基于公众需求差异性的新闻出版公共服务优化分析——以农家书屋工程实施情况为例，本文主要内容关键词为：差异性论文,为例论文,新闻出版论文,农家论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G230 文献标识码：A 文章编号：1003-6687(2015)02-0037-06 新闻出版公共服务，是我国公共文化服务的重要组成部分。优化新闻出版公共服务，提高其供给有效性已然是我国发展新闻出版事业、保障公众基本文化权益的关键。但在现阶段，我国的新闻出版公共服务在实践中仍囿于诸多困境，如供给有效性不足、技术创新和内容创新不足等。根据供给现状，笔者尝试从需求差异的角度，结合农家书屋工程实施情况对新闻出版公共服务的优化进行初步探讨。 一、新闻出版公共服务供给现状：结合农家书屋工程实施情况分析 公共文化服务体系是基于社会效益，不以盈利为目的，保障公众文化权益的各种公益性文化产品和服务的总和。新闻出版公共服务体系是公共文化服务体系的重要组成部分，党的十六大以来，党中央和国务院高度重视新闻出版公共服务体系的建设，不断加大政策支持和财政投入力度，经过各方努力已初步形成一个以政府为主导，以公共财政为支撑，以公益性出版单位、城乡基层服务网络为骨干，以重大工程项目和活动为载体的新闻出版公共服务体系，[1]取得了一系列具体实践和理论研究的成果。如作为当下覆盖面最广的农村新闻出版公共服务机构——农家书屋工程建设规模取得了一定成效，其中，2011年新建农家书屋24.86万家，全国已累计建成农家书屋50.5万家，覆盖全国84%的行政村；[2]且农家书屋工程逐步扩大实施范围和供给种类，通过建立出版物更新机制，有效整合各种供给渠道和方式，逐步提高音像制品和电子出版物等产品的供应比例，并定期为已建成的农家书屋更新一定数量的出版物。在新闻出版公共服务模式上，“嘉兴模式”、张家港市的“网格化公共文化服务”模式在实践中不断摸索也取得了一定的实效。[3-4]总体上来看，我国新闻出版公共服务无论是在服务范围，还是服务方式和服务质量上，都在逐步改善，一定程度上满足了公众的基本公共文化需求，提高了公众基本公共文化权益的保障水平，是实现公共文化服务的一个理想平台。 在我国新闻出版公共服务探索取得了一定成效的同时，也应正视其存在的一些不容回避的问题，如供给有效性不足、技术创新和内容创新不足等。尤其是在新闻出版公共服务的内容供给方面，由于现有的供给体制主要采取由文化行政部门主导的单项的、强制性的、灌输性的公共文化产品单向供给模式，较少考虑公众的现实需求和受众地位，导致新闻出版公共服务与公众需求存在一定程度的脱节甚至错位，存在大量被迫性需求。如部分文化管理部门在公共文化设施建设和服务项目供给过程中，对相关设施、设备、图书在丰富群众文化生活、普及科学文化知识、推动精神文明建设中的针对性和实用性考虑不足，尤其是政府供给的新闻出版公共文化资源主要集中在乡镇，真正进入村庄内部、与农民群众日常生活密切联系、能够获得农民群众普遍认可的农村公共文化资源，不但数量有限，且缺乏多样性。而在市场经济条件下，文化产业和公共文化的发展与需求密切相关，区别只是在于前者表现为私人需求，后者表现为公共需求。但无论是私人产品还是公共产品，公众都是最终购买者，产品供给都必须充分体现其意愿和需求。同时，由于深入基层、扎根基层的专业文化人员匮乏，提供能够适合公众需求和反映公众情感的新闻出版公共服务不足。就我国诸多农村地区而言，符合农民实际需求，农民能够读得懂、用得上的书籍有限，真正面向农村发行的报刊屈指可数，有些所谓的“文化下乡”在某种程度上成为一种形象工程，内容陈旧、实用性不强，农民不感兴趣也不认同。由此导致政府提供的公共文化服务和产品，与公众的需求不能很好地吻合，政府未能向基层提供足够优质且实用的新闻出版公共服务。 综上，新闻出版公共服务供给因缺乏足够的需求针对性和回应性，导致其供给有效性不足。因此，新闻出版公共服务体系建设需加快步伐，进一步增强紧迫感、责任感和使命感，充分尊重公民民意的表达、汇聚和综合，尤其要充分尊重并落实公民的文化权利、文化需求的表达权与公共决策的知情权和参与权等，[5]积极探索构建和优化公众公共文化需求表达机制，在新闻出版公共服务过程中，融入公共决策程序，即将公共文化需求的表达、意见搜集和社会评估等环节融入公共决策程序，以增强新闻出版公共服务供给的需求回应性，优化新闻出版公共服务，有效保障公众的基本文化权益。 二、新闻出版公共服务需求的差异性分析：基于农家书屋工程实施情况的分析 1.新闻出版公共服务需求差异的理论分析：一个简单的分析框架 在公共服务概念界定的框架下，新闻出版公共服务的需求可细分为5个构成要素：产品，即新闻出版公共服务的品种、功能等；质量，即新闻出版公共服务供给与公众需求的契合度，以及新闻出版公共服务获取的便利程度等；地点，即获得新闻出版公共服务的渠道以及方式等；数量，即对新闻出版公共服务的数量需求，如农家书屋工程提供的报刊数量等；期限，即享受新闻出版公共服务的起止时间和时限。实践中，根据公众的需求动机和新闻出版公共服务供给条件，衡量判断这5个需求要素的重要程度，有序组合形成公众个体之间相互差异的特定需求。由此可见，一方面，公众个体新闻出版公共服务需求构成要素的不同，导致公共服务需求的最终差异；另一方面，新闻出版公共服务供给主体，可通过改变各新闻出版公共服务需求构成要素的供给配置，以优化其供给效果。 结合新闻出版公共服务的需求细分可知，新闻出版公共服务供给内涵应至少包含如下内容，即公平、效率、质量与可及性，若没有公平、效率、质量和可及性的协调统一，新闻出版公共服务很难取得实质成效。但当前新闻出版公共服务供给存在供给有效性不足、技术创新和内容创新不足等弊端，这些弊端与其公共服务和缺乏差异性供给有着密切联系，影响了新闻出版公共服务的供给有效性。 本文所指的新闻出版公共服务需求，指公众在政府既有供给能力和实现可能的条件下，对新闻出版公共服务的需要，区别于一般的私人物品供给，除要表现出公众特定需要的确定性与实现的可能性，其形成还须服从于公共服务的特定目标，即公益性。从实践过程来看，在追求公益性最大化的目标下，公众对新闻出版公共服务的需求主要受到外部制约、预算约束和需求偏好等3个因素的影响： (1)外部制约。新闻出版公共服务在生产和消费过程中存在着各种外部约束条件，这些外部约束条件将影响其供给有效性。对于新闻出版公共服务供给有效性产生作用的外部约束条件主要有两方面，即制度保障条件(指新闻出版公共服务的政策体系和监管体系)和技术条件，其中制度保障条件是决定性因素。对于我国服务型政府的构建而言，外部制约对新闻出版公共服务的影响更多体现在政策制度的供给和变化方面。着重从以下两方面分析：一、非均衡区域发展战略的影响。党的十一届三中全会以来，我国各项改革开放措施基本上都采取了由沿海向内地逐步展开的梯度推进方式，在投资、财政、税收、信贷、外资外贸等方面给东部沿海地区较多政策优惠倾斜。这种推进方式一方面给东部沿海地区带来明显的先发优势，另一方面在一定程度上抑制了内陆地区的发展积极性。[6]这种非均衡发展战略，虽未直接影响区域间新闻出版公共服务的供给水平，但造成了区域经济的发展差异，并最终决定了不同地区，尤其各地区农村的财政支付能力和公共服务的提供能力，是造成新闻出版公共服务供给差异性的最基本的经济原因。二、新闻出版公共服务供给决策机制的影响。目前，我国政府公共决策主要还是以政府主导与控制为主，对公众需求的有效回应不够。新闻出版公共服务供给亦是如此，许多新闻出版公共服务项目受到各级政府部门的意愿和利益影响，由公众外部的各种因素来决定新闻出版公共服务的供给，公众的相关需求不能有效反映在新闻出版公共服务的供给决策中，[7]导致新闻出版公共服务和产品的结构性短缺，形成了供给过度和供给不足并存等现象。 (2)预算约束。新闻出版公共服务的供给会受到其供给能力的限制，有效的供给行为总是在供给主体的供给能力范围内，选择能在有限条件下最大可能地满足需求、产生公益性的新闻出版公共服务。因此，预算约束会直接影响新闻出版公共服务需求的满足，尤其是财政保障机制。于是，新闻出版公共服务须在预算内考虑需求要素的取舍，若预算宽松，其核心需求要素集中于新闻出版公共服务质量或产品功能，分层分类提供多样化的供给，若预算紧张，则其核心需求要素集中于新闻出版公共服务和产品的普及性和保障性(即为公众提供基本而有保障的新闻出版公共服务)，提高其普及率和覆盖范围。在预算约束下形成对需求要素的取舍考虑也表明，新闻出版公共服务和产品之间存在通过要素的不同组合进而相互替代的可能，由此可见，需求差异的形成与预算约束之间存在客观的必然关联。近年来，尽管我国的公共文化事业费用快速增长，但经费的增长速度仍低于公众的需求增长速度，新闻出版公共服务供给缺乏足够有力的财政保障和支撑。因此，在新闻出版公共服务供给时应建立健全相应的财政保障机制，大力争取财政和相关税收政策等对新闻出版公共服务项目的支持。同时，应进一步争取扩大国家出版基金、民族文字出版专项资金规模，并运用宣传文化发展专项资金等积极实施公益性公共文化服务项目，以减少预算约束对新闻出版公共服务需求差异的制约。 (3)需求偏好。新闻出版公共服务需求差异，是公众由于外部环境(如政策法规)和内部原因(如文化追求偏好)导致的对公共文化服务的特殊需求，即公众对新闻出版公共服务需求偏好不同。政府基于公共利益最大化的目标对新闻出版公共文化需求进行综合判断，形成新闻出版公共服务的主观排序和优先满足顺序。在不同的价值标准和风险承受能力影响下，公众对新闻出版公共服务构成要素的需求迫切程度不尽相同，即偏好程度不同，最终表现出差别迥异的需求倾向。尤其是随着社会的发展进步，物质型社会逐渐向精神文化型社会转变，公众的存在方式发生了巨大变化，对丰富的公共文化产品供给的热切期待日渐提高，而“政府即便怀有世间最美好的愿望，但如果对于大量的群体需要一无所知，也就不会有效地满足这些群体的需要”。[8]因此，加快新闻出版公共服务体系建设，应基于公众本身的发展需要，满足公众日益增长的文化需求及其对新的文化生活的热切期待。[9] 2.新闻出版公共服务需求差异性的实证考察：以农家书屋工程为例 农家书屋工程是新农村建设的成果之一，作为一项公益性服务工程，其实施的主要目的是通过解决农民“买书难、借书难、看书难”的问题，从根本上满足农民日益增强的精神文化需求，以提高农民的文化素养。从调查数据发现，农家书屋工程在中央政府和各地各级地方政府的主导和财政支持下发展较快，“十一五”期间，累计投入资金70多亿元，已建成农家书屋30多万家，惠及几亿群众；但整体上农村公共文化基础设施的建设依然比较落后，公益性文化设施的数量和规模，同基层群众的文化需求相比仍存在较大的差距，如调查中被访者反映最突出的问题是“书的数量太少”“找不到想看的书”；同时，农村公共文化投入配置不合理，国家对农村公共文化的投入有限，以一次性基础设施建设投入为主，且主要集中于农村基础文化设施，对文化人才投入较少，也几乎没有保证文化设施正常运行的经费，存在明显的重投入轻管理的弊端，如调查中被访者反映农家书屋“经常不开门”“服务态度差”“无人管理”等。鉴于此，农家书屋工程的建设和实行在一定程度上不免被质疑为基层政府的“面子工程”“形象工程”，且相关供给主体对该文化设施是否发挥实效显然重视不够。结合农家书屋工程的实施情况，可见我国的新闻出版公共服务体系建设在实践中还有一些制度措施有待完善。 (1)公众的新闻出版公共服务需求偏好差异明显。公众使用新闻出版公共服务时，受心理和社会的影响产生不同的行为动机，如信息认知、解决问题、增收致富、消遣娱乐和社会交往等，而动机是与满足某些需求有关的活动动力，由需求转化而来，[10]可见，公众的新闻出版公共服务需求存在多样性。因此，新闻出版公共服务仍有较大的创新空间，以满足细分市场的差异需求，应做到既考虑刚性供给，保障供给的普及性，同时也要顾及公众需求的弹性发展，增强供给的需求回应性和供给多样性。 (2)外部条件和内部因素，与公众的新闻出版公共服务需求差异性之间存在明显关联。其中，外部条件主要表现为制度环境，内部因素主要表现为新闻出版公共服务的特性、供给规模、产品供给结构等。可见，新闻出版公共服务体系的构建与完善是一项涉及面广、复杂烦琐的系统工程，在提供相关的新闻出版公共服务和产品时应内外兼顾，以提高供给的针对性和有效性。 (3)公众的新闻出版公共服务需求差异表现出一定的规律性。即经济发达地区、经济生活水平较高地区的需求差异性不显著，而经济较不发达地区、经济生活水平较低地区的需求差异性较显著。这是由不同经济发展水平区域，获得财政支持能力存在差异及其区域内公众个体需求表达意愿的强弱等所最终导致的。 三、基于需求回应的新闻出版公共服务优化路径寻绎 就目前情况而言，缺乏需求回应性是当前我国新闻出版公共服务供给的矛盾之一。鉴于此，要促使新闻出版公共服务真正践行到实处，取得实效，笔者认为当前应首先并着重解决以下3个方面的问题。 1.公众参与和需求回应平台建设 “善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治”。[11]新闻出版公共服务的善治建设，须依赖于公众的积极参与和合作。同时，公众的有效参与，离不开政府需求回应平台的建设，因为完善需求回应机制，有助于实现政府与公众的良性互动，促使公众的公共文化需求得到更有效的表达、聚合与传递，并及时进入决策程序。因此，政府部门应积极构建有效的回应机制，对公众的公共文化需求予以引导、整合和反馈，使政府能够及时了解公众对新闻出版公共服务的真实需求。 (1)构建反映新闻出版公共服务供需情况的信息平台。通过构建该信息平台来进一步提高新闻出版公共服务供给的透明度，提高公共资金的利用效率，有效发挥公众的监督作用。该平台的构建根据公众对计算机运用的便捷性与操作能力的差异，应从两个方面着手构建。一方面，针对计算机运用便捷且操作能力较好的公众，可采用B/S(Browser/Server)(浏览器/服务器)三层结构模型，即将应用功能分为客户层、业务逻辑层和数据层。客户层是为公众提供应用服务的图形界面，有助于公众理解和高效地定位应用服务。业务逻辑层位于客户层和数据层之间，作为构造B/S三层结构的基础平台，主要提供以下功能：负责客户层与数据层服务器、服务器与服务器间的连接和通信，实现应用与数据库的连接。数据层作为三层模式中的最底层，主要是用来定义、维护、访问和更新数据并管理和满足应用服务对数据的请求。[12]B/S结构是一种瘦客户端模式，最大的优点在于无需专门的客户端软件，所有的操作通过Web浏览器直接访问服务器来实现，因此，该模式更简洁、高效，兼容性更好。另一方面，针对计算机运用便捷性较差且操作能力较差的公众，仍应依靠传统的信息收集途径，如信箱、固定电话热线、报纸、广播等，通过这些途径的普及与利用到位，更及时更广泛地收集相关的需求信息，有效反映公众对新闻出版公共服务的真实需求和意愿。 (2)加强对公众新闻出版公共服务需求的调查研究。调查收集公众的新闻出版公共服务需求信息时，一方面，应充分发挥政府相关调研队伍的职能，定时深入调研公众真实的基本公共文化需求；另一方面，应积极鼓励并支持相关学术机构(如高校、研究所等)在新闻出版公共服务的供给和需求等方面深入实地进行调查研究，掌握真实的数据资料为新闻出版公共服务提供实践基础。在需求调研数据分析整理的基础上，根据公众的需求偏好，围绕内容建设这一核心，出版并供给反映公众真正需求与意愿的新闻出版公共文化产品；切实做好服务社会主义核心价值体系建设，服务马克思主义中国化、时代化和大众化，服务教育、就业和改善民生的各类读物的出版工作；同时，继续做好“三农”读物的出版，支持少数民族语言文字出版物的译制出版工作，大力扶持盲文出版，管好用好国家出版基金等，为中华民族打造更多精品力作，更好地满足公众的公共文化需求。 (3)建立有效的新闻出版公共服务信息收集和信息披露机制。实行政务公开，做到新闻出版公共服务信息公开和决策透明，具体在实践中，可选择培养一批特邀管理员，定期反馈有关新闻出版公共服务建设和发展的意见和建议，同时，通过有效的回访和定期考核制度，了解服务供给在日常管理和使用中面临的问题，对服务的供给情况、使用情况和管理情况等定期汇总并进行考核，[13]以有效收集和及时披露相关信息，促使公众有效参与新闻出版公共服务的供给决策，以及对其供给实行有效监督和管理。 (4)构建和完善公众新闻出版公共服务需求信息的整合机制。以新闻出版公共服务需求具有可识别性和可操作性为目的进行需求整合，整合过程中，应以政府为主导，规范并制订新闻出版公共服务的评价标准体系，量化和细化评价指标，通过实地调查研究、随机抽查、问卷访谈等途径收集公众的公共文化需求信息，建立需求信息数据库。在此基础上，从信息的深度和广度、时间跨度、可靠性、实用性、时效性、权威性以及干扰程度等方面对原始需求信息进行甄选和分类，剔除不合理需求并识别隐性需求等，将有效需求按照需求的迫切性进行整合和排序，借此完善公众需求信息。 2.公共文化服务理念转变和能力提升 新闻出版公共服务供需结构冲突的重要根源之一，在于政府作为服务供给方，一定程度上将前置的意识不当介入到新闻出版公共服务供给的过程中，一定程度上忽视了公众的新闻出版公共服务需求差异性，导致公众的公共文化需求和意愿得不到真实和有效的反映，对应的文化权利无法得到切实保护。可见，政府新闻出版公共服务在一定程度上烙上了意识形态的属性印记，公众在新闻出版公共服务的供给过程中被视为“被动消费者”和文化的“受教育者”，[14]导致公众公共文化需求和意愿对新闻出版公共服务的内容、形式和实现方式的影响弱化。 因此，在新闻出版公共服务中，不仅不能把公众视作消极被动的服务对象，而要在新闻出版公共服务供给中确立公众的主体地位，尊重公众的文化需求表达，创造条件让公众切实参与到新闻出版公共服务和产品的供给过程中，赋予并保障公众依法享有的知情权、表达权、选择权和监督权等，建立面向公众需求的新闻出版公共服务机制和更加包容共享的公众文化权益实现机制。同时，根据公众真实的公共文化需求，树立以公众需求为核心的全新理念，引导公众主动参与、积极介入，适时调整新闻出版公共服务供给策略，创新新闻出版公共服务方式，以不断提高公众的“文化适应”程度并增强其文化认同感。[15]此外，新闻出版公共服务供给有效性的提升，须及时把握公众的公共文化消费需求与其公共文化消费的生态分布，遵循“公开、公平、参与”的原则，[16]立足面向全民提供基本而有保障的新闻出版公共服务，即基于公众在性别、年龄、收入、学历、职业等方面的多元化的公共文化需求，优化新闻出版公共服务，全面提高其供给有效性，提升公众的满意度。 3.供给主体多元化以提升服务质量 随着现代社会的发展进步，政府作为公共产品唯一供给者的角色发生了变化，在政府之外逐渐产生了其他成功的公共产品供给者。可见，除政府以外，每一个公民都由大量的各不相同的公共服务产业所服务，[17]且公共产品的供给形式，随着公共产品性质(即纯度)的多样化，其供给主体及供给模式也开始朝着多元化发展。 优化新闻出版公共服务，提高其供给有效性的关键是改变自上而下的行政指令性供给模式，立足于满足公众的基本公共文化需求来开展新闻出版公共服务。[18]因此，在改革现有公共文化服务模式时，应充分结合公众差异化的新闻出版公共服务需求，加大对特定群体(如农村留守妇女和留守儿童等)需求的供给和倾斜，除保障国家提供的基本的新闻出版公共服务项目以外，各级地方政府应根据本地实际(如财政实力等)和所在地居民的公共文化需求，提供相应的新闻出版公共服务项目。 同时，积极构建以政府为主导，社会与市场等多元主体共同参与的供给体制。其中，基本的新闻出版公共服务仍由政府承担和主导，应努力争取并有效落实各级政府对新闻出版公共服务体系建设的财政投入，构建公益出版生产供给体系、新闻出版公益性产品体系、新闻出版公共服务网络体系和政策环境保障体系，建立并完善新闻出版公共服务体系的投入保障、运行管理和绩效评估机制等，同时，有效整合政府“权威型供给”、市场“商业型供给”和社会第三部门“志愿型供给”，形成多元供给模式以进一步提高新闻出版公共服务水平。具体到实践中，一方面，公共财政应突破公共资源体制内循环和行业壁垒的制度局限，通过建立面向全社会、超越行政部门的公共资助渠道，建立以新闻出版公共服务需求为导向的公共资源配置机制，以有效整合各类资源，引导社会力量积极参与新闻出版公共服务。如在新闻出版公共服务和产品供给中引入市场机制，鼓励支持各种经济性质的新闻出版企事业单位开展公共服务，通过建立灵活高效的投融资机制，完善财税政策、信贷手段、市场主体登记制度等，以建立起多元化的社会投入机制和运行机制，形成资金来源多渠道、投资方式多元化的新格局，同时，通过鼓励社会捐资和企业投资来拓宽支持公益性新闻出版公共服务体系建设的资源途径，借此优化新闻出版公共服务资源的配置。另一方面，利用社会第三部门提供的相关平台鼓励并吸引全社会力量积极参与新闻出版公共服务，支持公益性社会文化组织、社会文化团体和民办文化机构发展以及文化志愿者队伍建设，助推新闻出版公共服务走进社区和家庭，进一步探索和丰富新闻出版公共服务的内容和形式，如积极摸索新闻出版公共服务的小投入、小制作生产，逐步增加其供给品种和数量，丰富其载体，以生产并供给公众喜闻乐见的新闻出版公共文化产品，满足公众不同层次的公共文化需求。总之，通过多元主体的共同参与，在新闻出版公共服务的财政投入机制与产品内容生产方面积极摸索、通力合作，进一步向经济相对落后的地区以及特殊群体倾斜，促进新闻出版公共服务的均衡发展，以实现新闻出版公共服务均等覆盖全社会，保障广大人民群众的基本文化权益。标签：基本公共服务均等化论文; 公共文化服务论文; 供给和需求论文; 政府信息公开论文; 公共服务设施论文; 差异分析论文; 政府工程论文; 政府服务论文; 信息发展论文; 工程信息论文; 财政制度论文; 时政论文; 财政学论文;