政府功能的社会转型评价，本文主要内容关键词为：评价论文,社会转型论文,功能论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于所有正处于社会转轨时期的国家来说，改革政府和改革经济是同等重要的。在许多时候，改革经济比改革政府更具有目的性，因为在这些国家里，发展经济是压倒一切的道理。“在整个发展中世界和转轨中国家，政府正努力去改革他们的经济。”（注：《世界银行政策研究报告》中国财政经济出版社1997年版第1页。）政府的改革是为经济的改革服务的，因此总是在经济体制改革走向深入时，才适时地提出政治体制改革的主张。
改革政府与改革经济又是一个问题的两个方面，二者是一种互动的关系。政府制度或者说政治制度、政府体系，在社会经济发展的驱动下作历史性的变革，被界定为政治发展或者政治现代化。这种政治的发展目标总是以增强政府能力，转变政府职能为目标的。这里，政府能力是最主要的。“国家之间政治上最重要的区别，不在于政府的形式，而在于政府的水平。”（注：亨廷顿《变动社会中的政治秩序》上海译文出版社1989年版第1页。）因此，亨廷顿认为，最关键的是一个政府的效率，“一般讲，共产主义的集权国家和西方自由主义的国家，都属于高效率而非虚弱无能的政治体系范畴。”（注：亨廷顿《变动社会中的政治秩序》上海译文出版社1989年版第14页。）这种结论无非是认为，政府的效率是由一个国家的稳定状况决定的，在稳定的基础上，如果政府具有动员社会资源的一定速度，就是有效的。
政治体系的基本效率要求是动态的稳定。稳定的政治体系具有接纳各种政治力量和社会力量的容纳度，并且具有适应外部环境的生成机制，其固有的政治文化传统不会中断，政府具有很强的政策能力。用这样的标准去衡量处于转型时期的国家，可以认可的一个结论是，政府的行政效率有一个较稳定的值。转型国家与成熟的市场经济国家相比，尽管在某一方面具有效率的可比性，但是，由于制度差异而导致的政府介入方式又是不一致的。
我们还是用侧重于比较的方式来分析转轨国家的政府职能的差异性和有效性。
（一）政治制度化水平。“制度化是组织和程序借以取得重要性和稳定性的过程。”（注：《世界银行政策研究报告》中国财政经济出版社1997年版第8页。）制度化水平的高低使用四个指标来衡量。一是适应性和僵硬性。组织和程序在环境变化中的活性生存期越长，应付环境挑战性的能力越强。二是复杂性和简单性。组织功能的分工仔细程度高的政府，具有较高的效率。三是自主性和从属性。组织对各种社会集团的独立程度，自主性强的组织具有较高的效率。如果易于被某一个集团所操纵，政策就不具有稳定性。四是内聚性和分离性。组织对其成员的吸引程度，对组织效率的提高有直接的作用。转轨国家都选择了改革的方向，表现出一定程度的环境适应性，只要这种改革的过程能有一个不断跟随环境变化而不断改变自身的能力的过程，就能产生有效性。转轨国家正处于一个加速进行利益调整的持续过程，由于各个利益集团之间的互相制约，政府对特定利益集团的依附性相反要显得弱一些。但是，转轨国家的复杂性和内聚性相比之下显得不够，组织功能的分化程度不够，而且由于利益分配不公导致社会缺乏凝聚力和向心力。
（二）政治职能分化。结构是政治角色之间固定关系的一种形式。任何政治体系都是为了一定的职能得到持续。结构是政治系统活动的方式，职能是这种活动的结果。结构职能分工变化的程度反映了政治体系分工的水平和规模。转轨国家由于国家的法律化程度不高，表现出结构和职能的一定程度的分离。在结构的优化程度不够的情况下，转轨国家往往采用非法手段去配置资源，能够产生替代性。
（三）政治整合程度。政治整合表现出社会成员对国家的认同和向心力，或者政治体系与社会阶层的结合程度。转轨国家尽管存在着一些错综复杂的矛盾，往往在语言、宗教、领土、阶层等方面表现为复杂性，隐含着社会不稳定的风险，但有些国家由于政权的强有力统治，政治整合度在特定的时期内很高，能积极推进改革方针，如在智利前总统皮诺切特的统治下，经济改革取得了突出的成绩。
（四）政治参与。政治参与是社会成员参与国家政治生活的行为。与现代国家相比，社会转型国家普遍的政治参与度较低，这种情况对于国家的政治稳定客观上起着积极的作用。国家的政治权利被垄断在政治官僚、经济寡头、军事独裁方面，决策的社会民主度差。
（五）政治文化。政治文化一般为一个特定历史时期民众政治态度、信仰和感情的总和。一是狭隘型文化。个人对政治体系的存在缺少认识或者感觉。二是臣属型文化。社会成员对管理者产生认同感或疏远感，转型社会的成员一般属于臣属型的居多，例如东方社会，民众对政治参与一般比较消极。
转轨国家政府职能的介入方式是最值得认真研究的问题，它在理论上还存在很大分歧。一般认为，转轨国家由于社会特有的转型性，社会的制度化水平不高，需要加强国家的权威，因此就需要加强政府的功能。也有人认为，这些国家走上现代化之路，是放权而产生的。实际上，无论是加强政府干预还是放松政府干预，都要由实际情况决定，由市场来决定。政府作用的范围总是视社会需要的程度而定。世界银行考察世界各个处于转型时期的国家后，发现政府干预仍然保持着很大的范围。而且，“如果没有健全的行政管理部门参与，产权处置和其他的国有企业改革便不能成功”。（注：《世界银行政策研究报告》中国财政经济出版社1997年版第8页。）但是，政府在这些国家里多大程度地干预社会，以及由这种必要性所决定的政府的组织形式和规模，都是值得认真进行研究的。
政府机构成立的初始原因是社会公共需要，这种“公用性”决定了政府的基本功能是维护社会的公共利益，解决社会公共问题。
公共权力不仅具有共享性、普遍性和强制性，更还具有非营利性。政府是非营利性组织，市场行为与政府行为之间最大的不同，在于政府覆行社会职责时，是不该也不可能计算成本和收益的，政府发生盈利行为，势必扭曲政府形象，带来严重的社会腐败，为各种寻租行为的发生制造温床。政府营利还会给社会带来意想不到的消极作用。
政府对经济和社会事务的干预经历了一个漫长的过程。德国学者韦德认为马克思主义和凯恩斯主义对这一进程的发展具有重大的意义，促成了政府干预的合法化。实际上，早在19世纪就出现了社会福利和国家福利的改良主张，英国的费边社会主义提出实行社会福利的改良主张，奠定了由近代警察国家转向福利国家的思想基础。国家干预对于保证工作目标的实现和人民基本生活的满足是必须的，也是合理的，国家与其说是自由的敌人和权利的潜在侵犯者，不如说是能够促进所有人的自由和保护每个人的权力的惟一可行的社会组织。因此，后来的福利国家思想家极力推崇福利国家所带来的合作精神，因为国家的社会公用事业由于表现了利他主义而扩大了个人的自由。罗尔斯和贝尔在捍卫古典自由主义传统时，企图创立一种新的有效的公平分配的政治理论。在自由市场背景下，罗尔斯和贝尔设计了一个能够确保经济利益公平分配的政治制度，将政府职能部门列为四个方面：调拨部门、稳定部门、转移部门和分配部门。调拨部门主要通过税收和补贴等经济手段以及对产权的变更等法律手段来引导投资方向和防止市场的盲目性；稳定部门负责劳动力和财政贷款的调度和安排，根据商品的供求关系，用经济刺激把人力和财力稳定在有效率的部门。这两个部门的目的是为了保持市场经济效率，创造出可供支配的财富。转移部门负责确定并保证社会的最低受惠值，政府通过这一部门将一部分社会财富转移到福利和教育部门，以保证所有社会成员能够享有平等的教育和医疗待遇，尽可能满足穷人的物质需要。分配部门的职责是确定一种符合正义的分配比例，主要通过累进所得税和遗产税等方式进行，目的是防止可能危及社会自由的现象出现。转移部门和分配部门的职能是对社会和经济不平等进行调整，奉行差别原则。
对政府经济职能也有不同的主张。自由主义认为个人的自由比物质财富更值得珍视，用国家干预来代替市场机制，其结果不仅是效率极低，个人积极性受挫，资源配置失衡，而且还会导致对人的奴役。因此在福利主义和凯恩斯主义出现失灵的时候，以货币主义、公共选择理论、产权理论为代表的各种新自由主义应运而生，大力抨击国家干预，认为竞争的资本主义既是一个经济自由的制度，也是政治自由的一个必要条件。国家干预形成的各种福利措施，造成了巨大的浪费，挫伤了人们工作和创新的积极性。产权经济学家认为，在公用品（公益）领域，政府的优势在一般情况下也没有人们想象的那样明显，通过适当的产权安排，市场同样能有效地解决灯塔之类公用物品的供求和收费问题，而无需国家干预。科斯的《经济学中的灯塔》（1976年）一文以英国早期灯塔制度的历史反驳了传统经济学家的观点。
政府作为社会性的组织，也作为一个经济单位，其行为在不同经济体制下与不同的经济职能相对应，其效率是不同的。在计划体制下，政府行为就是社会的行为，政府是社会的惟一管理者，社会的各类组织都没有成本计算，政府行为也没有成本计算。在市场经济体制下，成本计算是最基本的经济核算，不仅社会各类组织要进行成本核算，政府行为也必须考察成本。完成既定政府经济职能需要花费一定的财政支出，这种财政支出是政府的职能成本。职能成本的构成直接反映政府行为的效率。在完成同样的职能的情况下，职能成本高低直接反映政府效率的高低。政府效率的高低是直接由政府职能同国民经济的有效增长相对应的。发达国家国民经济增长所需要的职能成本比发展中国家低，计划经济国家政府职能成本比市场经济国家职能成本高得多，因此，对我国政府行为的职能成本进行认真核算是非常必要的。
以市场价值塑造政府行为，必须使政府经济职能明确化。我国经济体制改革的目标模式是市场经济，围绕着这个模式，政府经济职能不仅在理论上应该明确，而且在实际上必须落实。政府行为改革首先是机构的改革，适应深化经济体制改革、促进经济和社会发展的需要，政府机构也必须进行市场化改革。既有的政府机构是实行计划经济时期逐步形成的，在转轨时期由于目标模式不确定，政府机构与经济体制、政府行为与市场关系的根本性矛盾一直没有得到解决。机构庞大、政企不分、官僚主义盛行、寻租行为严重等现象严重制约了社会经济的发展。即使单纯的财政负担，也使我国政府的职能成本非常昂贵。
以企业市场价值塑造政府行为，还必须以企业精神改革政府部门。过去政府行为覆盖了社会各个领域，是按照分工高度集中的计划经济进行设置的；经济转轨时期政府机构的混乱、政府行为的不当是与转轨时期政府职能的不明晰相连的。面临着市场化改革的目标，政府行为也必须市场化。市场的作用是选择，市场的真谛是竞争。作为市场经济体制下的政府，必须建立起适应市场运作的政府机制，建立财政硬约束，建立一个“企业化的政府”。企业化政府不是一个官僚机构，而是市场中的一种组织。“如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为，那么几乎人人可以成为企业家。反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的，则几乎任何企业家都会变成官僚主义者。”（注：戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府》上海译文出版社1996年版第7页。）企业市场价值这个概念，对于政府的最大意义也就在于此。