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［中图分类号］D261.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1002－3909(2013)09－0020－04
党的十八大提出，以人为本是科学发展观的“核心立场”，“以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准”。当前，党中央提出围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力。因此，探讨新形势下如何坚持群众路线，是以人为本、执政为民的必然要求。
一、群众路线是党的根本工作路线
群众路线是中国共产党人在实际工作中形成的，是对马克思主义政党理论的发展。在坚持群众路线中做好群众工作，是党的政治优势和优良传统。中国共产党执政前不掌握公共权力，最大的资源就是千百万群众的支持。中国共产党能够领导中国革命、建设和改革开放事业取得成功，其原因固然复杂，但党的政策符合社会发展规律、符合人心，并且以自己的实际行动获得最广大群众认可、支持，是最根本的原因。换句话说，群众路线、群众工作，对中国共产党获得人心起到了重要作用。
群众路线作为党的根本工作路线，包含有三个层面的意义：第一个层面是价值观、价值取向，即强调人民群众必须自己解放自己，党的全部任务就是全心全意为人民服务；党对于人民群众的领导作用就是正确地给人民群众指出斗争方向，让人民群众自己动手，争取和创造自己的幸福生活。第二个层面是指领导方式、决策方式。党的领导工作能否保持正确，取决于能否采取“从群众中来，到群众中去”的方法。就是“将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次更正确、更生动、更丰富”[1](P899)。第三个层面是说党的各项工作最终要通过群众来实现，“是实现党的思想路线、政治路线、组织路线的根本工作路线”，即具体工作路径。
正如世间没有一成不变的事物一样，党对群众路线的认识也是不断深化的。特别是在新的形势下，依靠群众做好群众工作，实现党的目标和人民的根本利益，是坚持群众路线的本质要求，更是政治生活规律、中国现阶段发展的要求。
一是人民群众日益增长的物质文化需求和不同群体的利益博弈，形成巨大的政策和制度改革压力，迫切要求党的政策协调公正、科学，以奠定人心向背的社会基础。中国正处于社会转型时期，多元利益群体并存且博弈之态明显，对执政党如何代表民众利益提出多方面考验。在改革开放的初期、中期，社会利益分化尚未成为社会主要问题，但在改革深化到一定阶段后，呈现出新的特点。比如，各利益群体分享改革成果的迫切性和直接性更突出，各阶层对分享改革红利的期盼更强烈，而资源总量有限，各种利益关系交织在一起，使得改革的复杂性更突出。这是对党的执政能力、党的决策科学性、公正性的严峻考验。再如，社会各阶层虽然客观上相互依存，但心理上的差异逆向发展，诉求分歧加大，导致各阶层之间互信不足；而公权力机构出现的体制或机制性问题、党风廉政问题又与上述问题紧密交织，导致公权力与民众之间良性互动不足，等等。在社会基础发生深刻变化的背景下，长期执政的党，如何代表不同的利益群体？如何确保执政党、国家政权自身在多元利益格局中公正行使权力？这是当下群众工作、群众路线首先要解决的基础性问题。
二是社会主义市场经济和社会主义民主政治的发展态势，迫切要求加大党的执政方式、领导方式转变的力度。一方面，市场经济的发展，要求政府转变职能，建设高效、透明、服务、法治、责任型政府。在长期执政条件下，政府的作为与执政党密切相关。作为政党组织，在政府退出的领域，党可以而且有必要进行活动，但其活动方式不能再以行政权力为主，而需以服务的形象、以非权力的途径在社会生活中发挥领导作用。另一方面，社会主义民主政治在改革开放30多年间有了重要发展，农村、社区基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等逐步推广，为共产党执政提供了坚实的合法性基础。在民主实践中，人民群众的公民意识、民主意识、法制意识、监督意识空前觉醒，互联网、新型媒体的出现则为民众的政治参与提供了广阔的平台。民众参与决策、参与监督已经成为社会主流诉求。实践表明，群众路线必须坚持，但在新的历史条件下需有新表现、新内涵，即科学执政、民主执政、依法执政，把群众路线与民众政治参与、与社会主义协商民主相联系。这意味着，群众路线的内容需要有新发展。
三是社会对于党的作风与廉政建设的期待和民众参与社会监督的意识越来越强烈，而现实反差较大，迫切要求党以更大的力度进行党风廉政建设，使体制内监督制约与人民的监督形成合力。众所周知，党的理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评、艰苦奋斗、谦虚谨慎、不骄不躁等作风，都是党在长期实践中形成的优良传统和作风，吸引、感召了无数群众与党共同奋斗。但执政时间越久，越容易产生脱离群众、官僚主义、奢侈腐化等问题。而我们的现行监督体制机制依旧存在弱点，如同级监督比较弱，下级监督上级很难，等等，使得监督功能难以充分体现出来，导致对某些问题制约不力。中纪委向党的十八大的工作报告指出，从十七大到十八大的五年间，全国纪检监察机关共立案643759件，结案639068件，给予党纪政纪处分668429人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理24584人。涉嫌犯罪被移送司法机关处理24584人。全国共查办商业贿赂案件81391件，涉案金额222.03亿元。党的作风和廉政问题还需要从长效机制上着力，以人民的监督力量弥补某些体制性不足，使党的作风与廉政建设出现新的局面。
四是政党的兴衰取决于人心向背，是政党政治时代最简单也是最深刻的客观规律。党群关系的实质是政党与社会的关系，即政党作为一个政治组织在社会中生存之必要与党自身可持续发展的社会基础问题。近20年来世界各类政党或兴旺或衰亡，无不与社会基础的支持或反对或疏离相关。世界政党格局的变化，向我们揭示了一个最基本的道理：任何政党，无论执政时间长短，无论意识形态如何，只要丧失了人心，失去了特定群众基础，必将下台。如果说，政党政治有不同侧面、不同层次的规律，那么，所有的规律，都服务于并服从于这一最基本的规律。能否科学总结政党政治的基本规律，借鉴其他政党的经验教训，对于架构党群关系，巩固和扩大党的执政基础，意义深远。
二、深化和丰富群众路线，构建联系群众长效机制
在长期执政条件下，特别是在市场经济和社会主义民主政治的条件下，党的群众工作的社会条件与党自身情况都发生了很大变化。一方面，我们有条件做好群众工作。就经济基础而言，中国经过30多年改革开放，经济总量已经达到世界第二位，国家综合实力有了重大进步，为党做好群众工作提供了最大的物质资源。就社会保障而言，最近10年来，中央在社会建设方面加大了改革力度，社会保障制度逐渐建立起来。就基层控制而言，党的基层组织横向到边、纵向到底，具有强大组织优势，建设服务型基层党组织成为党建的重要任务之一。应该讲，我们今天做群众工作，理论上、事实上都比过去具有更好的条件、更高的技术手段；另一方面，由于时代的变化，带来了经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的局面，各种社会矛盾交织在一起，党的群众工作更为复杂、难度也比过去更大。因此，需要以体制机制的保障，推动广大党员干部联系群众，以制度化方式保证坚持和发展群众路线。
第一，构建坚持群众路线、做好群众工作的动力机制。人的全部行为取决于两条：一是内在价值取向，二是行为规范。坚持群众路线同样如此。在党群关系中，至关紧要的就是如何迫使公权力行使者联系群众，就是动力问题。这里，确立以人为本、执政为民的价值理念是内在动力。这一价值理念，既是新的历史条件下党的宗旨的发展、社会政治伦理的反映，又与党的社会工具性相吻合。正如邓小平所说：共产党“之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎于人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”[2](P218)从这一观点出发，“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[2](P218)在当前的条件下，党作为人民群众的工具，可从宏观与微观两个层面体现这一理念：一是党的政策、治理模式符合人民利益；二是植根于社会之中的党组织和党员以自己的服务行为感召群众。
但是，人的行为还需要法律和制度的引导、规范和约束，这是外在的动力，是动力机制必不可少的重要内容。比如，迫使公权力行使者走群众路线需要与干部选拔任用结合，如果授权来自上级只能导致对上负责大于对下负责。只有当民意的分量在选拔任用干部中有足够的分量，才能迫使各级领导者真正把对上负责与对下负责结合起来。增强干部人事制度改革的科学性和民主性，在一线工作中选拔干部，在一线工作中考核干部，是群众路线的具体体现。在目前的体制下，没有这一改革，就没有联系群众的压力、动力。
第二，以公正的政策体系和社会利益协调制度作为群众工作的保障机制。从根本上讲，社会各阶层、不同利益群体的歧见主要因利益而起。地方和基层在做群众工作中，特别是维稳工作中，遇到最多的都是个体或群体的利益诉求，有的社会矛盾则是在某些政策反复下产生的。党的全部历史证明，政策符合人心是最大的联系群众。因此，维系社会稳定、推动发展需从调整社会利益关系入手，奠定社会可持续稳定的基础。一是整体推动社会分配制度的改革，这属于政策设计问题。解决社会公正问题是由系列政策体系组成的，由经济、政治、文化、社会等多方面内容构成，由顶层设计和地方局部具体政策创新共同构成。二是为了保障公正，需要建立民意表达诉求通道，构建多向度、多层次(中央、地方、基层)、平等的社会对话协商机制。换言之，这是对群众路线内涵的拓展。三是为了保障公正，公权力自身不能成为多元利益格局中的一元，否则难以得到群众认同。
第三，形成执政党领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会工作格局，创新社会管理体制，构建基层党组织的社会参与机制。党在社会管理中的领导地位与中国的历史和现状分不开。在中国，没有各级党委的推动，很多事情都难以大面积贯彻，这是现实，也由此产生“路径依赖”，影响到今后的改革。因此，在坚持党的领导的同时，有必要探讨转变领导方式问题。党的对社会的领导体现在把握发展方向、制定政策、基层带头服务等方面，但不等于事事干预、事事亲自管理。当我们把所有的事情都揽到自己身上时，各种社会矛盾就转化为党群矛盾、干群矛盾。统揽全局、协调各方，以民主、法制的方式实现党的领导，更符合时代的潮流。要同时把握好社会问题与政治问题的关系，既防止社会问题泛政治化，又防止不顾及社会问题的政治影响而过于简单化处理。
党与各类社会组织的关系，是社会管理体制中的重要问题，也是改进党的领导方式的重要内容。各种社会组织有其独特的功能，在社会管理中起到重要作用，甚至可以作为评价社会自组织力的指数之一来看待。一方面，中国现有的新社会组织自身建设存在一定问题，这往往使得党和政府不得已而去“管”很多原本可以通过社会组织来实施的事项，这导致新社会组织更难发育；另一方面，有时候党和政府也对新社会组织抱有疑虑，部分群众也对新社会组织缺少了解，不信任。在这种背景下，一方面尊重新社会组织的相对独立性，为其成长、发育提供良好的环境；另一方面，加强对新社会组织的引导，加强新社会组织自身建设，以法律规范其行为，以社会监督它们。
党的基层组织遍布与社会之中，搞好群众工作离不开基层组织的努力。为此，基层党组织需要顺应社会变化，实现部分功能的转变，以服务的形象服务的姿态凝聚人心凝聚社会，活动方式开放、社会化，打造服务型基层党组织。
三、改进党的群众工作方式
群众工作方式包含有多方面内容。从党群关系的视角来看，有几个方面需要强调。
1.提高领导者“领导”素质。一是分清领导党组织内部与领导群众的不同方式。周恩来曾把对群众的领导概括为：“领导群众的方式和态度要使他们不感觉我们是在领导”；二是不以权力的方式面向群众，“主要用说服的方法，不用行政的方法，只有在情况紧急时，才用命令的方式”；三是在群众中结交朋友。周恩来甚至把“领导群众，结交朋友”作为一个好的领导者必有的素质；四是“领导者在必要时应忘记他所受的侮辱”；五是“领导者切勿轻视自己的作用和影响，要戒慎恐惧地工作”[3](P131－132)；六是提升内在素养，塑造良好的公众形象，等等。
2.干部直接联系群众。在互联网高度发达、信息海量时代，尽管领导机构、公权力行使者有多种渠道听到各种不同意见，但是，与群众的感情、群众立场，只有在实践中，在与群众打交道中才能真正建立起来。此外，网络信息有真有假，只有到群众中进行调查，才能辨别、核实信息的真假。因此，干部直接联系群众，在多元利益并存时代，对于了解民意，弥补体制内上下沟通中的障碍、改进作风，都有重要意义。实践中，各地也创造了许多直接联系群众的具体制度，如民情日记、定期下访、一线工作法等等。干部直接联系群众的效果，最终需要体现在分析问题解决问题，为群众办实事、办好事上。
3.工作方法、手段灵活、多样、权变。群众工作方式千差万别，从大类上讲，用不同标准衡量，可分为权力与非权力方式；民主与法制的方式，等等。从具体方法上讲，可以具有手段多样性(制度、组织、文化等)，形式现代化、大众化等特点。但所有的方式方法，无非激励与惩戒结合、教育与制度约束并用、自我管理(社会自治)与国家管理并存等等。在信息化时代，可以充分运用高科技时代提供的一切手段、渠道，及时了解群众意见，排查矛盾，解决群众困难。但一切高科技手段的运用，最终还得依赖各级领导机构的重视，因此，关键在领导。
4.进一步强化各级党代表和人大代表作用。党代表、人大代表是联系执政党、公权力与民众的桥梁，代表们可以在群众工作中起到制度化表达群众意见、调节社会矛盾等作用。在实践中，深圳蛇口街道把市、区等不同层级的党代表、人大代表和政协委员整合在一起组建工作室，确保每周都有代表或委员会见选民，反映群众的合理诉求，在群众和公权力之间起到积极的表达与沟通作用。类似的例子在全国各地均有表现，但发展不平衡，其作用发挥好与差取决于当地领导机构的重视程度。因此，需要进一步发挥各级党代表、人大代表的作用，以制度化的方式整合各方资源，协同工作，更好地代表人民群众的利益和意志，完成代表的任务。
5.反对“四风”，从源头加强党的作风建设和廉政建设。当下正在开展的反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的活动，是此次群众路线教育实践活动的焦点。党的作风是党组织和党员的一贯态度和行为表现，折射出党组织和党员的特定精神品格和风貌。由此决定了作风具有直观性特点，一般群众更多地通过党员干部的行为表现而不是口头言辞来判断党的性质与宗旨。党内主体的作风状态与时代要求相吻合，但是，在长期执政、经济发展进步较大的条件下，确有部分人精神状态萎靡，脱离群众脱离实际，作风状态及廉政状态不能够符合群众的心理期待。为此，需要进一步拓宽作风建设和廉政建设的思路，把作风建设和廉政建设融入国家与社会的治理结构中，从经济体制和政治体制设计源头就体现科学执政、民主执政、依法执政精神，进一步发展社会主义民主政治，进一步理顺监督体制，提高监督者素质。一方面，坚持“老虎苍蝇一起打”，从群众最关心的问题入手；另一方面，从根本上讲，需要有权力制约的体制性改革。权力制约至少可以有三种途径：一是以权力制约权力，这是体制内权力结构科学化、合理化问题，本质上是政治资源配置问题，即在现行体制下权力体系构成要素的各自功能如何搭配更加合理问题，是科学与民主问题；二是以权利制约权力，即以公民基本权利的实现来遏制滥用权力。比如：选举权的实现，就是对各级权力行使者的遏制，迫使权力行使者必须向人民负责。再如，表达权利、参与决策权利的实现，可以使决策机构公正地听取社情民意，防止决策倾向于特定利益群体。而监督权的实现，直接有利于反腐败；三是以道德(舆论)制约权力。以道德制约权力，是一只看不见的手的制约。道德制约涉及两个层面的道德：一是个体层面的道德水准、价值追求；二是社会层面的道德水准、价值观，需要进一步宣传社会主义核心价值体系，确立与时代需求吻合的价值观。上述所有的制约形式，都离不开法制的保障。
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