制度建设促进山地开发：怀化地区的山地制度建设试验，本文主要内容关键词为：山地论文,制度建设论文,怀化论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
山地开发是西部开发的重点。湖南省怀化地区通过实验建立起了以完善山地产权制度、山地使用权流转制度、山地管理制度等为主要内容的山地制度，调动了山地开发的积极性，优化了山地资源配置，提高了山地经营的经济效益。十年的制度试验，十年的政策储备，对西部开发中的山地开发无疑是一笔宝贵的财富。为此，农业部农村经济研究中心西部开发课题组对怀化地区山地制度建设试验中山地制度的演变、产生的问题、试验方案的提出、实施步骤和过程、试验内容及其效果等情况进行了实地调研。
怀化地区位于湖南省西南部，处于北纬25°52′22″～29°1′25″，东经108°47′13″～111°6′3″之间，为云贵高原向湘桂丘陵过渡的中山区，有雪峰和武陵两大山脉贯穿全境，其中雪峰山是我国地形第二级阶梯向第三级阶梯过渡的标志之一。全区辖10县2市，面积2.76万平方公里。全地区有耕地面积25.13万公顷，山地220万公顷，是一个“八山一水一分田”的典型南方山区。
一、山地责任制：两山变一山
怀化地区在1980～1981年实施家庭联产承包责任制，将田地分到户，极大地提高了农户的生产积极性。由于怀化地区70%以上的土地是山地，继耕地的联产承包责任制之后，又从1982年开始推行了林业生产责任制。林业生产责任制的山林到户是分两步到位的。第一步：1982年首先划定自留山，主要是房前屋后山和一些荒山，占山林面积的5%～10%。第二步：1984年划定责任山，大部分山林按责任山划给农户管护。到1984年，全区共有2700多万亩山地均分到户，占全区山地总面积的82%。
从后来的实践看，当时的山林责任制暴露出两类问题。
首先，按照当时的规定，自留山上的林木可以采伐，对责任山上的林木农户只有管护权，不能采伐。部分地区协议，责任山上的林木允许采伐时，收益由农户、生产队、生产大队和乡按比例分成。无论哪种山林，所有权归生产队。然而，山林到户后不久生产队解体，山林的所有权单位不存在，责任山上的采伐收益几乎全部都归农户，所以农户先砍责任山上的林木，而自留山上的林木保留和管护得很好。
针对责任山的树砍得多而自留山保护很好的情况，1985年胡耀邦同志在视察湖南时提出“两山变一山”。当时，林业部门每年下达木材采伐指标。指标内为合法采伐，砍自留山和责任山上的林木都行。指标外的采伐，砍自留山上的林木算“滥伐”，砍责任山上的林木算“盗伐”，定罪标准不同。从这一点看，直到90年代初山地制度建设之前，在政府部门眼中，两山是有差别的，并非一山。
其次，无论自留山还是责任山，基本是根据林木的种类、大小，山地的远近、朝向、土质好坏进行搭配，按当时法定人口均分到户。因而山地到户后，地块非常分散、零碎，形成“一主多山、一山多主”的山地使用权极度分散的经营和占地格局。
专栏1：零碎的山地地块。黔阳县岩垅乡1982年冬进行林业“三定”。先是划分自留山，继而划定责任山，不久之后又是两山变一山。分山采取近搭远、肥搭瘦、林木搭荒山等办法，将全村71大块分割成2000多个小块抓阄到了户。很多农户分到的山七零八落，要跨越几道弯几条冲。如有一块20.8亩山地，分山时共有18户抓阄，每户切割一块。钦万有所在的11组，在分山过程中，时而一窝蜂上山手指为界，时而就在室内说说笑笑任意定乾坤。
会同县金龙乡1982年划定自留山15438亩，平均每户6.9亩，共划分成5117块，每块地平均面积3.02亩。1983年划责任山89498亩，分成21071块，每块地平均面积4.25亩，平均每户40.17亩，9.2块责任山。
——《怀化地区山地制度建设研讨论证材料汇编》，怀化地区农村改革试验区领导小组，1996年4月。
一部分有眼光、有胆识的农民，抓住多数农民还不重视山地的机会，通过流转集中山地从事规模开发。怀化地委和行署从中受到启发，针对田少山多、荒山面积扩大的局面，总结了“失误在山”的经验教训，大力推动山地开发，抓典型，争取世界银行贷款，改变造林费的使用方式，提供技术支持和信贷支持。从1986年开始，山地开发面积逐年扩大。在这个过程中，人们越来越感到“一山多户，一户多山”的零散分散格局限制了山林开发的必要规模。正是在这种背景下，出现了政府默许下的大规模的自发山地流转。
二、自发的山地流转
1.经济林开发中的山地流转典型：钦万有
钦万有是黔阳县岩垅乡青树村村民，高中毕业，做过村农科队长。1981年当过村长和村支部副书记。钦万有三兄弟17口人，林业“三定”后共分得自留山21块，责任山13块，散落在8个山旮旯里。
1984年后，怀化地委和行署大力提倡山地开发，但“一山多户，一户多山”的局面，存在着许多问题，尤其是在规模开发上更显得矛盾重重。钦万有几经串门与走访，在与村民的广泛交谈中透视到一个现象：自两年前分山到户后，大多数村民都热衷于林木比较苍郁的青山，而对那些濒于撂荒的残次山地表现出厌弃情绪。钦万有眼睛一亮，觉得这是一种契机，便主动与这些村民接触，试图用一些恰当的方式把那些闲置的山地“弄”过来集中进行开发。
1984年11月14日，钦万有与相邻的8组村民郑秀德达成口头协议，郑愿意将位于岩落冲一块荒茶山让给钦万有开发柑桔。当时只一句话，没有文字合同，也没有报酬，双方都是本乡本土人，靠的是坦诚和信任。用山主当时的话说，反正山荒在那里，也不值几个钱，谁愿意挖谁就去挖。于是，郑秀德这一块很不显眼的方寸之地作为首例青树村山地使用权转让，成为岩垅乡13个村山地万亩大流转的源头。此后，钦万有抓住时机，主动将他在龙何田的两块自留山和责任山与8组村民钦永忠、郑再银、钦永祥等5户在岩落冲的荒山进行兑换。该组的钦万立、杨志银、郑再付等7户村民，也将他们分得的40多亩自留山以出租方式转让给钦万有开发。于是，钦万有手头有了近百亩集中连片的山地。万事开头难，这种最初流转，尽管面积较小，范围较窄，且是在私下进行的，补偿也很低，但“一石激起千层浪”，它的重要意义在于：打开缺口，为多年来死守荒山的家乡父老解除了精神上的禁锢和束缚，农民开始自发的山地流转并且农民承认流转。
1984年冬，钦万有正式在家庭内部组阁，将他与两个弟弟钦万贵、钦万福的200多亩山地拧在一起，加上不断的承租、兑换，到1986年钦万有三兄弟已在本村和相邻的青山村拥有开发面积1060亩。1990年钦万有三兄弟作为开发大户，在乡党委和村党支部的支持与配合下，将本村3、4、5、6、8、9、10等7个组173户在陈家冲、堰塘冲的2400亩山地集中起来，建立股份制形式的山地柑桔园。7个组的村民出土地，开发户投入100万资金建园，收益后按以下比例分成：上交乡经济联社5%，村经济合作社10%，农户15%，开发户70%。
从对当地农民的访谈看，由于当地山地多而分散，钦万有农户对山地流转基本是认同的。
专栏2：钦永松，男，55岁，青树村人。当初分山地时他是一家三口。1986年责任山中有2处转给了钦万有，原来是油茶树和疏林地，考虑到荒山没有多大用，就转出去了。钦万有开发成果园后每年按12%分成，可以要果子，但一般都是按照收购价折成钱。目前他家的山林还有一半没有转让，也种了500株柑桔，但没有钦万有家的长得好。如果钦万有还要租地的话，剩的地也还可以租给他。
钦年，男，25岁，青树村人。已婚，但没有跟父母分家。他对家里山地的情况不太知道，只说他们家有山地出租给钦万有，自己家也种了800亩柑桔，长得跟钦万有家的差不多。
许昆军，男，32岁，竹坪垅村人。他所在的村路不通，山地没有流转，他家分的山地都是个人种，有的荒着，有的种松树，也种了几百亩的柑桔。
——访谈纪录
2.用材林开发中的山地流转典型：林跃
林跃，原名林长久，1961年从县林业中学毕业后，分配在靖州县国营排牙山林场从事营林生产工作，负责育苗、造林、护林等。1983年3月，林跃被抽调参加全县农林区划工作。他在铺口乡坝阳村作造林规划时，发现这个村有3500亩宜林荒山，每年计划造林仅100亩，既使一棵树不伐，也要35年才能把荒山全部绿化。这件事对他震动很大。已有22年营林造林经验的林跃，出于热爱林业的事业心和敏锐的眼光，萌生了一个大胆的想法，毅然于5月提交停薪留职承包乡村荒山造林的申请报告，并将自己的名字改为林跃。当年6月，他与县林业局、哨团村三方商谈，达成了承包荒山造林3800亩的合同。合同规定：哨团村负责将涉及210户农民的3800亩荒山集中起来；县林业局负责工程造林的规划设计，并以育林基金每亩补助20元；林跃负责造林、抚育，3年后移交给村里建立股份制林场进行管理；农户实行按股分红，成林后收益分成比例为林跃占10%，林业局占20%，哨团村农户占70%。合同责权利明确。以后林跃在其他地方工程承包造林合同，也基本上按照这种形式签订。
按照合同规定，林跃要对所造幼林抚育3年、并通过林业部门验收合格，补助的资金才能到位；而造林过程中的预付生活费、农民工工资和其他投入，需要大量的周转资金。为了解决所需资金，林跃以2000元卖掉老家木房，并请求林业局给他担保贷款。县林业局局长以县林业局和自己的家产作担保，向县农业银行贷款7.8万元贷款，基本解决了林跃造林的周转资金问题。8月，林跃组织了240多名农民工，经过几个月的艰苦奋战，至年底完成整地3800亩。第二年3月，3800亩山地全部栽上了杉树苗。10月底，通过了省地县乡四级工程技术人员的联合验收（注：原来，林业局的验收标准只有成活率一项，对林跃的验收又加上“当年生长高度”的标准。）。这片林地经林跃抚育管护3年后，1987年再度验收达标，交给哨团村建立了靖洲县第一个股份合作林场，在签约时分配比例不变的前提下，依山地使用权将山主应分配部分共设1430股。
从1983～1990年春，林跃在全县7个乡镇、33个村、256个村民小组，分布在绵延100多里几十个山头的荒山上，共开发荒山、营造杉木、马尾松、樟木等多种用材林75000多亩，居全国个人造林之首。林跃7年造林总验收合格率达94%以上，保存率为90%以上，并收到了投资少，效果好的经济效益。
林跃创建的工程承包造林的林业开发模式，其要点是：通过山地有偿流转，实现山地、资金、劳力、技术的有效配置，强化营造管理，搞好利益分配。这种工程承包的造林模式，是对山林经营体制改革的重大突破，示范效应很大。仅在靖州县就先后涌现出了169个工程承包造林大户，全县工程承包造林56万亩。
3.山地流转的形式
怀化地区的土地流转有着多种形式。总体来看，流转形式可分为租赁、入股、买卖、兑换、抵押五类。租赁是怀化地区山地流转的主要形式，约占山地流转面积的50%左右。租赁期限有长有短，最短的4年，最长的500年或不定期。租赁方式有定租制和分成制，地租的形式有实物地租和货币地租两种。入股也是怀化地区山地流转的主要形式，约占总流转面积的45%。入股方式有两种，一种是土地入股组成股份制林场，另一种是组成生产合作社。通过买卖流转的面积不大，约占总面积的0.8%。买卖的对象有荒山、林地和山地开发成果。通过兑换流转，就是以山换山，以耕地换山地，达到山地集中和便于管理，约占总面积的4.2%。通过抵押流转山地，流转起数和面积有限。有向银行抵押的，有向村集体抵押的。
签约形式，以钦万有为典型的经济林（果园）开发主要是在农户之间流转土地，而以林跃为典型的用材林工程承包造林主要是开发户与乡标签定流转合同。对于后者，虽然政府强调应有乡、村（山地所有者）和农户（山地使用者）住户签订合同，实际工作经常做的不细。调查中发现，不仅不少农户不了解签约情况，而且一些村民小组长和村干部也不了解。
专栏3：在对村民的访谈中发现，以集体为单位签约进行土地流转的村中，不少村民因为不知情，而对土地流转有敌对情绪，在利益分配方面存在隐患。在对靖州市刘家院村村民的访谈中，村民对集体出让山林的事不太清楚，说起将来山林收益的划分时比较激动，解决问题的办法是不让树木从他们的地盘上运出去，“最后还有锤头呢！”。也有村民反映当年集体造林时，为保证集中连片，砍掉了一些油茶树。还有村民讲，开发者是全国劳模惹不起。现任村长十分确定地说山林出让村里没有签任何合同。后来找到当年的村书记，才了解到：乡里召集所有的村书记开了一次会，会后就把合同签了。村里没有保存合同，乡里应该有。此时，在场的村组干部和农民第一次知道原来当时确实签过合同。
经了解，村民的情绪激动是因为村里的另外一片被水库征用的山地与邻村归属不清，并非直接由开发造林引起。但群众的敌对情绪与对当年所签合同不知情有很大关系。靖州市林业局的人员介绍说，当时没有直接跟农民签订合同，一般是采取将村干部召集到一起以村或村小组的名义集体签合同，确实存在村干部越权代替村民和村民小组转让土地的事情。目前有些村已经开始间伐，在兑现收益分配上并没有跟农民发生任何矛盾。
——访谈纪录
4.山地流转中的问题
山地的有偿流转使得山地在开发过程中得以按照市场规则进行重新配置，提高了山地的利用效率，增加了山地的产出。但由于这种山地制度的演化是一种自发的非规范性的，而且与国家当时的法律和有关规定有冲突（注：1988年以前的国家法律都明文规定任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。禁止一切形式的土地市场流转。1988年修改的《宪法》补充了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。《土地管理法》第二条也增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可依法转让。”在此以后，国有土地有了转让的程序和办法，但集体土地仍然没有转让的程序和办法，没有形成规范的使用权流转制度。），因而存在着许多矛盾的问题。
(1)山地产权制度不健全，产权关系模糊。首先，集体山地所有制不完整，表现在所有权主体虚置和集体山地所有权的内涵不清。怀化地区的山地所有权，80%以上属于原来的生产队。家庭联产承包责任制以后，生产队和生产大队等经济组织不复存在，取而代之的是村民委员会和村民小组等群众自治组织，使山地所有权主体实际上处于虚置状态。
其次，集体山地使用制度不健全，表现在集体山地使用权内涵不清、使用者的责任不清和使用权主体对山地拥有的收益权不清。山地使用权主体对山地进行处分的权利没有规范所造成的使用权内涵不清，一方面使山地使用权流转缺乏法律保障而呈现不稳定性，另一方面又出现买卖山地等非法和越权处分的现象使流转呈现不规范性。
另外，山地使用制度重视和强化山地的福利共享，忽视其作为生产要素还具有的发展功能，在山地使用权配置上实行平均占有，使山地经营格局碎化，阻碍了山地资源的合理配置和有效利用。
(2)缺乏规范的山地使用权流转制度，形成纠纷隐患。怀化地区山地使用权有偿流转是在山地开发过程中自发产生的，决定了流转的不规范。主要表现在以下几个方面：一是非法处置和强制流转。一方面是农户的非法处置。几乎全区所有的山地流转都是在没有所有权主体（村组）参与的情况下进行的。而且部分农户将山地永久买卖。另一方面是乡、村集体实行的强制流转，在“发展壮大集体经济”的旗帜下，大量强制收回农民原有承包的山地，有的还是已开发了的山地。二是地租地价的确定随意性很大。山地流转是在市场未形成的条件下进行，缺乏客观的价格参照标准，价格确定的随意性很大，高低悬殊。主要是山地转让价格过低，少的每亩每年只收几元甚至几角钱的补偿，山地开发见效以后，不少让出山地的农户反悔，要求增加补偿、毁约，使山地流转处于不稳定状态。三是流转手续不规范。流转程序上，几乎所有的山地流转都没有山地所有权主体的参与。流转形式上，除了有出租、入股、兑换、抵押以外，还有买卖和永久出租，有出租期限的，期限大多在60～100年，最多的达500年。不少合同（协议）出现“永远征收”“永远出租”等字样。流转契约方面，部分山地流转没有文字合同，只有口头协议；有些以收条代替合同；有文字合同的，合同文书多不规范。大多数合同只有一份，由开发户持有，很多合同已经字迹模糊。四是流转的山地权属和地界不清。山地使用权到户的法律凭证就是林业“三定”的发出的山林权属证书，但山林权属证书重填、错填的现象普遍。山地到户时的山地面积全部是打估和闭门造册造出来的，与实际面积相差甚远。山地界址大多数是指手为界，没有确切的界址，因而在流转中产生了许多纠纷和矛盾。
山地流转行为的不规范，在现实中引起了一系列的矛盾和问题。据对黔阳县岩垅乡的调查，全乡共发生1243起山地流转（涉及山地1.23万亩），其中仅是口头协议的占14%，不规范或无效文字合同占73%。有不少转出户在开始时没有认识到山地的预期价值，当看到转入户的开发成果时又有些后悔，又要求提高流转价格。钦万有的柑橘有收益后，部分群众要求增加地租，有的村民甚至提出“选村民小组长的前提是敢跟钦万有闹”。
三、山地制度试验
1.试验方案的出台
1990年1月怀化地区列入全国农村改革试验区后，针对自发山地流转中出现的一系列问题，怀化市农村改革试验区办公室在广泛细致调查基础上，考虑到林地和耕地相比生产周期长等特点，设计了《山地制度建设试验设计方案》。制定出来的方案先就其可行性先后在全区和北京广泛征求意见，论证分析，综合大家意见进行修改定稿后，报省人民政府，经进一步修改后，于1991年5月由国家试验区办公室的专家、省人民政府的领导和怀化地委行署的领导在怀化最后审定，报省体改委批准实施。
表1 怀化地区11乡山地产权纠纷
所有权纠纷:纠纷范围 纠纷数量(起) 使用权纠纷:纠纷范围 纠纷数量(起)
县际
21
乡际83 组际497
村际
281 户际
1873
小际
385 小计
2370
其中:82年以前 134 其中：82年以前 197
资料来源：《怀化地区山地制度建设研讨论证材料汇编》，怀化地区农村改革试验区领导小组，1996年4月。
2.试验方案的实施
(1)岩垅试点。黔阳县岩垅乡是柑橘大户钦万有所在的乡，山地流转面积较大，是比较有代表性的乡。试点按六个步骤推进：一是培训骨干；二是调查研究；三是认真核实自留山和责任山的归属，落实山地面积，先后两次张榜公布，调处纠纷；四是清理合同，使之规范化，共补办和完善各类山地使用权流转合同935份；五是记载原始承包山地和流转山地去向，建档3697户，注册登记承租山地3466.67公顷，颁发土地使用权证书；六是明确山林权属纠纷的调处程序和责任部门。在试验中，凡事与群众广泛讨论，如方案原定流转年限为80年，但群众反映50年足够，流转年限最后定位60年。在历时70天试点之后，形成了《关于山地制度建设若干问题的规定》的政府文件。
仍以钦万有为例，在岩垅试点结束后，钦万有3兄弟所租赁的山地中地租的方式主要有3种，一种是每年付现金，一种是一次性给付现金，一种是每年按5%、8%或15%等比例实物分成。而且，又通过租赁、兑换和入股联营等流转方式，签订了133个合同，将4个村23个组391户村民分割碎化的2000多块山地奇迹般地化零为整，这样，钦万有共开发了3000多亩山地，实现了集中连片规模开发。
(2)中间试验。由于岩垅乡主要是果园，用材林少，为了取得更多、更全面的经验，1991年10月12日，在各县市选择了人均山地面积、经济区位和经济发展水平都不同的10个乡镇，特别是在用材林较多的地区进一步作中间试验。通过50天左右的中间试验，明确了两个问题：第一，岩垅试点的试验内容具有普遍意义，在怀化地区不同地方基本上是适用的。第二，在用材林地区，林木的所有权要与山地的使用权相一致。为此，中间试验对山地上的林木产权进行了界定：尚未承包到户的集体山林，起林木归集体所有；承包到户后新增的林木归承包农户；承包前原集体林木按当时的林木量和林木价格计算，提取5%～20%作为集体提留，其余部分视为集体林木收入对农民的分配。经过上述处理，实现了山地使用权和林木所有权的统一。
中间试验完成后，根据所取得了成果和经验，起草了《山地制度建设若干问题的暂行规定》的文件。经过反复的讨论和修改，并通过试点乡镇1100份的问卷调查了解广大农民对山地制度建设和政府政策的态度，1992年6月18日怀化行署下发了《山地制度建设若干问题的暂行规定》。之后，这份文件成为当地法院判定林木纠纷的主要依据。
(3)面上推广。中间试验后，山地制度试验开始在全地区进行。各地采取了各种更为灵活的方式进行土地的流转和开发。由于制定了规范的程序，切实保护了农民最原始的利益。虽然在林地管辖权是国土部门还是林业部门或是农业部门方面部门间仍存在矛盾，但在林木到户的既成事实基础上，山地制度试验得到了林业部门的极大支持。
3.试验的主要内容
(1)建立山地产权制度。第一，根据不同情况，明确集体山地分别属于乡（镇）、村两级农民群众共同所有，并建立村经济合作社、乡（镇）经济合作联社，作为山地所有权主体行使所有权，明确其管理职能，改变原来山地所有者虚化的状况。第二，明确山地使用权。使用权主体有自己开发使用山地的权利，有把自己不经营的山地以各种形式有偿转让给他人的权利，有获取经营山地的收益及有偿转让山地的收益（扣除地租部分）的权利，有继承权。第三，用长期租佃制完善承包制。改原来集体与农户的承包关系为长期租赁关系，租赁期一定60年不变，给农民使用山地一种长期稳定的预期，减少农民在山地经营上的短期行为。第四，在林业“三定”时山地到户的基础上，对农户和其他山地经营单位承租山地的权属、界址、面积进行了全面核定落实，调处了多年积留下来的各类山地权属纠纷2855起，核实山地面积80万亩。第五，给承租山地的29450户农户和其他山地的经营单位颁发了《集体山地承租使用证》，占应发证农户的98%。第六，在界定山地权属时，对山地附着物——林木的权属也给予了界定和处置，使不可分的山与林在产权关系上也一致起来，以利经营。
(2)建立规范化的山地使用权流转制度。第一，明确规定：“农户对承租的山地除了拥有使用权外，还有部分处置权和部分收益权。山地使用权可以有偿转让给其他开发组织和个人。原承租者可凭证获得山地使用权收益”。为山地使用权流转制度的建立奠定了基础。同时，规定山地经营成果（如林木、果树等）在产权明确的情况下可以连同山地使用权一起进行有偿流转，对分散投资风险、分段回收投资、促进开发与管理的社会分工有十分重要的意义。第二，确定了山地使用权流转的行为规范。山地使用权有偿流转的原则是自愿协商、平等互利，任何组织和个人不得强制他人转让山地；山地使用权有偿流转的形式可以兑换、折股、租赁、抵押等，由流转双方自由协商选择。第三，规范了山地使用权流转的程序。为了促进流转，规定山地流转无审批机关，只要符合山地的原使用方向，即可办理手续。主要由流转双方协商同意，在所有权主体的法人代表或委托人参与下，签订流转合同（一式三份，流转双方，乡合同管理委员会各持一份），并在双方的《集体山地承租使用证》和《山地登记档案》上进行登记，合同经乡合同管理委员会鉴证。第四，按照新规定的程序和手续，设计和印制了山地使用权流转专用标准合同。对原来只有口头承诺的和超权属、超期限的山地流转补办了规范合同，并进行了鉴证。同时，对少数流转价格的确不合理的合同，遵循自愿协商的原则进行了修订。在试点和中间试验中，共补办和完善了各类山地使用权流转合同4541份，其中口头承诺的山地流转补办合同2898份，更换标准规范合同1643份，协商修改合同184份，基本上消除了由于流转不规范而潜伏于山地开发中的隐患，大大缓解了流转双方的矛盾和对立，增强了农民对自己的流转行为和合同承诺承担责任的意识，稳定了开发局面。
(3)完善山地管理制度。第一，建立了山地登记档案。针对山地流转无序、管理失控的问题，建立了一户一卡，按组装订的山地登记档案。档案一式二份，乡政府、村经济合作社各一份。内容主要包括农户承租山地多少块，每块山地座落何处，界址四至，多少面积，山地使用权流转、流入多少，流向、流转年限等，打开档案一目了然。现在共建立档案3.2万户，注册登记承租山地80万亩。使山地管理基本上实现了科学化、正规化。第二，理顺了政府的山地主管部门各自对山地行使管理的职责范围，强化了山地所有者对山地管理的职能。明确了各类山地权属纠纷调处的程序、牵头部门及参与的职能部门。
四、试验的效果
怀化地区的山地制度建设试验，经过多年的实践证明，其成效是显著的。
1.给农户和开发者长期稳定的预期，增强了人们投资经营山地的信心
在产权制度建设中，坚持了林业承包责任制形成的到户经营格局不变，并以租佃制的形式，把农户的山地使用权延长60年，给农民以长期稳定的预期，克服了山地建设中的短期行为。对于山地开发中自发形成的山地流转，政府对其合理性充分给予肯定，不合理的部分积极加以规范，使之合法化。在山地制度试验后，山林权属纠纷大大减少（靖州县1984年山林纠纷案125起，1990年83起，1995年36起；10个试验点1995年发生的山林权属纠纷比1990年减少83%），保障了山地规模经营者的合法权益，增强了投资信心。据对10个试验点的调查，1995年平均每户山地投劳63个，投资230元，分别比1990年增加50%和65%。怀化地区1985～1990年平均每年对山地开发投入1.7亿元，其中资金主要来自林业部门的造林补助费和世行、农行贷款；而1991～1995年平均每年投资2.4亿元，主要是农户和乡村集体的投入。
产权明晰促进了山地使用权的流转进一步加快，到1993年底全区到户的山地使用权通过市场流转的总面积近1000万亩，大大提高了山地的使用效率。
2.促进了山地开发，增加了社会财富
稳定和明晰产权，建立完善山地使用权流转制度，为大规模的山地开发创造了条件。(1)山地开发速度加快。1984年以前的30多年，山地开发总面积为78.4万公顷，年平均开发2.6万公顷；1984～1990年年平均开发6.2万公顷；1991～1993年年平均开发7.8万公顷。全区1993年基本消灭宜林荒山，森林覆盖率从1986年的47.3%提高到1993年的57%，提高近10个百分点。(2)山地开发品种多样化，开发质量和效益明显提高。1990年以前，山地开发人工造林多以松杉为主，水果以柑桔为主，1991年以后，山地投资量加大，林业主要以高标准速生丰产林为主，中药材有银杏、五倍子、杜仲等，水果有脐橙、板栗、杨梅、枣子等。开发的品种大都是有市场竞争力的优良品种，科技含量明显提高。(3)山地财富迅速增长。1991～1995年新开发的山地（剔除土地因素后）资产总值达50.8亿元，户均5000元，人均1270元。
3.推进了山地的规模经营，优化了农村经济结构，提高了山地经济效益
山地承包到户后，被分割碎化，不利于规模经营。经过山地使用权有偿流转，创办工程封山林场和股份合作林场等，在明晰产权的基础上山林重新实现规模经营。到1993年底止，全区山地规模经营面积突破1500万亩。由于规模经营水平和山地开发科技含量的提高，山地的经济效益明显提高。主要表现在：(1)山地单位面积产出增加，1984年前全区山地平均每年每亩产值只有5元左右，山地规模开发集约经营，用材林每亩年平均产值可达50元，比80年代末的20元翻了一番多，比大开发前的1984年增长近10倍。水果用地每亩每年收入超过500元。(2)山地大林业提供的预算内财政收入比例明显提高，1985、1989、1993年3年全区大林业财政收入分别为1912万元、6410万元和14150万元，分别占预算内财政收入的16%、20%和25%。1989年比1984年增长了4个百分点，1993年比1989年又增长了5个百分点。(3)农民从山地农业获得的收入明显增加。1996年全区人平纯收入为1308元，比1990年增加了665元，增幅达50% ，其中有50%左右是从山地开发中获得的。据初步估算，目前怀化地区山地农业收入占农民总收入的30%左右。(4)创造了大量的就业机会，促进了农村劳动力的流转。据不完全统计，近几年山区资源开发平均每年吸纳常年劳动力14万人，吸纳季节性劳动力32万人，有15万农民转让山地后进入二、三产业就业。(5)促进了农村经济结构的优化。90年代以前，全区来自耕地的收入在农业总产值中占40%～50%，山地林果业收入占不到20%。1995年来自耕地收入的比重下降到30%，山地林果业收入增加到39%。另外，林产加工业也迅速发展。
4.促进了地区的生态和环境保护
怀化地区的生态和环境问题不是十分严重，山区基本不存在因砍伐树木所造成的水土流失等问题。据当地同志介绍，对于树龄整齐的人工林，如杉树林，由于林下植被较好，在林木采伐后，即使不植树，也会很快长出次生林。从怀化地区靖州市的情况看，大面积的造林明显地改善了山地的生态环境。据靖州市林业局统计，1979年靖州市森林覆盖率为50.1%，到1987年靖州市森林覆盖率增加到57.7%，1994年进一步增加到73.9%，达到林业用地的94.4%。
五、怀化经验对西部山地开发的启示
怀化地区的山地制度试验，为西部大开发中的山地开发提供了宝贵的制度经验，作了有益的政策储备。我们认为，以下几点是特别值得关注的。(1)开发者与农民有看得到的未来收益；(2)兼顾相关各方（土地、投资、技术、劳动）利益，事业才能持久；(3)以产权制度保证未来收益，使各方放心投入；(4)以山地流转制度满足开发的规模要求；(5)群众参与是山地制度改革成功的保证；(6)充分发挥群众在制度试验和改革中的能动性，不强求统一；(7)不强迫，不命令，让相关人自己算账，自己谈判，失败的风险会大大降低。
最后两点值得说明的是，在山地自发流转的过程中，流转各方根据各自的实际情况采取了灵活多样的流转方式。如以钦万有为代表的柑桔种植户的土地主要是在农户之间流转，而以林跃为代表的造林大户多数采用了工程承包造林的方式。这主要是由果树和用材林不同特点决定的。从生产周期看，果树的生产周期相对较短，一般3年以后就开始结果；而林木的生产周期较长，一般要10年以后才会成材。从管护的要求看，林木只在采伐期需要较多人手，其他时间只是看护的问题。从技术要求看，果树的技术要求较高，需要常年管护，用工较多；山林只是在哺育期技术要求较高，3年后林木成活后，技术要求很低，除采伐期外，其他时间只是森林看护的问题，用工较少。这样看来，柑桔用地在农户之间的流转和承包造林的集体流转都是针对果树和林木不同的生产特点所做出的相对合理的选择。承包造林是由有造林经验的人承包，负责造林最初3年内林木的管护，3年后，山林归还农户，收益由各方按比例分成。这样，既满足了造林初期的技术要求，又在最大限度上降低了林木成活后的管护成本。而柑桔生产，一般农户很难满足果树管理的技术要求，从专业化和规模化角度看，果园向少数生产大户手中集中是较为合理的选择（见表2）。
表2
柑桔(如钦万有)
用材林(如林跃)
技术性差异 林木收益期差异 短期收益(3～4年) 长期收益(10+年)
技术要求 常年技术要求
主要是早期有技术要求
管理要求 长年管理要求,管护要求高 早期管护要求,3年后仅防盗防火防虫(尚有技术承包?)
用工要求 年年都要用大量工
前期用工多(栽种),后期几乎不用工,
(施肥—剪枝—采摘—…) 主要依赖自然生长
经营差异
流转方式 租赁/入股/兑换……
合同开发，3年+n 年
经营管理 经营者直接雇工管理
3年验收合格后交还山主管护
收益分配 租金(一次性/年年付)、
收益分成 (现金/实物)
砍伐前不发生分配，砍伐时按1:2:7分配
在制度改革中，如果能够发挥群众的能动性，让群众根据实际情况去发明创造，总能够找到最适合的改革方式。一条重要的原则：不强迫，不命令，让相关人自己算账，自己谈判，失败的风险会大大降低。