新中国成立初期关于税收方法的讨论，本文主要内容关键词为：税收论文,新中国成立论文,初期论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K27 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2010)09-0171-04
税收对于一个国家的发展起着至关重要的作用。新中国成立初期，刚步入城市执掌政权的共产党人在城市工商税的税收方法上有一次公开讨论。①从参与人员来看，既有中央与地方官员，也有党外与学界人士，甚至还有海外的声音；从讨论内容上看，既有政治和经济上的考量，也有专业和科学上的追求；从经过上看，更有中央部门与地方机关良性互动的一面。厘清与总结新中国成立初期走上执政地位的共产党人在财税工作中所遇到的困难和问题，以及他们在讨论、解决这些问题时的种种理念和观点，无疑是有意义的。②
中国共产党领导中国革命走的是农村包围城市的道路，这也就意味着革命根据地的农村承担了革命军队和根据地政府的主要供养任务。随着解放战争的节节胜利，军政公教人员迅速增加，新人民政府财政支出也迅猛增加。正如当时主管中央财政的陈云所说：“人民解放军把国民党残匪打得鸡飞狗散，广大地区已经获得解放。这是令人非常兴奋的，但是，随着这个胜利而来的，是政府支出的大增加……”[1](P54)支出的大增加，也就意味着新政府要想方设法增加收入。然而，自抗战以来，“农民为抗日战争和解放战争，出人出钱，贡献了最大力量……全国农民平均负担占其农业总收入的百分之十九强，而老解放区则占其农业总收入的百分之二十一”[2]。显然，要想再从农业上增加收入已十分困难了。这样，新人民政府增加收入的视角自然会转向已被解放的城市。
1949年11月27日，薄一波在新中国首届税收工作会议上说：“目前消灭残敌的战争尚在继续，建国的大业必须次第进行，因此财政支出较大，必须努力开辟财源。……向来中国人民革命事业的财政需要，百分之八十以上为农民所负担，现在农民的负担不好再事提高，今后工商业者也必须担负其应尽的一部分责任。我们应该根据人民政协共同纲领所规定的‘简化税制，实行合理负担’的原则，平衡城市工商业者和农民的负担。”[3]
在国民党统治时期，国家对工商业者征收所得税和营业税是按资金或盈利来征收的。1947年，华北的一些城市解放后，掌管城市新政权的税收工作者认为：“按资金征收或按盈利征收的办法均难调查(因为商人均怕人家知道他的资金及赢利数额)，形式上是科学方法，实际还是不科学的。”[4](P144)这种认识虽是根据以往的经验——商人均怕人家知道他的资金及赢利数额而会虚报或瞒报相关数据，但也包含了共产党人对资产阶级商人“唯利是图”本性的“警惕”。注意到这一点的重要性在于：在以后的税收方法的讨论中，“阶级政治”一直作为一个关键性因素存在着。
既然过去的方法被认定为“不科学”的了，那该怎么办呢？城市的新管理者们进行了一种新的尝试与探索，并初步形成一个名叫民主评议的方法。这个方法是：“采用分级计分办法，即由政府规定税款总额，而由商人自己民主讨论，按其资金、营业赢利状况评定等级，按级计分，分摊税款。”商人间互相了解，这样，通过民主评议的形式，商人隐瞒的现象就可以消除了。这一方法经过实践，取得了较好效果。在相关经验总结会上，这一方法得到了肯定：“既免调查麻烦，且较公平合理。”“这个经验可供各地参考。”[4](P144)不过，由于当时各解放区没有形成统一局面，这一方法没有全面实行。如：晋冀豫区就没有实行民主评议的方法，而“对工商业者按所得纯利只征百分之十五左右的所得税”。当然，民主评议方法也在尝试阶段，故而，在相关工作报告中，就强调这一评议方法要“规定合理评议计算征收的制度”才行。[5](P248)
不过，由于“民主评议”的方法既有民主形式，又是新方法，完全有别于国民党的旧方法，因而得到了较多的肯定。1948年，在济南、石家庄等率先被解放的大城市里，就开始普遍使用这一方法。当地的税收干部在实践的基础上，对评议制度进行了相应的修正与完善，并且提出了较完整的一套征税方法：(一)规定一个时期全市应纳工商税总额；(二)由城市税收机关会同市工商业联合会组成的民主评议会把这一税额分到各行业；(三)各行业的民主评议委员会再通过评议再把应交税额分配到各税户的头上。③这套方法在手段上既考虑到当时工商业户账目不完善的实情，在政治上又主张与工商业户主共同民主协商，符合新民主主义时期利用和发展资本主义的经济政策，因而，被当时中央财政部所肯定。
当时全国被解放的城市大多数都实行这一方法。以许昌和北京为例，许昌是1947年底解放的，1948年冬季才开始征收营业税。在征收方法上，“以自报公议方式，展开民主评议，揭发逃税奸商和企图减轻负担者诡计，以达到基本上的公平合理。在人民政府此种正确的税收政策下，纳税者极为踊跃，在短暂的十三天中，即全部完成征收工作；且实收税额超过原定总税额的百分之三十三”[6]。1949年11月，北京市副市长张友渔在北京市第二届各界人民代表会议上就财政税收政策议案进行说明时说：“征收方法不外两种：一、根据工商业户账目，二、民主评议。第一种方法，一般的说，由于今天北京工商户的账目还不够精确，故不能完全采用。根据上次经验，用民主评议与调查相结合的办法，比较公平合理，切实可行。这次，仍采取这种办法。”[7]
不过，1949年5月，当上海解放时，中共中央考虑到它在中国经济中的地位以及平稳过渡等问题，明确规定，在上海暂时按照国民党统治时所实行的旧税法征税，税法改革要逐步实行。上海解放后，负责上海财税工作的顾准是当时党内少有的财会税务方面的专家。他主张实行“自报实缴，轻税重罚”的方法，之所以实行这一方法，一方面是为了上海经济的平稳过渡，另一方面也是基于他的专业知识的选择。他对“民主评议”征税方法持有疑问。他认为：“在上海搞民主评议，只能有二种可能的结果，一是征税实额低于税法规定的税率，这会使资产阶级占尽便宜。二是征税实额高于税法规定的税率，这就会变成‘摊派’。”同时，他说：“民主评议首先要求我们提出应征税总额再层层派下去，这个应征总额怎样定法，实在摸不到底。”顾准更有所顾虑的是：“民主评议评到户，要经过各业同业公会。”这样一来，“一个行业的同业公会内有势力的资本家可能占便宜，不占势力的可能吃亏”；更严重的是，由于资本家是民主评议的重要参与者，“它可以保证完成税收任务，可是绝不能使税收成为对资本主义经济成分的限制反限制的斗争的武器”。基于以上考虑，加上顾准认为“上海大厂商多，账册‘健全’”，所以，他主张在上海实行“自报实交，轻税重罚”办法进行征税。④这一建议得到了当时上海市委领导同意并支持，也取得了较好的效果。顾准回忆说，解放后几个月里，上海实行“自报实交”的办法，“征税成绩比国民党统治时代高出了好几倍”。[8](P152)1949年12月，在时任华东地区负责人的报告中也显示，当时的税收成绩显著。[9]
“自报实缴，轻税重罚”的征税方法虽取得了成绩，但同时也存在着重大缺陷：可能出现大量的工商业户“逃税漏税”的情况。事实上，当时上海工商业逃税现象就很严重。1950年2月顾准在《上海市财政及税务工作报告》中就曾如实地说：“根据我们几期查账的统计，第1期检查单位2282户，第二期检查4267户，第三期检查546户。检查的结果，逃税的比例是相当惊人的。第一期检查的原则是教育重于处罚……第二期检查后补税单位达检查单位的60.18％，第三期达78.79％。”⑤这些数字清楚表明了实行“自报实缴”政策所存在的缺陷。这一现象显然与追求公正公平的税收政策相违背。基于此，同时为了统一全国税收政策，减少各地区的差异，中央财政部便对上海实行的“自报实缴”税收方法给予了否定性的意见，要求上海实行“民主评议”方法。
1949年11月底至12月初，全国首届税务会议召开，会后在向政务院和财经委员会呈报的《第一次全国税务会议的总结报告》中明确指出，“征收办法决定自报实交轻税重罚是不妥当的”[10](P74-75)，要求上海市实行“民主评议”。基于财政部的要求和“自报实交”存在的问题，上海决定试行“民主评议”。但顾准所指出的“民主评议”中所存在的“摊派”困境、总额问题也是客观存在的。因而，顾准坚持认为“民主评议”方法也不足以解决问题，并以各种方式与各方面进行探讨和交流。[8](P154)这样，在中华人民共和国新政权刚建立不久，新中国财税界就展开了一场关于税收方法的讨论。
其实，这场讨论不仅限于税务部门内部，理论界也参与了进来。1949年8月17日《光明日报》的经济周刊上刊登了伍丹戈的《论城市工商税捐》一文，认为工商税收应该实行“申报查账”的方法来进行，反对“民主评议”，说这种方法，难以确定征税的总额，而把税额层层分下去的做法是“摊派性质而不是捐税性质”，有违税法理论。因而“民主评议”的方法是“弊多于利”。[11]伍丹戈作为当时的经济学教授，他从理论上否认“民主评议”的方法在政学两界产生了较大影响。为了回应这一批评和质疑，1949年9月4日，《人民日报》发表了虹流的《谈北平市营利事业所得税——兼与伍丹戈先生商榷》。文章指出：“伍先生实际上并不了解民主评议的原则”，他“认为这种办法‘弊多于利’，实际上只是从抽象理论出发的一句空话。至于说这是‘摊派性质而不是捐税性质’，那实在是伍先生不问事实的主观武断和捏造”。并引用一系列数字和事实论证“民主评议”并没有加重工商业的负担。文章明确表示，在现阶段反对“申报查账”的方法，而主张实行“民主评议”的方法。[12]
不久，因英国侨民的一份电报，征税方法问题引起了毛泽东的注意。1949年11月1日，上海市委发与中共中央毛泽东一份转述英国侨民给英国政府备忘录的电报。这份电报中说：“英侨情况，现亦略好转。对身受政府一视同仁之待遇，无不感激。惟对某些税收制度及劳资问题，尚有意见。例如，税收方法、税率及制度，全国应一致。在天津之合并征收所得税及营业税，似非合理，更依照‘付税能力’强定工商业税，亦不科学，对工商业均有严重不良影响。惟上海之营业税及印花税法，系参酌本市实际情况而定，人民无不称善。”毛泽东11月4日收到这一电报后，立刻就转发给了当时任政务院财政经济委员会副主任的薄一波，并批示要对上海税收办法进行研究。[13](P121)
薄一波接到毛泽东的批文后，对上海的税收办法进行了调查研究。应该是出于谨慎的原因，薄一波在一个月以后才把这一调查报告的结论于12月8日回复了刘少奇及中共中央。⑥针对英国侨民肯定上海税收政策而否定天津的做法这一情况，薄一波在报告中说：“问题主要在于：(一)上海税轻，天津重；(二)上海征税方法是‘自报实缴，轻税重罚’，天津是‘民主评议’。”对这两点，薄一波在报告中进一步加以了详细的解释及论述。关于“上海税轻，天津重”的结论，薄一波是从两个城市征收的工商业税数量与两个城市工商业户数、工业生产力、工商户负担面相比较得出来的。同时，他还附加论证天津的负担“不能说过重”，因为征收的数额“只占营业额的百分之一点二或纯益额百分之十二左右。解放迄今工商户增加三千九百九十六户，工业产量日增，可看出津税并不能说过重。若较之武汉、石家庄、张垣、太原等还轻得多”。[14](P116-117)对于征收方法问题，薄一波进行了详细的解释：
征收方法问题。沪采“自报实征，轻税重罚”办法。好处是依法计税，对资本家好讲话。但“自报”之外，必须有深入的群众性的调查，始能做到少漏税。否则任人虚报，我陷被动，税收损失太大。又提出“轻税”口号，更值得考虑。津采“民主评议”办法，按任务逐级分摊，故能保证收入，工商户造假的老办法无所施其技，我较主动。但无法可凭，“轻”“重”没个法定的尺子。六月间天津征税时洋商瞅准这一弱点，迭次抗议，百般刁难(苏商除外)。十月间征税时，外商鉴于上次抗议无效，又由于初步改进评议办法，吸收他们参加评议组织，外商大体顺利缴纳。有的还说几句好话，但内心不满。将来仍有麻烦之可能。[14](P116)
报告中薄一波对两种方法的利弊分析是清楚的。在分析了两种方法的利与弊之后，他没有简单地否认“自报实缴”方法，而是指出：“我的意见，今后应采自报公议与查账核定结合，加强调查，逐步做到依法计税。”[14](P117)
1950年4月5日，财政部的吴波在与上海税务局长顾准的一封信中说：“上海税收工作是有成绩的。但诚如来信所示：以上海之商业户如此之多，情况如此之复杂，自报实缴如不与民主评议结合，只靠我们的税收班干部查账，恐一时很难弄清楚上海工商业户情况，对收入亦是无法保证的。”⑦从信中可以看出，其实顾准是既看到了“自报实缴”的不足，也看到了“民主评议”的长处。
通过实践和讨论，各方人士都认识到了两种方法的长处与不足。为了尽可能地扬长避短，中央在综合两种方法的基础上提出了综合的指导意见。1950年1月30日，政务院发布的《工商业税暂行条例》中规定征收方式为三种：“自报实缴，配合查账办法”、“民主评议方式”，“定期定额征税办法”。[10](P82-83)1950年5月，在全国第二届税务会议上，再次确定工商业征税实行“自报查账依率计征、自报公议民主评定和在自报公议民主评定基础上的定期定额三种方法”。[10](P141)
不过，共产党人寻找最佳征税方法的努力并没有结束。在上海，经苏联专家的启发，税务局长顾准提出“专管、查账、店员协税”征税方法的建议，即安排每一个税务人员专管一定数目的税户，并负责对这些税户的查账工作，同时，实行“店员协税”(协助税收工作)。[8](P154-155)对于顾准这一想法与尝试，薄一波在给上海相关负责人的信中给予了肯定：可以试行。[15](P144-145)
新中国成立初期，新政权面临着巨大的考验，相对而言，人才的稀缺及城市经济管理经验的不足，使财经部门所面临的考验更为巨大。新中国税务部门各级工作人员在税收方法问题上的讨论从一个侧面展现了当时新政权中财政部门的执政者们在困境面前所做的艰辛探索与努力。历史已证明，他们的探索与努力是成功的！而他们在探索与努力中所展现出来的精神品质、工作方法、理论讨论方式，则需要后来者继承与发扬！
注释：
①当时主要是围绕营业税和所得税的征收方法展开的讨论。因为，那时的城市工商税包括货物出厂税、营业税和所得税。货物出厂税是按章征收，不存在争议。
②据笔者所见，对新中国成立初期关于税收方法的探讨与实践，学界目前还没有相关研究。
③参见：顾准的《顾准自述》(中国青年出版社2002年版)，第150-151页；古维进的《如何民主评议？——天津征收工商业税的经验介绍》(《人民日报》1950年4月22日)。
④参见《顾准自述》，第151页。顾准在自述材料中把“自报实缴”简写为“自报实交”，为尊重原文，本文在写作时用“缴”，在引用时按原字样转录。
⑤见上海档案馆藏档，B94-1-5。
⑥1949年12月6日，毛泽东离开北京动身前往苏联访问。毛泽东出国期间，刘少奇代理毛泽东在党内和政府内的主席职务。
⑦见上海档案馆藏档，B93-2-1。