“抓大放小”的经济学：中国国有企业改革策略的评价，本文主要内容关键词为：抓大放小论文,中国论文,经济学论文,国有企业改革论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据《第三次全国工业普查资料》（1997）提供的数据，中国大约有11.8万家国有工业企业，其中大约85%左右为小型企业，在约1.5 万家国有大中型企业中，有近1000家特大型企业分布在各个国有工业部门。从全国来看，国有企业的产出占工业总产出的35%；职工人数占全部工业职工人数的1/3，占城市职工人数的2/3；国有企业上缴的利税占全国税收入的70%，并且整个银行体系的贷款3/4是贷给了国有企业， 所有的关键行业如能源、燃料、化工和其它重工业仍然是国有企业的天下，而且它们还是绝大多数职工的住房、养老金和医疗保险的提供者，因此，国有企业无论是从政治方面还是从经济方面考虑仍然是相当重要的，因而国有企业改革过去是、将来亦将仍是摆在中国改革的领导者和经济学界面前的首要课题。众所周知，中国自80年代以来在改革国有工业部门和提高国有企业效益方面已取得很大进展，改革的结果不仅提供了进一步推动国有企业改革的动力，还提供了许多经验教训。国有企业改革政策的形成在很大程度上取决于政府决策层关于国有企业改革的思路，这一思路又部分地取决于政府决策层对经济学家关于国有企业改革理论的理解和对过去20年改革对国有企业经营绩效的影响的认识。中国国有企业改革的策略在过去三四年中发生了变化，这可以从正式的文件和领导人的讲话中得到证实。如果没有政府和专业人士对中国经济转型的性质和问题的越来越深入的理解，这种变化是不可能的。本文研究旨在分析和评价中国国有企业近年来的产业政策。
一
近三年多来，媒体不断报道中国将在今后几年内不遗余力地加速国有企业改革的步伐。1997年9 月召开的中共十五大也明确地强调了这一任务。朱镕基副总理（现为总理）更是宣称要在三年内解决国有企业的亏损问题。自1993年以来国有企业改革的指导思想已在悄悄地发生变化。直到1993年年底中国国有企业改革的指导思想仍是市场社会主义，所有的改革者试图通过引进各种利润分成机制来改进国有企业的控制结构。然而近几年来，越来越多的改革者和经济学家们都逐渐达成一种共识，那就是尽管以前的改革改善了现有的国有企业的激励结构，并可能提高了国有企业的生产率，但是这11.8万家国有企业的国有产权已经明显地成为它们持续发展的障碍。这主要是由于国有产权导致的过度投资以及由此而导致的国有企业财务状况的恶化。在1996年3 月第八届全国人大第四次会议上，朱镕基副总理重申：国有企业现在存在的问题是固定资产投资过热，而回报率又低，从而导致资本大量沉淀；较低的产销率又使存货激增，最后国家不得不通过银行体系给予国有企业注入大量生产资金。
国有企业改革策略的根本转变始于1993年底，即当中共中央确定国有企业产权不明确是其效益低下的重要原因时。这一思路的转变为改革政策的转变铺设了道路。政府的解释是，公有制并不意味着企业必须是严格的国家所有。有理由认为政府在1993年至1994年意识到了所有制改革的必要性，这可能反映了从国家层次对国有企业财务状况恶化的进一步认识。
乍一看，似乎国有企业改革策略的变化仍然带有政治烙印。的确，确实存在这样一个政治因素，即大型国有企业在公司化的同时必须仍由中国政府控制。不过我认为其经济逻辑的含义则是明显的：中国一直想要实现工业化，并希望发展出有竞争力的大型企业，这正好与中国新一代改革者的意图和目标一致。这就导致了现在的国有企业改革——重组政策框架的形成：在关键行业中的大型国有企业将被改制成有限责任公司或上市公司，小型国有企业则由地方政府通过各种途径民营化。1993年11月中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决议明确提出：大中型国有企业是国民经济的主体；试行公司制度；至于小型国有企业，可以实行承包或租赁，也可以实行股份形式的合伙制，或是出售给集体或个人。
1994年上半年政府又出台了两项政策，标志着1993年改革的进一步深化。第一项政策名为“万—千—百—十”工程，即1 万家大中型国有企业将在1995年7月以前全部采取会计新标准；1000 家大型国有企业将在1997年7月以前全部实行国有资产管理条例；100家大型企业将按1994年7月通过的《企业法》改制成有限责任公司或股份公司；10 个城市（后扩大到18个城市，最后又扩大到111 个城市）将实施综合性的企业改革方案，包括合并、联合、破产，以及将国有企业的社会服务职能剥离出去。尽管公司化的过程比预期的要慢得多，但那些被选城市中的试点还是很成功的。到1996年底，58个城市的改革成绩显著；1099家企业被宣布破产，1192家企业被接管。1994年6月， 政府发布了第二项关于产业组织的政策。根据这一政策，在四大支柱产业，即汽车及零配件、电子机械、石油化工、建筑行业组建56家企业集团。这一举动的目的是发展大型生产企业，培育大型国有企业或企业集团的比较优势，因此，这一产业组织政策将使这些产业更容易获得银行贷款，甚至使其在外国竞争者面前得到暂时的保护。
为了加快贯彻这一策略，到1995年底，这些新的指导思想已被总结成一句话：“抓大放小”。在1996年3 月召开的八届全国人大第四次会议上，政府宣布将集中精力致力于1000家大型国有企业和企业集团的改革和发展，它们将成为中国现代企业制度的核心。同时政府将通过重组、合并、接管、承包、租赁和出售给非国有企业等多种方式放松对小型国有企业的控制。1997年中共的十五大上，江泽民总书记发表讲话中也积极鼓励小型国有企业的非国有化。但实际上，改革小型企业的最常见的办法是将企业出售给企业的工人形成股份合作制（即所谓“诸城模式”），其它的办法包括承包、租赁、合并和接管等。
从1994年以来，中国已谨慎地开始有准备地出售小型国有企业和重组大型国有企业。在过去的两年里，试点省份里大约一半到70%的小型国有企业被县级及其它各级地方政府以更低的社会成本出售给工人或是外来投资者。改革小型国有企业的主要方式是股份合作制，在地方政府指导下的破产和接管也是常用的办法。此外，中央政府选择了512 家最大的国有企业，实施一些政策帮助它们发展竞争优势，大约120 家大型国有企业被选择为组建企业集团的试点单位，到1997年企业集团数达到100家，是1996年注册数的2倍，这些集团被授予以往由中央政府掌握的与投资有关的决策权。这些权力允许它们建立自己的财务公司，进行国际贸易和进入国际资本市场。它们还被给予发行债券和上市的优先权。据统计，1997年上半年512家主要国有企业实现利润超过1120亿元， 占整个国企利润的86%。它们在产销率和利润率方面都比其它企业表现更佳。现在512家大型国有企业中的200家已在股票交易市场上市，并且，根据经贸部副部长陈清泰的一次讲话，今后3年内还将有另外150家大型国有企业上市。简而言之，在今后的三五年内，中国政府将继续根据“抓大放小”的改革策略稳步推进产业组织的重组进程。
二
改革后中国国有企业的生产率变化一直是经济学界讨论的热门话题。一些研究者认为国有企业的生产率提高了，另一些人却不这样认为。从全要素生产率（TFP）增长的角度看， 国有企业的生产率变化情况似乎是一团雾。最初的经验研究通常认为1978年后的国有企业改革并未提高TFP增长率。而从那以来的三种研究结果使得这一结论变得模糊起来， 第一种结果是高的TEP增长率，如Jefferson，Rawski和Zheng（1991 ）以及Groves，Hong，McMillan和Naughton（1995）研究成果。第二种结果是几乎没有甚至是负的技术进步，如Woo，Hai，Jin和Fan（1994）的研究。第三种结果介于前两者之间，并认为1985年以后的TFP 增长慢下来了。因此，对中国1994年以来的国有企业改革策略的变化作出评价，必须进一步实证地研究这个改革策略的变化是否符合自改革以来国有企业绩效变化的经济逻辑。
以往大量的研究主要分析市场化的改革对不同所有制企业的经营绩效的影响，特别是对国有企业的影响。可是因为这样的研究忽视了改革对不同规模的企业绩效的影响，因此改革对产业组织的影响以及由此而可能产生的组织和市场结构的变化往往被我们忽视了。而1994年以来中国国有企业改革策略的重点可能正是在产业组织方面。这就需要实证地研究改革以来中国产业组织和市场结构的演变，特别是研究改革对不同规模企业的经营绩效产生了什么影响，需要知道如何来解释这些不同的影响。在此基础上，我们才有可能对中国国有企业的现行改革政策和前景做出更全面的评价。
值得一提的是，几乎所有以前的关于TEP 增长的计算都是建立在按所有制分类的国有企业与非国有企业相比较的时间序列数据上的。越来越多的人认为国有企业从整体上来说TFP增长率要低于非国有企业。 然而，我们也许想知道从生产率的角度来看大型国有企业的表现有没有变化，是如何变化的。这就需要将数据按企业规模的大小进行分类。我注意到，Lo最近的研究（1997）表明，1980年至1992年期间，大中型国有企业TFP的年增长率比集体所有制企业高出1.38%， 尽管后者比整个国有企业的平均值要高。我本人对中国工业增长模式的初步研究也得出了类似的结论，尽管我只研究了1988年至1991年期间的情况。为了便于比较，我使用了简单的柯布—道格拉斯生产函数。发现职工超过5000人的大型企业其TFP增长率要高于职工为500－5000人的中型企业40%，并且是职工少于500人的小型企业的两倍多。 因为大型企业基本上都是国有企业，而国有企业从整体上来说TFP增长率低于非国有企业， 所以显然小型国有企业的TFP增长率不太好。
改革后，尤其是进入90年代以来的一个突出问题是亏损企业的比重不断上升。在1996年，大约40%的中国国有企业财务上出现赤字，亏损总额至少占当年GDP的2%，达190亿元。但是， 从总体水平上国有企业财务亏损的时间序列数据表明，国有企业的亏损问题只是在1988年至1989年之后才开始恶化的。我的初步研究发现，1989年之后国有企业亏损额的增长与亏损的国有企业比重的增长基本上是一致的。
国有企业的生产率情况显然不能解释亏损问题，因为生产率与产品的销售无关，价格控制也与国有企业的严重亏损问题无关，因为国有企业的大部分产品已不受计划的控制。我的初步解释是1989年之后亏损国有企业数量的增长反映了产业组织的变化，这种变化是随着80年代需求拉动期大量新企业的进入而不可避免的。支持这一假设的重要证据之一是1989年以后所有这些快速增长的行业的产出与销售集中度的变化。在一些对中国的机械、电子、食品饮料及其它行业的研究中都发现，1988年至1989年是产业集中度从下降转而上升的转折点，生产和销售都更为显著地集中于具有更大规模经济和范围经济的大企业。例如，在电子行业，1986年的集中度约为9.3%，1988年为8.5%，1994年则为19%；其中的电视机行业，这三年的集中度分别约为39.4%、32.4%和59%。这些行业生产和销售的集中度的增长显然使得同行业中无竞争力的大量生产者的销售变得愈加困难。一项对800 家国有企业进行的研究也支持这一解释。如果采用“以产出为基础的毛利”的话，样本中的亏损企业为60家，而如果采用“以销售为基础的利润”的话，亏损企业数量的观察值一下子增长到270家。这说明80 年代后期及之后的市场结构的变化是亏损企业比重增加的主要原因。对国有企业亏损模式的分析隐含地表明，在销售的重新集中化的过程中输家主要是众多的小型企业。因此，亏损主要是集中在小型企业而不是大型企业，亏损国有企业数量的增加也主要是由于小型国有企业亏损数量的增加。1994年，90%的亏损国有企业是由县一级控制的小型企业，在小型企业中大约60%是不盈利的。以上经济分析反映了“抓大放小”等改革策略形成和演绎的内在必然性。
在西方，不少的观察家已经注意到，1994年以后的中国企业改革政策和中国政府致力于国有企业所有制的改革并没有造成象俄罗斯那样的企业大规模的私有化。正相反，最近的国有企业改革，正如“抓大放小”这句话所说的那样，是一种国有企业管理结构改革与产业重组的精心结合，或者说是企业改革与某种发展战略的结合。这里我们再次看到，中国的国有企业改革的策略与西方主流经济学家们所强烈推荐的大规模私有化的路径仍然是截然不同的。区别之一是中国试图建立能从规模经济和范围经济获益的具有国际竞争力的大型生产企业。人们可以看到从庞大的国有部门中一些强大的、具有国际竞争力的企业集团正在初步形成。我认为，中国政府并非出于意识形态方面的理由走上这一进程的，而是有其深刻的经济逻辑的，而这一经济逻辑好象并不为西方的评论者们所正确理解。