美国大学生助学金政策的发展及其问题，本文主要内容关键词为：助学金论文,美国论文,政策论文,大学生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国联邦政府的大学生助学金有两种，即基本教育机会助学金（Basic Educational Opportunity Grant，BEOG）（注：该项目1980年改为佩尔助学金（Pell Grant），以纪念该助学金项目的发起人参议员佩尔Claiborne Pell）先生.）和补充教育机会助学金（Supplemental Educational Opportunity Grant，SEOG），它们与政府补贴的助学贷款、优惠的勤工俭学以及各式的暗补（如交通、医疗减免）等方式共同构成了系统的大学生资助体系。从美国的大学生资助实践来看，政府助学金一直是大学生资助的核心，长期以来占据资助总额的“半壁江山”，这与我国现行的国家助学贷款为核心的大学生资助体系有很大的不同。但是，在新自由主义思潮下，美国大学生助学金的资助力度逐渐降低，这也引起了人们对此问题的更多争议。
一、美国大学生助学金的确立
1944年美国颁布了《军人权利法案》，首开了对退伍军人高等教育的资助，大批的退伍军人得到了高等教育的机会，这既缓解了一时的就业压力，又培养了大批的专业技术人才，取得了社会稳定与人才培养的双赢。虽然教育传统上属于美国地方政府的事务，但联邦政府的这次成功尝试，进一步引发了人们对高等教育发展方向的新思考。正是在这种背景下，为了适应社会发展的需要，推动高等教育的大众化，1946年杜鲁门成立了“总统高等教育委员会”。该委员会在祖克（George F.Zook）领导下，集合了全国28位大学校长，对美国高等教育的社会职能、目标、方法和设施进行了考察，并于1947年发表了著名的研究报告——《为民主服务的高等教育》。（注：该报告共六章，内容包括目标的制订、个人机会的平等与扩大、高等教育的组织、高等教育的教师、高等教育财政、资源数据，报告虽不具有法令性，但初步规划了美国战后高等教育的发展，对其后高等教育政策的制订，特别是社区学院的发展具有重要的影响，王英杰教授将其摘要译出，见：王英杰.美国高等教育的发展和改革[M].北京：人民教育出版社，2002：252-264.）
该报告提出了重要的教育资助理念。它认为，教育是“民主、自由的基础”。（注：Berube.Maurice R.（1991）.American Presidents and Education.New York:Greenwood Press:p.35.）根据智力测验分数的分析，至少49％以上的人有能力完成14年的教育，至少32％的人有能力完成高等文理或专业教育。而1940年美国高校入学的人数仅占适龄青年的16％（约210万人），此意味着，美国另有一倍的青年人没有得到应有的高等教育。该委员会进一步预测了1960年的高等教育发展目标，认为届时在传统的十二年级之上非盈利教育机构注册学习的人数至少应为460万人，这包括250万人在初级学院、150万人在高级学院阶段和60万人进行研究生或专业学院的学习。为了实现这种急剧的扩张，高等教育在学生经济背景要求、课程设置、种族及宗教等方面所存在的问题急需改革。报告认为，“对许多年轻人来说，家庭的低收入再加上不断上涨的教育费用，构成了几乎无法逾越的障碍。”（注：王英杰.美国高等教育的发展和改革[M].北京：人民教育出版社，2002：257.）这无疑是对民主社会的严峻挑战，对人类权利的漠视。问题的严重性还在于，如果容忍接受高等教育的机会在相当大的程度上取决于个人的经济地位，不仅使数百万青年失去他们有权拥有的机会，而且使国家丧失了它所迫切需要的大量潜在的领导人才和潜在的各种其他人才。为了高等教育的民主发展，政府一方面要大量扩展学费低廉甚至不收学费的社区学院；另一方面，可通过贷款、助学金、雇主委培等多种方式开展学生资助活动。
走向平等的教育机会，是该报告政策性建议。教育是使人获得平等、拥有民主的手段，这正是建国元勋之一的杰斐逊总统致力于发展民主教育的根本目的。但当时的教育问题恰恰是，政府的自由主义思想却成了维护社会不公的工具。报告认为，联邦政府有责任使所有青年人都有平等接受高等教育的机会，“给十至十四年级有才能的但由于经济困难而不能继续学业的学生提供资助的时代已经到来。”（注：王英杰.美国高等教育的发展和改革[M].北京：人民教育出版社，2002：259.）
但是，由于后来执政的共和党艾森豪威尔总统趋于保守，政府对大学生资助的思想被推迟了很久，直到20世纪60年代的约翰逊总统上台，才真正揭开美国联邦大学生助学金的发展道路。1965年新年刚过（元月12日），约翰逊向国会提交了教育咨文，提出要在其任期内实现“充分教育机会”（full educational opportunities），制订一部真正的《高等教育法》。他提出：
我建议我们宣布一项充分教育机会的国家目标……即必须鼓励每个孩子得到其能力所及的最大程度的教育……这不仅是孩子个人的需要，也是我们国家的需要。对国家的前途而言，没有什么再比这更重要的，包括军备和经济力量。如果我们缺乏保卫世界和平的智力，军队是毫无价值的；如果我们缺乏维护发展的智力，就谈不上经济建设；我们的民主体制也是同样的问题，因为如果得不到公民的重视，自由是脆弱的。（注：Fenske.Robert H..& Huff.Robert P.（1983）.Handbook of Student Financial Aid.Jossey-Bass Publishers.p.29.）
与此同时，1965年7月，国会提交要求进行学生资助的立法报告深刻揭示了促进有才能学生成长对全社会的重要意义。
最近教育署‘人才工程’（Project Talent）课题研究数据非常清楚地表明了由于无力承担教育费用而被迫失去中学后教育机会的可怕现实。从能力倾向的角度分析，前50％男高中毕业生中，有37.5％的家庭年收入低于3，000美元的学生将无法升入高校学习。对女生而言，情况更为糟糕。前50％的学生中，有57.9％的来自年收入低于3，000美元家庭的学生无缘大学之门。（注：Keppel.Francis.（1987）."Higher Education Acts Contrasted.1965-1986:Has Federal Policy Come of Age?"Harvard Educational Review.Vol.57.1[st] ed.pp.56-57.）
正是这样在美国各界人士的长期努力下，美国国会最终在1965年颁布的《高等教育法》中确立了对贫困大学生进行资助的项目。在该法案在保留并延长了《国防教育法》中的国防学生贷款项目和《经济机会法》中的大学生勤工助学两大助学项目后，又创立了教育机会助学金（Educational Opportunity Grant，EOG）和担保学生贷款（Guaranteed Student Loan，GSL）两大项目。这样，美国的大学生资助政策就初步建立了大学生助学金、贷款、勤工俭学等完整的资助体系。其中，教育机会助学金是针对美国最低收入家庭的大学生资助项目，1965年《高等教育法》规定：从1966年至1969年，联邦政府每年拨出7，000万美元专款，用于资助与政府签订协议高校的贫困大学生助，每名学生最多可资助800美元。并且特别规定，如果学生上学年在班上的成绩排在中等以上，即前50％，那么，可再增加200美元的助学金。
二、基本教育机会助学金的创建
进入20世纪70年代，教育机会的公平问题更引起了人们的极大关注，罗尔斯的《正义论》也适逢此时发表。罗尔斯认为，社会正义的一般观念是：“所有的社会基本上包括自由和机会、收入和财富及自尊的基础等，都应平等地分配，除非对这一些或所有社会基本的一种不平等分配有利于最不利者。”（注：（美）约翰·罗尔斯著.何怀宏译.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988：292.）显然，原《高等教育法》中的教育机会助学金因其资助力度偏低、资助范围过窄而远远不能适应时代的发展。
作为对60年代多项教育法案的修订，美国联邦1972年所颁布的《教育法修订》，对大学生的资助政策也进行了较大的调整，突出了社会的公平正义思想，这也是对1965年《高等教育法》关于大学生资助政策的进一步完善，奠定了大学生资助的基本思想和体系。因此，这次的法案修改，对联邦高等教育的发展影响深远，被称为高等教育立法的里程碑，或者“大宪章”（The Charter）。该法案规定，联邦向渴望攻读大学的贫困学生提供经济资助，每年最高额为1，400美元，但总量不超过所在高校教育费用的一半。该助学金最大的特点是由联邦教育部统一认定学生的贫困资助资格，直接将助学金划拨到学生或所在学校。这样，在美国，家庭收入1万美元以下的贫困家庭，95％的学生都可得到联邦政府的贫困生助学金，即“基本教育机会助学金”，以保障社会低收入家庭子女高等教育的“基本机会”。原来的教育机会助学金，相应地更名为“补充教育机会助学金”，作为对基本教育机会助学金仍不能满足需要的特殊困难学生的更多补助。
1972年是美国联邦高等教育政策的转折点，国会对高等教育资助的目的与形式都发生了根本性的变革。政府资助高等教育的重心从学校转向了学生，当时的参议员佩尔认为，每个有能力的公民都有接受高等教育的“权利”，这是国家应当给予保障的，也正是在这个意义上，国家就应当是对学生，而不是对学校提供资助。基本教育机会助学金资助实施之后，助学金就是美国政府大学生资助的主体，最大几乎学生高等教育费用的80％，真正体现了贫困资助的意义，自创建以来一直是美国大学生资助的基本项目，仍是贫困生资助的首选。
1972年创立的基本教育机会助学金，联邦政府第一个直接面向学生、无需提供学业成绩、真正解决学生经济需要的重大助学金项目，是整个学生资助体系的“龙头”，也是核心。法案通过后，越来越多的学生借此获得了高等教育的机会（见下图）。自此，联邦的大学生资助就建立起了“两助”（基本教育机会助学金、补充教育机会助学金）、“两贷”（担保学生贷款、国家直接学生贷款）和“一勤”（勤工助学）这样的完整大学生资助体系，奠定了整个大学生资助政策发展的基础。学生的求学资助，首先得到的是联邦基本教育机会助学金；其次，学生根据学业成绩和家庭经济状况，再分别申请其它助学金或贷款等项目。
附图
1973-2002年佩尔助学金接受人数变化
资料来源：James B.Stedman.（2002）.“Federal Pell Grant Program of the Higher Education Act：Background and Reauthorization”.Congressional Research Service.The Library of Congress.p.22.
基本教育机会助学金最重要的意义在于：第一，它是建立在对学生教育权利保护的基础上的，强调接受义务教育之后的教育，也是人的一种“基本”权利，不可因为经济原因而丧失，这是建立公正社会的政府应当承担的责任。原教育机会助学金的申请者不仅是要有经济需要，而且还必须是具有学习能力的学生，它在很大程度上仍具有奖学金的性质，而不是提供的一种普遍权利。这样，出身于不同经济文化背景下的学生，其文化的“潜能”也有很大的不同，这又会造成事实上的文化歧视，制造人为的不平等。按照“科尔曼报告”的研究，经济贫困家庭的学生最缺乏学习潜能，这种政策的结果，事实上仍然是对真正贫困学生的一种不公，就从根本上扭曲了助学金的本意，加大了学生的不满甚至对立情绪。基本教育机会助学金的重大转变意义正在于，它是面向高等教育的大众化，不管人的学业水平，经济困难的学生均有同等的资助申请资格。第二，它促进了高校间的公平竞争。基本教育机会助学金是由华盛顿统一管理，具体则是由教育署负责，不再是由各高校安排。被学校录取的合格的学生都将获得资助，他们也有更大的学校选择自由。
三、20世纪80年代后的曲折及其问题
在让所有的人都能读得起大学的口号鼓舞下，1972年联邦《高等教育法》修订设立了基本教育机会助学金，作为一项教育机会的基本保障措施，旨在解决社会贫困人口的高等教育就学困难问题。然而，佩尔助学金自创设之日，其宗旨就没有得以充分地实现。最初设立时所确定的资助标准，是按当时70年代之初的生活水平和学费水平确定的。但是，从70年代，美国就开始了其通货膨胀和学费增长的发展历程，这也是政策制定者所始料不及的。在实际的执行过程中，除了有明显的国会没有足额拨款外，通货膨胀因素也已经使其大打折扣。从1975至2000年，佩尔助学金的最大额增长幅度一直低于居民消费水平的增长，在90年代上半期甚至出现了明显的偏离。
美国战后四十多年的高等教育发展中，社会（政府投资）与个人（学生与家长）高等教育投入结构有了较大的变化。根据美国的“国家收入与支出核算”（the National Income and Product Accounts）标准，这一变化可大体分为两部分：从1952年—1979年为第一阶段，从1979年至1998年为第二阶段。
从1952年至1979年，社会对高等教育的投入是持续增长。社会投资所占高等教育的经费构成从1952年的49％增长到1979年的65％，达到了历史的顶点（其中，联邦政府的投资是从1958年开始增长，1974年则进入激增阶段，应当说明的是，联邦政府的投入增长意义更为重大，因为它的投入主要是为解决了社会低收入学生的需要问题）。个人的高等教育投资则从当初的51％下降到35％。（注：Fossey.Richard & Bateman.Mark.（1998）.Condemning Students to Debt:College Loans and Public Policy.New York.Columbia University.p.40.）从1979年至1998年，社会对高等教育的投入则明显下降，其投入的主体更多地转向了个人，而政府的投入也更多地是从对贫困学生的助学金资助转向对他们的助学贷款。这主要是因为，随着学费增长及通货膨胀因素，纳税人也不再愿意将国家税收过低地投入教育。当时的经济情况说明，居民消费价格指数（the Consumer Price Index）每年增长4％-5％，而居民的收入从70年代中期以来则一直持平，没有增长。根据1993年的“国家收入与支出核算”数据，学生及家长的投入占高等教育经费的46％，州政府的投入占45％，联邦政府的投入占9％。（注：Fossey.Richard & Bateman.Mark.（1998）.Condemning Students to Debt:College Loans and Public Policy.New York.Columbia University.p.40.）
附图
佩尔助学金所占教育成本百分比变化
图表说明：上线表示最大佩尔助学金的支付能力；下线表示平均佩尔助学金的支付能力
教育投资是一项人力投资，人力是个人的，也是国家的，是潜在的GDP，它兼有私人物品和公共物品的双重属性。社会的发展，越来越需要更高知识能力的个人，个人教育水平的提高，更有利于社会的民主和公共参与服务。而且，也是消除社会不良现象的最佳手段，如：减少犯罪、降低社会福利支出、提高民族素质等。但是，自1981年里根总统上台美国国内政策很快走向了保守以来，大学生的资助也受到严重削弱，这也引起美国社会多方面的反对。后来，罗尔斯从公共理性的角度，再次重建了他的社会公平正义观。他认为这是一个民主国家的基本特征，“它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他们的理性目标是公共善，此乃政治正义观念对社会之基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。”（注：（美）约翰·罗尔斯著.万俊人译.政治自由主义[M].南京：译林出版社，2000：226.）
针对美国政府推卸教育责任的趋势，一些民间组织正在积极组织起来，呼吁政府全部负担公立高等教育的费用。一些非营利教育协会组织（如：The Debs-Jones-Douglas Institute，www.djdinstitute.org）和劳工党（the Labor Party）在校园及社会上共同发起了一场正在呼吁联邦政府为所有有能力接受高等教育的学生全部免费的“草根运动”（grass-roots campaign）。（注：Smith Ⅱ.Preston H.and Szymanski.Sharton.（2004）."Why Political Scientists Should Support Free Public Higher Education"[J/OL].www.Apsanet.org.9[th] ed.p.13.）一些研究者严厉批评政府推卸教育责任的行为，提出政府完全应该进行免费的公立教育。他们据全国教育数据中心提供的资料计算，2002年所有公立和私立高校的学杂费加起来仅为290亿美元，这对美国政府而言是非常小的数目，仅占联邦年度预算的1.6％。即使在增长一倍，达到580亿美元，对联邦政府来说也没有财政压力，仅仅调整一下税收政策即可。（注：Smith Ⅱ.Preston H.and Szymanski.Sharton.（2004）."Why Political Scientists Should Support Free Public Higher Education"[J/OL].www.Apsanet.org.9[th] ed.p.13.）有些人甚至直接呼吁，高等教育立法要回复到60年代。
标签：助学金论文; 大学论文; 大学生论文; 美国教育论文; 美国社会论文; 高等教育法论文; 社会问题论文; 经济学论文; 王英杰论文;