党的十五届四中全会《决定》学习要点（之一），本文主要内容关键词为：全会论文,四中论文,要点论文,十五届论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 我国国有企业改革的发展历程
我国的改革首先从农村开始，在农村改革取得巨大成就的基础上，开始了以城市为重点的整个经济体制改革，改革的中心环节是搞好搞活国有企业，大体经历了四个阶段：
1、探索试验阶段（1978年12月～1984年9月）
国企改革，是在没有先行经验可资借鉴和旧体制束缚的情况下进行的，只能“摸着石头过河”，进行试验和探索。如，针对当时经济管理权力过分集中、企业是行政机关附属物的弊端，从解决国家与企业的关系入手，于1978年底开始进行扩大企业自主权和利润留成制度的改革，增强了企业自我发展意识和盈利意识。但由于扩大企业自主权是在没有有效的产权和市场约束、不能反映价值规律作用的条件下进行的，使得企业盲目地追求产值而忽视效益，增产不增收。为了改变这种状况，从1981年开始进行形式多样的“利润包干”试验，在国家与企业、企业与职工之间建立起经济责任制。但由于“利润包干”不规范，造成企业之间“苦乐不均”，经济秩序混乱。为此，中央于1983年6 月决定分两步实行“利改税”，企业上缴利润全部改为上缴税收，使改革前进了一步。但由于税赋不均，“利改税”未能使国家与企业的分配关系得到理顺和规范，企业之间“苦乐不均”、“鞭打快牛”的问题进一步加剧。
2、经营承包阶段（1984年10月～1992年6月）
1984年10月，党的十二届三中全会作出了《关于经济体制改革的决定》。在这个《决定》指引下，国企改革主要沿着所有权和经营权分开的原则，实行政企分开，从单纯放权让利深入到经营方式的改革，推行多种形式的经营承包责任制。到1988年底，全国实行承包的企业占到预算内工业企业总数的90%，收到了较好的效果。但是，由于承包制不规范，导致企业负盈不负亏，短期行为严重；也由于改革是单项突进，缺乏配套，企业难以真正做到自主经营。
3、转机建制阶段（1992年7月～1996年10月）
1992年7月， 国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制暂行条例》，规定国企享有14项经营权，促进了企业机制转换，政府职能转变。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确企业改革的目标是建立适应市场经济要求的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。接着，国务院选择100户国有大中型企业实行现代企业制度试点， 对50个城市进行优化资本结构试点，18个城市进行综合配套改革试点，3家全国行业性总公司进行国家控股公司试点。从1994年开始， 对财税、金融、外贸、外汇、计划、投资、物价等宏观管理体制进行综合配套改革，为企业的改革与发展创造了良好的宏观经济环境。但这个阶段的改革着重搞活单个企业，企业总体的深层次矛盾不能从根本上得到解决。
4、整体搞活阶段（1996年11月至今）
经过三年经济综合治理，国民经济实现了“软着陆”，党中央、国务院于1996年召开经济工作会议，确定对国有经济进行结构性调整，国有企业战略性改组， 企业改革从单个搞活进入了整体搞活的新阶段。1997年9月召开的党的十五大进一步明确， 公有制实现形式可以而且应当多样化；股份制是现代企业的一种资本组织形式；要求在本世纪末，力争达到大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度，经营状况明显改善，开创企业改革和发展的新局面。按照十五大关于政治体制改革的要求，九届人大一次会议通过了国务院机构改革方案，为在全国范围内建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，转变政府职能，实现政企分开，奠定了很好的基础。
在以邓小平、江泽民同志为核心的两代中央集体领导下，我国经济运行正在发生着四个历史性转变；经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；单一的公有制格局向以国有经济为主导、以公有制为主体、多种所有制结构转变；经营方式由粗放型向集约型转变；商品市场由“卖方市场”向“买方市场”转变，使我国国民经济呈现出一派生机勃勃的景象。
2 我国国有企业改革的巨大成就和主要经验
经过二十年特别是近几年的实践，国有企业改革的方向、目标已经明确，路子越来越清楚。在多年改革探索的基础上，党的十四届三中全会明确提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和竞争主体。党的十五大和十五届一中全会提出到本世纪末在大多数国有大中型骨干企业中初步建立起现代企业制度，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，这是国有企业改革与发展近期必须达到的目标。对于国有企业改革的基本方针，江泽民总书记在科学总结国有企业改革二十年丰富实践经验的基础上，作了高度概括：一是国有企业改革是经济体制改革的中心环节；二是建立现代企业制度是国有企业改革的方向；三是把改革同改组、改造和加强管理结合起来；四是着眼于搞好整个国有经济，对国有企业实施战略性改组；五是全心全意依靠工人阶级，切实加强企业经营管理者队伍的建设，严格企业内部管理；六是加快企业技术进步；七是协调推进配套改革；八是坚持公有制经济为主体，创造多种经济成份平等竞争、共同发展的良好环境和条件。在党中央、国务院的正确领导下，经过各地区、各部门和广大企业干部职工的共同努力，国有企业改革已经取得了显著成效。
第一，改革促进了人们思想观念的转变
长期的计划经济体制，在人们的头脑中形成了根深蒂固的传统思想观念，这是改革遇到的最大障碍。实践使人们认识到，不改革没有出路，思想观念的转变是根本的转变。随着改革的不断深化，人们的认识在不断提高，投身改革的自觉性和对改革的承受能力不断增强。企业摆脱了计划经济体制下的等、靠、要思想的束缚，逐步树立根据市场需求组织生产经营的市场观念与国内外对手争生存求发展的竞争观念，以较少投入获得较多产出的效益观念，适者生存、强者发展、劣者淘汰的优胜劣汰观念。职工逐步告别了平均主义的“大锅饭”、“铁饭碗”，开始树立起市场经济的分配观、就业观和择业观。这种“实践—认识—再实践—再认识”的过程，反映出改革促进了人们思想观念的转变，人们认识的不断深化又推动了改革的不断深化。
第二，改革促进了国有企业的发展
国有经济总体实力进一步增强，在整个经济发展中进一步发挥主导作用。从1978年至1997年，国有工业总产值由3289亿元增加到29759 亿元，增长了8倍多；国有企业资产总量年均增长15.5%， 高于新中国成立以来年均增长12.9%的水平；截止1997 年底， 在全部独立核算工业企业中，虽然国有企业户数只占15.9%，但资产总额、销售收入、增加值和实现利税分别占57.1%、44.1%、46.3%和59.6%，如果再加上国有控股企业，比重则分别达到67.9%、53.6%、55.5%和63.6%。国有及国有控股企业这个概念更能说明国有企业的成效和发展变化。随着多种所有制经济格局的形成和发展，国有经济的比重虽然有所下降，但作为国民经济的支柱，一直控制着国民经济的命脉。在能源、交通、邮电等基础部门，冶金、化工等原材料行业，汽车、机械、电子、石化等支柱产业，国有经济都占有支配地位，特别是石油、冶金、电力、航空、铁路、电信等关键领域，基本都掌握在国有企业手里。与此同时，一大批竞争力强、效益好的优强企业在市场竞争中脱颖而出。国家重点抓的512 户重点企业，大都具有较高的管理水平、较强的技术创新能力和资本营运能力，成为国有经济发挥主导作用的中坚力量。大庆、宝钢、邯钢等就是其中的优秀代表。
第三，国有企业为国民经济和社会发展作出了重大贡献
国有企业改革与发展取得的成效，还充分体现在国有企业承担了巨大的改革成本，为我国的改革开放和现代化建设做出了历史性贡献。国有企业一直是国家财政收入的主要来源。近年来，国有经济在财政收入中的比重虽然有所下降，但仍高达60%，远远高于其他经济成份。城镇社会就业人员中有近70%是国有企业及其他国有单位吸纳的。国有企业为各行各业和其他经济成份输送了大批人才，为国家各项事业和多种经济成份发展提供了技术和管理等方面的支持。国有企业还长期承担了投资大、周期长、社会效益好但企业效益低的大型建设项目，为国民经济持续、快速、健康发展提供了基本条件。可以说，没有国有企业为改革承担巨大成本，我国的经济建设不可能取得这样大的成就，其他经济成份也不可能取得这么快的发展。
第四，国有企业改革积累了许多宝贵的经验
二十年来的改革实践使我们认识到，搞好国有企业改革，必须坚持十一届三中全会确立的解放思想，实事求是的思想路线，始终坚持邓小平理论为指导，这是在改革过程中被实践反复证明了的最根本的经验。在具体组织和推进国有企业改革的工作中，各地也探索到许多好的做法，积累了不少好的经验。这主要有：
坚持处理好改革与发展、稳定的关系，把改革的力度与发展的速度、社会和职工的承受能力结合起来。改革是动力，发展是目的，稳定是前提。只有不断深化改革，国有企业才能充满生机与活力；只有加快发展步伐，才能使国有企业真正摆脱困境；只有保持社会稳定，国有企业改革与发展才能得以顺利进行。同时，也只有在改革与发展中求稳定，才能求得社会的长期稳定。
坚持先易后难，先试点再推广，稳步向前推进。国有企业的问题积之日久，矛盾错综复杂，不可能企望一下子解决所有问题，选择薄弱环节和比较容易解决的问题率先突破，能使改革收到“吹糠见米”的效果，职工也能得到看得见的改革效益，有利于取得大家的支持，有利于树立搞好国有企业的信心。一些重大改革措施，通过试点取得经验、摸清路子后再推开，可以少走弯路，有利于降低改革的成本。
坚持有所为，有所不为，根据国有企业改革不同阶段的实际情况，突出重点，集中力量，率先突破。国有企业改革在不同的阶段有不同的重点，需要紧密结合实际，区分轻重缓急，把握力度，掌握节奏，抓住主要矛盾，集中使用改革手段和措施，解决那些能影响和带动全局的重点和难点问题，改革才能取得事半功倍的效果。
坚持“三改一加强”，全面提高企业素质。通过改革转换企业经营机制，通过改组优化企业的资本结构和组织结构，通过改造提高企业的技术创新能力、生产技术水平和发展后劲，通过加强管理把企业各种要素的潜力发挥出来，才能全面提高企业素质，把企业的潜在优势变成现实竞争力。
3 国有企业改革和发展的主要目标与指导方针
党的十五届四中全会提出，推进国有企业改革和发展，首先要尽最大努力实现党的十五大和十五届一中全会提出的用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度这一目标。
到二○一○年，国有企业改革和发展的目标是：适应经济体制与经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。
推进国有企业改革和发展，必须坚持以下指导方针：
（一）以公有制为主体，多种所有制经济共同发展。调整和完善所有制结构，积极探索公有制多种实现形式，增强国有经济在国民经济中的控制力，促进各种所有制经济公平竞争和共同发展。
（二）从战略上调整国有经济布局和改组国有企业。着眼于搞好整个国有经济，推进国有资产合理流动和重组，调整国有经济布局和结构，积极发展大型企业和企业集团，放开搞活中小企业。
（三）改革同改组、改造、加强管理相结合。适应市场经济的要求，着力转换企业经营机制，提高企业整体素质，构造产业结构优化和经济高效运行的微观基础。
（四）建立现代企业制度。实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，健全决策、执行和监督体系，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。
（五）推动企业科技进步。加强企业的科研开发和技术改造，重视科技人才，促进产学研结合，形成技术创新机制，走集约型和可持续发展道路。
（六）全面加强企业管理。推行科学管理，强化基础工作，改善经营，提高效益，实行以按劳分配为主体的多种分配方式，形成有效的激励和约束机制。
（七）建立企业优胜劣汰的竞争机制。实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程。依靠各方面力量，扩大就业门路，确保国有企业下岗职工基本生活。
（八）协调推进各项配套改革。转变政府职能，建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系，保证国有资产保值增值。加强法制建设，维护市场经济秩序。健全社会保障体系。帮助企业增资减债、减轻负担。
（九）全心全意依靠工人阶级，发挥企业党组织的政治核心作用。加强企业党组织建设和思想政治工作，提高企业经营管理者队伍素质，坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理，切实维护职工合法权益。
（十）推进企业精神文明建设。加强思想道德教育和技术业务培训，全面提高职工队伍素质，培育积极向上的企业文化，推动物质文明和精神文明建设协调发展。
4 国有经济战略性改组与合理化布局的主要目标、 基本内容和主要措施
党的十五届四中全会提出，要继续从战略上调整国有经济布局和结构，改组国有企业。这对于整个国有经济焕发生机和活力，具有十分重要的意义。其改组与布局的目标和基本内容是：
（一）在涉及国家安全和社会安定的领域，国有经济要保持垄断地位。这些领域的产品和服务是国民经济和社会顺利发展的必备条件，担负着为国家政治、军事、经济调控等职能服务的特殊职能，国有经济在这些领域要保持垄断地位，实现国家的战略控制。这类领域主要包括重要国防军事工业、造币工业、航空航天工业、新闻和广播影视业、金融业、物资储备部门及农业中的某些特殊部门。
（二）在基础设施和重要基础产业，国有经济要保持优势地位。基础设施和基础产业是国民经济发展的重要基础，应主要由国有经济来承担该领域的投资，并保持优势地位。这些领域包括石油和天然气开采业、矿业、电力业、邮电通讯业、铁路运输业、航空业和港口等。
（三）在国民经济的支柱产业，要支持发展一些大型企业和企业集团。我国将来的支柱产业大多是资金、技术密集，对技术能力要求高，规模经济效益显著，在国际市场上属于竞争激烈的产业部门。在现阶段，只有靠国有资本的参与，充分发挥国有经济在资金、技术、人才等方面的优势，才能在这些产业中培育出一批有实力参与国际市场竞争的大公司、大集团，进而从总体上提高我国经济的国际竞争力。这些产业主要指机械、电子、汽车制造、石油化工和建筑业。
（四）在高新技术产业，要加大国有资本的投资力度，推动其快速发展。高新技术产业是代表产业结构升级方向的新兴产业部门，在政治和经济方面都有着重要的意义，国有资本要立足于社会整体利益和国民经济的长远发展，以国家实力为后盾在该领域投资，引导和带动其他社会资本投向该领域。这些行业主要是指新材料、新能源、电子信息、生物工程等。
（五）对一般竞争性行业，国有经济应遵循市场经济的规则与其他所有制经济进行平等竞争。对这些行业中规模经济效益比较明显、技术水平较高的产业，国有经济要从中小企业中退出，集中支持国有大企业，使这些大企业实现规模经济。这些产业主要包括，在国民经济发展中不占据主导地位的部分机械、电子、化工和原材料加工业。对规模经济效益不明显、资金投入较少、技术水平要求相对较低、适合于分散经营的产业，国有经济应从中逐步退出。这些产业包括食品、纺织、家具、造纸、文教体育用品等制造业以及中小规模的商业和服务业等。
（六）国有经济区域布局的主要目标是发展各具特色的区域经济。要建立有利于从总体上搞活国有经济的国有资产跨地区流动与重组机制，促使资源向优势产业和优势企业集中，扶持一批能够充分体现地区比较优势的大企业，建立起合理的地域分工体系。通过国有经济区域布局和战略性改组，达到充分发挥地区优势，消除地区产业趋同化的目的。
（七）在国有企业资产结构中，要实现股权多元化。企业中国有资产所有者缺位，是造成国有企业经营效率低下的主要原因之一。通过建立多元化的股权结构，引入其他法人或经济成分的产权所有者，明晰国有资产的产权，不仅有利于国有资产的流动，还可以弥补国有资产所有者缺位这一缺陷，有利于从整体上提高国有经济的运行效率。
国有经济战略性改组和调整的根本途径，是立足市场，通过国有资本跨行业、跨地区、跨所有制的流动和有进有退、重点突出、开创优势的重组，优化国有资本配置结构，进而优化国民经济结构。为此，必须按照党的十五届四中全会精神，大力推进以下几方面的工作。
（一）进一步解放思想，更新观念，统一认识。对国有经济进行战略性改组和调整，推进国有经济布局合理化，是一项崭新的事业。它与若干传统的认识互不相容，要做好这项工作，至关重要的是必须更新观念，统一认识。要把判断标准从数量和比例上转移到质量上，低质低效的数量对于发挥国有经济的主导作用没有真实意义。
（二）积极稳妥地推进国有企业股份制改造。国有资本的股份化是国有资本流动的重要条件，也是通过资本市场实现“进入”和“退出”的前提。要加快企业改制、建立以股份制为主要形式的现代企业制度，使多数大中型国有企业实现公司制改革。
（三）把“抓大放小”与国有经济的战略性改组结合起来，着力培育一批大型国有企业集团。“抓大”要与国有经济的产业选择结合起来。对于那些适合和需要国有经济的行业，要集中力量抓好一批关系国民经济命脉、具有经济规模、处于行业排头兵地位的国有企业，并充分发挥其关联带动作用。
5 努力寻找促进生产力发展的公有制实现形式
公有制的实现形式必须与生产力发展水平相适应。由于我国仍处于社会主义初级阶段，生产力的发展呈现多层次性和不平衡性，所以公有制的实现形式应当具有多样性，不能搞“一刀切”。根据十五大精神和这次十五届四中全会精神，从目前我国的现实情况出发，国有独资公司、股份制、股份合作制及社会基金所有制经济，将是我国公有制经济的主要实现形式。
1、国有独资公司。 国有独资公司是社会主义公有制重要的实现形式。在社会主义条件下，国有独资公司应集中在关系国计民生的产业和重要加工工业，涉及国家安全的领域、垄断性、公益性的产业。其特点是：（1）国家掌握经济命脉对维护社会政治稳定， 确保国有经济发展有重要作用。（2）这些产业和领域需要大量投资，投资回收期长， 社会公益性强，一般投资者和外资都不愿意进入。
2、股份制。 股份有限公司和有限责任公司将成为我国企业主要形式，也是公有制经济主要实现形式。股份制是一种由社会各有关方面自愿入股、自主经营、自负盈亏和自担风险的经济形式。 其特点是：（1）企业成为法人所有者，独立地经营全部资产以实现增值。（2 ）实现所有者的所有权与企业法人财产权的分离、企业资产的价值形态与实物形态的分离，投资者只享有价值形态上的所有权，并凭所有权取得股息。通过股份制改造有利于筹集资金，把分散的个别资本集中为巨额的社会资本，解决企业资金不足问题，有利于政企分开，实行两权分离，有利于强化企业自我约束机制，有利于我国企业集团的发展。
3、股份合作制。 股份合作制是一种股份制和合作制相结合的集体经济，是现阶段中小企业实现生产资料与劳动者相结合的一种新型的公有制实现形式。其基本特点是：（1）职工全员入股， 资本合作与劳动合作相结合，实行民主管理，职工享有平等权利。（2 ）按股分红与按劳分配交融在一体。（3 ）实行股权设置封闭性与成员资格取得开放性原则。股份合作制把“由劳动群众集体所有”转变为“一定范围内的社会成员共有”，这样有利于增强职工积极性和风险意识，有利于提高资金使用效率，还有利于政企分开。
4、社会基金所有制。 以各种社会保障基金为投资主体而形成的社会基金所有制，如养老基金、医疗保险基金、住房基金等，是一种全新的社会财产组织形式。其特点是：（1）资产既不属于国家、 不属于企业集体，也不属于私人，而由社会基金会所有。（2 ）社会基金是以社会保障为主要目的基金，只要管理好、使用好，对社会稳定、经济发展有重要作用。
总之，国有独资企业将继续存在和发展，但其经营方式亟待改革。股份制经济作为组织形态的混合经济将是未来企业组织的主体形式。股份合作制企业数量很大，将成为劳动者集体所有制经济的主要形态。在实践中，公有制采用什么样的实现形式，应根据省情、县情、乡情和企情，有针对性地进行选择。
6 进一步发展和规范股份制企业
股份制企业是一种多人集资的联合资本，共同经营按比例分配利益的经济实体。目前，绝大多数股份制企业是按照此原则创立的，但实施过程中还有许多不完善和不规范的现象，亟需进一步规范和完善。
1.领导制度不规范。股份制企业实行的是股东大会、董事会和监事会三权分立制（决策权、执行权、监督权），这是股份公司机关设置的基本原则。股东大会是股份公司的最高权力机关和决策机关，但它不参与公司的日常经营管理。董事会是公司的执行机关，对公司经营负全面责任，董事会任命总经理，总经理在董事会领导下全面负责公司的日常业务活动。监事会代表公司股东和职工的利益，对董事和经理进行监督。上述三个机关分工负责，相互配合，相互制约，既能切实反映股东意志，保障股东权益，又能使公司决策迅速，适应瞬息万变的市场。但目前，我国不少股份制企业虽然都建立了股东会、董事会、监事会，但为数不少的企业没有按《公司法》在企业内部形成有效的产权约束机制和制衡机制，比较突出的是股东会、监事会作用发挥不好，董事长或总经理权力过大。多数企业董事会和经理层一体化现象比较普遍。据调查，我国70%的上市公司采用董事长兼总经理体制，还有部分董事长、总经理由政府任命，这种体制，势必造成新的政企不分，严重地影响了企业的发展和激励机制的实行。
2.监事会职责不落实。监事会是股份公司常设的监察机关，监事会或监事的权限可以分为公司业务监督权、代表公司权和召集股东会议的权限。业务监督权主要是对公司业务执行情况的监督权，要求董事会或董事停止违法行为的权限。一般来说，对外代表公司的机关是公司董事会，但在有些时候，监事会、监事可以代表公司履行各种事项。召集股东会议的权限主要是指：监事会或监事在特殊情况时可以召开临时股东会。我们说，没有制约的权力必然产生腐败。为了股份制企业的生产、经营活动能够高效率地开展，必须把权力合理地集中于公司董事会，但是为了防止董事会滥用职权，就有必要设置公司的自我约束机制。目前，我国的股份制企业，多数已设置监事会或监事，但绝大多数职能不落实。有的股份制企业监事会，常年不开会，对公司的业务不查不问，对公司的违纪、违章现象视而不见，不能履行自己的职权。这种现象如不尽快纠正，势必影响企业的高效、快速、长远发展。
3.国有股股利分配不公平，收缴管理难度较大。股利是指股份公司从公司净利润中分配给股东的一种报酬。我国《公司法》规定：股利分配，必须实行同股同权、同股同利的分配原则。然而，目前在一些股份制企业中对股利分配不能一视同仁。如有的企业规定，个人股股息高，国家股股息低或不派息，对个人股可无偿送股，对国家股则不送股。这些都直接违背了股份制经济“同股同权同利”的原则，损害了国有股东权益。另一方面，企业欠交国家股利的行为也十分严重。据一个省的调查，全省29户上市公司应缴国家股利3.75亿元，财政部门仅收3682万元，占9.82%。近几年，有的省规定上市公司应缴的国家股股利可留在企业作配股准备金，以缓解企业资金紧张，支持企业长远发展。但部分公司将留用的国家股股利，用于外延投资或非经营性支出，如某上市公司，累计国家股分红1.43亿元， 用于学校、 医院及离退休人员费用支出8427万元，用于政府或社会捐助支出1231万元，占国家股分红67.54 %。从上述情况不难看出国家股股利需要规范管理，以确保国有资产保值增值。
7 正确发挥各级政府在国有企业战略性改组中的作用
党的十五届四中全会提出，要继续搞好国有企业的战略性改组。落实全会精神，必须正确发挥各级政府在这方面的作用。一般来说，进行资源配置的方式大致可以分为两种，一是政府配置，二是市场配置。目前，我国正处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的过程中。我们所面对的是这样一种现实：即适用于计划经济体制的政府配置资源的方式还没有被彻底废弃，而适用于市场经济体制的市场配置资源方式还没有最终确立。这种体制环境也就决定了对我国的国有企业进行重组要比典型的计划经济体制和典型的市场经济体制下所进行的资源配置都更加复杂、困难。因此，必须选择好适宜我国现实情况的资源配置方式，正确发挥政府在这方面的作用。从我们现在所处的体制环境看，在这方面，政府的作用主要有：
1.国有企业资产重组过程中的信息中介作用。政府能够以相对低廉的费用从各类企业获取全面、充分、可靠的信息，这是目前社会上各种中介机构所无法与之匹敌的。依靠并发挥信息资源的优势，在国有资产重组的过程中，政府应定期或不定期地向企业发布各种有关资产重组的信息，为能够实现互补的企业之间牵线搭桥，弥补现有中介机构信息渠道不畅的缺陷。
2.国有企业资产重组过程中的政策引导作用。近些年，我国各地重复建设、盲目生产的现象相当严重，造成了资源的极大浪费，产业结构不合理的现象也日趋严重。这种状况在很大程度上是由政府配置资源造成的，同时，也不排除引入竞争机制以后产生了一定的盲目性。显然，要实现存量资产的合理流动，单靠市场的力量自发地进行是难以达到预期目标的，必须依靠政府的力量对国有经济进行调控和干预。
3.在国有企业资产重组过程中的协调作用。在现行体制下，国有企业在不同行业、不同地区、不同部门之间的重组，将直接影响到地方政府和行业主管部门的利益，从而对重组工作造成重重阻力。对于这种利益分配格局的重新调整，只有发挥上一级政府的作用，通过其行政手段的干预，跨地区、跨部门的企业重组才能得以顺利实现。
4.在国有企业战略性改组中要注意保护各有关方面的应有利益。在重组过程中，有相当数量的国有企业试图通过兼并、破产等逃避其拖欠银行的债务，这就涉及到如何保护国家利益的问题。此外，在重组过程中，职工的合法权益也时常受到侵犯，这又涉及到如何保护职工利益的问题。此外，还有保护企业和经营管理人员合法权益的问题等。这些问题都需要政府在对国有企业战略性改组的过程中加以解决。
5.要加强对国有企业战略性改组过程的监管。在现行体制下，政企不分的问题虽然没有从根本上解决，但应当承认国有企业的经营管理层所拥有的自主权已相当大，而政府则对企业经营管理者的行为缺乏有效的约束，国有资产流失的现象已相当严重。因此，政府必须尽快采取切实可行的措施，加强对企业国有资产的运营状况进行监督考核，防止国有资产的流失。
8 规范运作，认真搞好资本经营
资本经营对于当前深化国企改革，调整企业结构，具有极重要的作用。但其运作中存在的问题又限制和阻碍了资本经营功能的发挥。因此，针对问题提出正确对策，保证资本经营工作的规范运作，是当前落实党的十五届四中全会精神，推动国企改革亟待解决的问题。在这方面，需要从以下几方面努力：
（一）正确认识资本经营的本质，推动资本经营的规范化发展。资本经营是以追求利润最大化和促进资本增值为目的，以价值形态经营为特征，通过对生产要素的优化配置和资产结构动态调整等方式和手段，对企业全部资产进行综合运营的系统工程。资本经营的本质是把企业的各种潜在的、沉淀的资本激活，在流动中实现利润最大化和资本增值最大化。正确理解资本、理解资本经营的本质与内涵，是实现其规范化操作，充分发挥其效能的基点。
（二）规范资本经营的政策，加强对企业资本经营的引导。鉴于资本经营的迅速展开，我们要全面研究资本经营的政策、法规，规范其运营体系。这包括：
1.改变以资产数量、职工人数来确定企业规模的做法，代之以按资本数量与质量，以及按企业创利税额；修订和完善不同行业的最低规模标准，使企业存量资产调整有据可依。从政策上限制不讲效益的“低成本”扩张。
2.全面执行“抓大放小”。实施资本经营是双向的，企业要围绕主导产业有选择地进退。就是企业集团也有抓大放小的问题。为了实现产业专业化，国外企业集团自己只抓产业主体，把大量的辅机和零配件加工让给中小企业。这样不仅提高了自身的专业化程度，还能带动一批中小企业，值得我们借鉴。
3.推行产业政策区域化，引导资本向优势产业集中，克服地区间产业、企业和产品结构的趋同现象。
（三）资本经营要与企业生产经营相结合，要利于长远规划和主营业务的发展。在市场经济条件下，生产经营是基础，资本经营要围绕主营业务进行。因此，企业在选择资本扩张及资产重组的实现方式时，必须有利于企业主营业务与长远规划的发展。这要求：
1.企业资本经营要纳入企业长远发展规划，要避免受短期盈利的左右。
2.在资产重组中，对并购目标要充分考察论证：首先要考虑并购后企业组合优势能否发挥；其次要考虑企业并购后的规模经济；第三要计算资产并购后的机会成本；第四要注重并购后企业能否实现预期的协同效益，提高产品的市场占有率；第五要注重并购后企业是否有发展前途。
（四）充分认识多元化经营的风险，调整经营理念，回归产业专业化经营。多元化经营是企业为防范公司风险而采取的一种策略。但是，如果与其相配套的专业化人才、管理手段和法规制度不具备，多元化经营就无从谈起，其结果只能使企业陷入窘境。因此，我们要牢记不熟悉的行业不能轻率介入，不相关的产业不能轻易并购。要理智地运用资本经营这一手段，要认识资本经营中存在风险。所以转变经营理念，重点发展自身的优势产业，回归专业化经营，被明智的企业家认可。
（五）规避资本经营过程中的逃债废债行为，把企业拖欠银行的债务证券化，转换成政府对企业的投资。根据一些地方的经验，要审慎地把有条件的重点企业拖欠银行的不良债务证券化，转换成政府对企业的投资，把银行债务落到实处。这种转换并没有增加政府现期支付，也没有增加政府的额外负债，因为原则上银行对国有企业呆滞贷款的本息要由财政来冲销。这样就使银行与企业之间的不良债权债务转化成政府与银行之间的债权债务。
9 按照规范化要求，搞好企业资产重组
党的十五届四中全会提出，要按照规范化的要求，搞好企业的资产重组。资产重组，是指为了实现一定目的对拟上市企业的现有存量资产重新组合，将最有利于上市的业务占用的资产投入上市公司，使上市公司形成完整的生产经营体系，并将非经营性资产剥离的行为和过程。国有企业发行上市股票，首先要解决的就是资产重组问题。
资产重组的基本目的和原则是：
1.提高资产利润率。在利润一定的情况下，减少资产总量，就可以提高资产的资本利润率，从而有利于以较高价格发行股票，使上市公司资产获得尽可能大的市值。这是资产重组最主要的目的和原则。
2.避免同业竞争。同业竞争，是指上市公司与关联人士之间，因从事同类生产经营业务而产生的竞争。我国规定，关联人士主要包括上市公司的母公司和上市公司母公司控制下的各个子公司。如果上市公司的母公司或其子公司与上市公司从事同类的生产经营，则会发生利益冲突，必须通过资产重组进行处理。
3.减少关联交易。上市公司与关联人士之间的交易属于关联交易。法律并不禁止关联交易，只要其公平、合理，但规定超过一定数量的关联交易必须予以披露。如果关联交易比较简单，披露起来比较容易，则被认为不影响上市；否则，则被认为不宜上市，必须通过资产重组减少关联交易。
4.分离非经营性资产。非经营性资产，主要包括两类，一是街道、公安局、法院等“企业办政府”占用的资产，二是学校、医院、职工宿舍等“企业办社会”占用的资产。这两大类非经营性资产是我国企业在特定的计划经济条件下形成的。第一类资产一定要从上市公司中分离出来，第二类资产是否分离要进行具体分析。分离非经营性资产是在我国具体情况下，资产重组所要达到的一个特殊目的和应遵循的原则。
5.满足发行额度要求。现阶段，为了控制发行规模，国家在没有更好办法的情况下，只能采用原来的计划经济模式，确定一个总规模，然后按地区或行业划分切块。这样，在额度分配上难以按需进行，企业只能得到有限额度。为了解决发行额度的限制问题，可能需要通过资产重组，将一部分不宜上市或不必上市的经营性资产剥离出来。因此，虽然我们习惯使用“非经营性资产”剥离这一提法，但实际上被剥离的，不仅是非经营性资产，有时还包括那些与上市公司主业无关或者有关的部分经营性资产。满足发行额度要求，也是现阶段我国企业资产重组所要达到的一个特殊目的和应遵循的原则。
企业的情况不同，资产重组的方法就不尽相同。从这几年的实践看，资产重组有以下几种模式。
1.整体改组模式。将原企业全部资产，无论是经营性资产，还是非经营性资产全部投入上市公司，原企业法人资格归于消灭。这是一种最简单的模式。采用此种方法，从理论上讲，主要是由于非经营性资产数量很小，投入上市公司对其影响不大，现在此种重组模式已不多见。
2.分立模式。将原企业分立为上市公司等无资产隶属关系的数个彼此独立的法人企业，原企业法人资格归于消灭。这种模式的重组方案是将其划分为股份公司和集团公司，主要业务放在股份公司，全部生活服务系统留在集团公司。
3.控股分立模式。将原企业改为控股企业，将主要业务资产划出，组成上市公司，其余资产包括非经营性资产仍留在原企业或组建为一个或多个独立法人。这种方式在实践中最为拟上市企业采用，因为原企业仍可控制上市公司。
4.合并模式。将原有几个企业合并成一家股份公司，被合并企业的法人资格归于消灭。这种模式适用于规模较小、业务联系紧密或位置相邻的一些企业。
5.控股合并模式。与合并模式相比，只是合并的原企业法人资格不消灭，新成立的股份公司为各个企业的控股公司。这种模式在我国采用不多。
模式是抽象化的典型，而实践是无限丰富多彩的。毫无疑问，以上五种模式不能涵盖资产重组的所有实践。某个资产重组案例，可能混合了上述几个模式中的内容。如采用合并模式的股份公司，发起人也可能将其拥有某一公司的股权作为发起资本投入股份公司。因此，采用何种模式，要根据主管部门的意见、当地政府的态度、企业的社区环境、企业的具体情况和要求，由企业、券商和其他中介机构协商确定。
资产重组的内容之一是剥离非经营性资产。据统计，非经营性资产一般占我国企业总资产的10%。对被剥离的非经营性资产主要有以下几种处置方案；
第一，被剥离的非经营性资产交给政府主管部门，与企业不再发生隶属关系。例如将学校交给教育局，将医院交给卫生局。
第二，被剥离的非经营性资产由上市公司的控股公司直接管理，其补贴来源是控股公司收取的红利，对上市公司服务的收费。这是控股分立、控股合并模式中的通常做法。
第三，被剥离的非经营性资产划入上市公司公积金，不转入股本，而是作为专项资产，由国家委托上市公司代管。例如将幼儿园、子弟学校等划入上市公司，其经费来源主要为上市公司公积金和机构服务收费。
第四，将被剥离的非经营性资产组建成独立的法人单位。某些有盈利能力的非经营性资产，如商店、招待所、车队等改造为独立核算、自主经营、自负盈亏的独立法人单位。
10 搞好大型企业和企业集团的改革与发展
目前，我们还处于工业化阶段，形成大中小型企业分布适当、专业化分工合理的企业群体，是保持国民经济持续健康发展的重要条件。因此，我们既要放宽政策，鼓励多种所有制特别是非公有制小企业迅速发展，以创造市场活力；也要培育一些优强的大型企业和企业集团，发挥这些企业在资本营运、技术创新、市场开拓等方面的优势，使之成为国民经济的支柱和参与国际竞争的主要力量。
总结国有企业改革和经济发展近20年的经验，我们要坚持“抓大放小”的方针。即培育和发展一批大型企业和企业集团，放开搞活众多的小型企业，使之形成合理的企业群体结构。党的十五届四中全会决定中提出“要着力培育实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团，有的可以成为跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团”。搞好大型企业和企业集团的改革与发展，对于搞好整个国有企业至关重要。
在过去计划体制下，通过国家投资形成了今天产业布局的基础；改革开放，激发了地方政府发展经济的积极性，也增强了区域分割、相互攀比、自成体系的倾向；在产品短缺的刺激下，受投资项目审批制的诱导，企业热衷于在原有水平上扩大能力。在这一过程中，我们的经济总量得到了较快增长，但结构优化的问题却被忽视，尤其在转向买方市场之后，结构性矛盾突出地暴露出来了。例如，企业组织结构不合理，专业化分工、社会化协作的生产组织方式尚待形成，大多数企业达不到规模经济，技术开发能力弱、市场营销水平低等，这些已成为障碍企业发展的重要问题。
为克服企业组织的结构性弊端，在重要行业、关键领域需要培育和发展一批优强的大型企业和企业集团。加强大型企业的管理与集团控制。
首先，培育和发展一批优强的大型企业和企业集团，关键是要遵循客观经济规律，以企业为主体，以资本为纽带，通过市场来形成，不能靠行政手段勉强撮合，不能盲目求大求全。在当前政府职能转变没有完全到位的情况下，要注意把握好以下几个问题。
1.组建企业集团要以提高经济效益为目标，要在企业重组、机制转换上作文章。组建集团绝不是将国有企业资产做数学相加，而是要对参加重组企业的可控制资源进行重新组合、优化配置，形成新的机制，并由此创造新的生产力，形成新的增长点，创造倍增效益。
2.企业是重组的主体。企业集团的组建不只是为了做大，主要目的是要做强。组建企业集团必须根据企业参与市场竞争的需要，根据企业经营和发展战略来决定企业重组方案，确定需要剥离、分立的子体和要退出的行业，确定调整扩张的幅度和进度。不能由政府主宰国有企业，拼凑、合并国有企业去组成“拼盘”式的国有大企业或企业集团，而要建立的是高人一筹的发展战略、科学的组织制度、优秀人才的聚集、新机制的建立，以及由此而形成的高超的技术开发水平和市场营销能力的优强企业。
3.在发展大企业和企业集团中要实现政企分开，进行企业制度创新。要明晰大型企业和企业集团母公司的投资主体，国家所有者以股东方式行使权利，承担有限责任。集团公司以产权为纽带对所属企业进行组建，使相关企业成为多元股东持股的有限责任公司或股份有限公司。集团母公司与相关企业分别建立控股、参股关系，形成母子公司体制。
4.国有经济要向关系国民经济命脉的重要行业、关键领域的大型企业和企业集团集中。对国有经济进行战略性调整的目标就是：涉及国家安全和社会稳定的特殊行业必须由国有资本占有，如中央银行、军工等；同时，国有经济还要向关系国计民生的基础设施、基础产业、高新技术产业和支柱产业集中，使之居于支配地位；在一般竞争性行业，通过资产重组和结构调整，国有经济要有进有退，加强重点。
5.防范重组的风险。重组中企业要在强化主业，突出竞争优势上下功夫，要注意保持合理的资产负债结构，要把握企业扩张的节奏，并保持适度的管理幅度。
其次，要努力搞好我国大型企业的管理与集团控制。一般来说，企业规模越大，经营管理的难度就越大，对经营者和管理者素质和能力的要求就越高。可以说，一个企业能不能有效地实行规模经营，通过兼并、联合，实现规模扩张，最关键的因素往往不是资本的实力，而是企业经营管理人员的素质和能力。因此，大公司、大集团的企业家队伍，特别是进行跨国经营和跨国投资，更需要有一大批忠于国家又精于经营管理的优秀企业家队伍去加强企业经营管理。
同时，企业组织的集团化必须建立一个有效的控制系统才可以保证集团内各项行动的方向同集团的目标相一致。在实践中，集团的控制系统主要有以下几个组成部分：第一，产权结构和组织结构（包括职务设计、人事制度、管理责任制、约束与激励机制等）。这是建立有效的集团控制系统的基础。第二，控制系统。狭义的控制系统主要就是指管理信息系统，即保证管理层能够及时地获得各成员单位的准确信息，从而防止行为偏差，使整个集团的各个成员的组织的行为同集团的目标保持一致。第三，会计和财务控制。会计实质上也是一种信息系统，而财务控制则是集团控制的核心环节之一，企业集团会计和财务系统的设计，必须考虑到实施有效控制的要求。第四，技术和研发。随着经济的发展，技术和知识因素在企业发展中的作用越来越大，在一些企业集团中，技术和研究开发部门越来越成为决定整个集团的前途和命运的重要因素之一，这就是为什么国外大企业特别是跨国公司都将研究和开发机构作为最核心的部门紧紧地控制在公司总部之下的原因。第五，营销系统。企业兴衰在很大程度上取决于是否有一个健康而有效的营销网络。企业集团对营销系统的控制具有极为重要的意义。
11 努力搞好国有中小企业改革
近年来，我国对国有中小企业改革进行了许多有益、有效的探索，尤其是党的十五大以后，速度明显加快，成效十分显著，各地在实践中也积累了许多宝贵的经验。但是，也存在一些不容忽视的问题。
（1）部分地方和企业对企业改制认识不清，只注重形式， 轻转换机制，法人治理机构形同虚设，导致企业“穿新鞋走老路”。（2 ）企业“高分红”现象突出，影响企业自身积累与发展，导致职工不思进取，企业发展后劲严重不足。（3 ）剥离和提留的资产分别交给地方和划归社保机构处置和管理，目前还存在一定困难，大多数仍由企业自行管理。政府对这两块资产也缺乏必要的管理措施，万一企业经营状况不好，企业有可能会侵占、侵蚀这两块资产，从而存在一定的风险。（4 ）配套措施未能及时跟上，外部支持尚存不足。如社会保障制度尚未真正建立，国资营运体制改革明显滞后，资产营运机构和产权交易机构不到位，造成企业改制措施未能及时得到落实，企业在调整结构过程中闲置的资产未能及时变现，改制过程中各种收费虽有减免，但总数还相当可观，部分改制企业难以承受等，从而影响了企业改制进程的推进。（5 ）资产变现后的资金投向缺乏政策引导。部分地区通过出售等多种方式将国有资产变现，在支付了企业改革成本后，尚能收回一部分转让收入，有一些地方政策将转让收入不是用于国有经济的再投入，而是用于财政的日常开支，或弥补赤字，或作为消费资金使用，从而造成国有经营性资产的减少，并导致发展国有经济的资本萎缩。这既违反了我们国有企业改革的原则，也有悖于发展壮大国有经济的初衷。这些问题若不加以解决，必将影响整个企业改革的效果。
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