加拿大绩效预算改革研究
武玉坤 黄 丽
(华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510000)
[关键词] 加拿大；预算改革；绩效预算；核心参与者；绩效信息；战略计划
[摘 要] 加拿大联邦政府自上世纪70年代起便开始探索绩效导向的预算模式，经过多年发展，2007年建立起以国家战略计划为引导、以公民支出优先性为依据、以预算结果为目的的绩效预算管理体系。通过对信封预算、《部门权力和责任强化法案》、项目审查和支出管理系统等四个改革举措开展研究，结合改革背景和内容，挖掘改革所具备的绩效意义。研究认为，加拿大的改革经验在利用政治制度优势、选择适当的政策工具以及完备的信息报告和预算公开制度等方面对中国绩效导向的预算管理改革具有重要的借鉴意义。
一、概况
加拿大是联邦体制国家，有1个联邦政府、10个省政府和3个特区政府。联邦政府负责货币政策、国防、外交、贸易和刑法等事项，省级政府负责健康、教育、财产和公民权、社会安全和城市管理等事项。由于省级政府承担了大多数核心公共服务并拥有对地方和城市政府的管辖权，因此承担了大部分财政支出。在OECD国家中，加拿大是财政责任分配中最为分权的国家(1) Rigaud Benoit and Arsenault, Paul-émile:Budget governance in Canada: Comparing practices within a federation. OECD Journal on Budge ting，2013,No.1. 。
早在20世纪70年代初，加拿大便要求政府部门测量和报告预算绩效，但结果并不理想(2) Treasury Board Secretariat: Measurement of the Performance of Government Operations, Circular No. 1976-25. 。而后，加拿大采用计划项目预算系统(PPBS)来应对资源稀缺问题，但受到世界经济危机影响，改革并不成功。到1979年，当时的审计长和著名的皇家财务管理和责任委员会连续在其报告中认为有必要对加拿大支出管理过程做出结构性调整(3) McCaffery, Jerry: Canada's Envelope Budget: A Strategic Management System. Public Administration Review, 1984，Vol. 44, No. 4. ，从而开启了一系列旨在寻求预算绩效的改革。改革涉及诸多内容，主要表现为相关法案的通过和创新做法的引入。本文着重考察上世纪80年代以来，加拿大在绩效导向预算体制方面的主要改革措施，具体包括1980年代初的信封预算，1980年代中后期的《部门权力和责任强化法案》，1990年代的项目审查和2007年以后的支出管理系统，最后介绍其确保绩效实现的预算报告体制。
加拿大绩效结果信息被用于三个主要方面：一是向国会汇报，便于国会对政府问责；二是在行政系统内部支撑资源配置决策；三是用于改进行政系统的运作效率。2000年以后，绩效测量工作将重点置于内部管理和向国会报告，而较少的用于支出分配和再分配决策(4) McCormack, Lee：Performance Budgeting in Canada. OECD Journal on Budgeting , 2007,Vol.7, No. 4. 。绩效信息使用重点的变化会影响预算改革重点的变化，其重要原因是不同活动者对绩效信息的态度不同。因此了解加拿大绩效预算改革，首先要了解其预算过程的核心参与者，相关改革正是通过对活动者做出不同的约束和要求得以实现的。
二、核心预算参与者
尽管不同时期，加拿大联邦政府预算过程的核心参与者发挥的功能有所不同，但整体其预算的核心活动者包括以下机构(见表1)：内阁、枢密院办公室(Privy Council Office)、财政部、国库委员会(Treasury Board)、国会和各政府部门(5) McCaffery, Jerry: Canada's Envelope Budget: A Strategic Management System. Public Administration Review, 1984,Vol. 44, No. 4. 。
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(一)内阁
内阁是加拿大联邦预算过程中的最重要参与者。内阁按照御前宣言(Speech from the Throne)和预算案中列出的政策优先顺序来配置资源。在组织结构上，内阁主要有三个机构来处理优先权设置等预算事务，分别是枢密院办公室、财政部和国库委员会秘书处，俗称“三大部”(6) McCormack, Lee：Performance Budgeting in Canada. OECD Journal on Budgeting , 2007,Vol.7,No. 4. 。
(二)枢密院办公室
枢密院办公室由向总理提供分析性建议的人员组成，就预算支出优先顺序的调整向首相和内阁提供建议。它还管理内阁议程、传达内阁决策，并在部门对内阁寻求政策和项目结构调整的申请中扮演审查者角色。
(三)财政部
财政部负责制定税收政策和准备预算，并为其他部提供相关政策的财政含义。根据其他部的建议，财政部制定当前和未来年度的收入和支出计划。财政部长与总理最终决定联邦财政计划。
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(四)国库委员会
国库委员会是由秘书处和其他机构组成的内阁委员会，负责估算下年度预算基数水平，并对提交给议会的年度支出计划进行最后把关。国库委员会还承担政府的人力资源管理、采购、财政事务以及支出和结果导向的管理，实际上控制着联邦预算的主要的常规性支出。此外，其职能还包括检查和批准部门提议的支出计划、项目的周期性更新、审批跨部门的重大合同、授权运作部门执行内阁已经批准的新项目等等。
(五)国会
国会在预算过程中扮演着关键角色。在威斯敏斯特体系的责任政府传统中，政府行为需要对国会负责并确保国会对其的信任。像御前宣言和预算案这类政府提议，便是在谋求国会信任，体现其核心信念：没有国会授权，政府不得支出。
药品专利链接制度的一个重要目的是在药品上市审批过程中解决可能存在的相关专利侵权纠纷，但至少从以下两个方面的专利挑战相关诉讼情况来看，这一立法目标并没有完全实现。
(六)各支出部门
1.自上而下的预算模式是实现总额控制的有效工具
表 1联邦预算参与者在支出管理体系中的角色和责任
资料来源：McCormack(2007)。
三、信封预算(Envelope Budget)
(一)信封预算的背景
1979年，皇家财务管理和责任委员会认为当时的决策和支出管理体系已经不适应下行经济条件对政府管理的要求，需要在财政限制下制定计划来寻找出路(8) McCaffery, Jerry: Canada's Envelope Budget: A Strategic Management System. Public Administration Review, 1984,Vol. 44, No. 4. 。出于节约和改善决策过程的需要，信封计划应运而生。虽然在信封预算实施过程中，也出现过其他改革举措，但这种预算模式在加拿大绩效导向的预算改革中占有重要地位。
(二)信封预算的内容
信封预算的正式称呼是政策和支出管理系统，是一个在宏观财政框架指引下的计划政策系统(9) McCaffery, Jerry: Canada's Envelope Budget: A Strategic Management System. Public Administration Review, 1984,Vol. 44, No. 4. 。其突出特点是将预算与政策结合起来，以政策目标(或计划)引导预算分配，从而将有限的财政资金用于政府最急需的事项上。信封预算是一个自上而下的预算过程，政策目标和预算安排由上层制定，而后向下层层分解。
内阁委员会细分为两个决策系统(见图1)，形成5个预算领导委员会。首先是优先权和计划委员会，负责设置全面的支出优先性和计划。其次是4个并列的信封委员会，每个信封委员会负责从社会事务到国防等一系列信封中的两个。优先权和计划委员会由总理领导，成员包括其他四个信封委员会的主席以及财政部长、国库委员会主席和其他少数几个具有特殊能力或获得首相特殊信任的部长。这样的人员结构使其可以全面处理政府事务、考虑最为重大或最具政治敏感性的问题、协调和调整不同信封之间的纠纷。政府各部门领导被委派到4个信封委员会，形成交叉的委员会领导系统，以便有效协调。各信封委员会在各自政策领域内，细化政府的优先事项，并在各自的信封领域内设置部门常规运作之外的中等规模创新项目。过于棘手或过大的问题则要提交给优先权权和计划委员会处理。
除了两个决策层的5个信封系统外，其他预算参与者也发挥重要作用。财政部和国库委员会负责制定财政框架和准备与执行预算，担当预算保护者的角色。枢密院办公室担当参谋角色，为总理提供相关建议。国家经济发展部和国家社会事务部在信封系统中尤为重要，他们承担为新增项目或创新提供建议分析的任务。
图 1加拿大的信封预算体系
注：(1)考虑财政框架；(2)预算准备和执行；(3)为总理提供建议并维持体系运行；(4)组成信封的部门或项目；(5)部门委员会做出支出或保护的决策；通过交叉人员设置实现协调；委员会主席按照优先权与计划决策；(6)为新政提供分析的国家部门；(7)信封委员会对部门是支出还是节约做出干预；(8)优先权和计划(管理两个信封，分别是财政安排和公债)。
资料来源：McCaffery(1984b)。
每个信封设有两个储备金系统(见图2)，分别是运作储备和政策储备。运作储备用于受通货膨胀影响的项目成本调整和设备损坏等无法预期支出，其目的是确保信封委员会可以自由支配政策储备。政策储备为五年内的创新提供资金。在创新获得首次资助后，政策储备以循环资助的方式为其提供资金。当政策储备用完后，在信封基数内通过取消旧项目来创立新的政策储备。这样可以促使委员会督促部门在其信封范围内调查并取消旧项目。
图 2信封预算的储备金系统
注释：储备金体系确保政策储备免受通货膨胀或工作量增加的影响，并可以从终止的旧项目上结余的资金分配给新的创新。图中的百分比(%)是占其1983部门年预算的百分比。
资料来源：McCaffery(1984b)
(三)信封预算的绩效含义
1.计划引导资源配置
加拿大的信封预算系统将预算和决策制定过程整合起来，以项目优先性作为预算安排的首要考虑要素，在确定谁需要做出决策的基础上将决策权授予不同层级。这是在资源稀缺条件下，有意识地将宏观与微观决策整合起来的努力。战略计划可以为决策提供机会以有组织的方式削减支出，也可以在他们认为特别需要的领域投入新资源。将预算过程转变成一个自上而下的过程，为每个信封或政策领域分配支出目标，例如国防、经济发展和社会事务等。
2.建立资源保护意识
资源申请和资源保护是预算过程中不同参与者的两种基本角色(10) Schick, Allen: An inquiry into the possibility of a budgetary theory. In Irene Rubin. Eds. New Directions in Budget History. New York: State University of New York Press, 1987. 。在信封预算系统中，财政部和国库委员会是主要的资源保护者，各信封委员会是(各政策领域的)实际支出者。但有趣的是各信封委员也承担部分资源保护职能(见图1)。资源保护意识是确保预算绩效的重要因素。一定意义上说，只有资金申请者具有了资源保护意识，才能有意识地努力去发挥资金的最大效益。各信封委员会由多个部长共同领导。在决定本部门支出时，部长首先要向信封委员会中的其他部长说明支出的依据和理由，促使其关注支出的潜在绩效，从而客观上实现了资源保护。
1.突出国家战略和优先性
3.强制性绩效追求
用于促进创新的储备金制度，是信封预算的一大特色。运作储备用于避免外界因素对政策储备可能带来的影响，以确保政策储备有足够的额度来激励创新。一方面，政策储备鼓励项目创新，为项目和绩效创新提供空间。另一方，如果原有储备金用完，信封委员会将取消旧项目来创建新的政策储备，为新项目提供资金。虽然，整体上政策储备的规模不大，在1983-1984财年，每个信封委员会的平均政策储备仅为其预算的1%多一点，例如，社会事务委员会的政策储备是2.5亿加元，而其总预算为300亿加元，仅是预算的0.8%左右(11) McCaffery, Jerry: Canada's Envelope Budget: A Strategic Management System. Public Administration Review, 1984,Vol.44, No. 4. 。但这是一种节约成本和强制性创新的制度，为持续寻求绩效改进提供了契机。
信封预算系统聚焦政府主要的优先事项、支出部门的信封支出限制、通过政策储备为创新提供资金，是一种较强的预算绩效推进机制。但信封系统有也有其不足。由于信封预算是一个自上而下的体系，顶层设计的财政框架出现问题，那将造成巨大损失；同时，上层在预算支出决策中作用过大，重大决策都由首相和他的委员会做出，而很少决策留给不同政策领域的委员会(12) McCaffery, Jerry: Canada's Envelope Budgeting System, American Review of Canadian Studies, 1984, Vol.14,No.1. 。
4) riot ['raɪət] n. 骚乱 5) outlive [,aʊt'lɪv] adj.比……活得长
四、部门权力和责任强化法案
(一)《部门权力和责任强化法案》的背景
虽然信封预算的设计非常完美，但正如瓦尔达沃斯基(13) Wildavsky, Aaron:Political Implication of Budgetary Reform. Public Administration Review, 1961,Vol.21,No.4. 所着重强调的，理性设计的预算过程很难排除政治因素的考量。实践中，信封预算的运作也不理想，不同参与主体间的缺乏相互让步机制的博弈，导致很难达成一致意见。同时，信封预算对支出项目设置的限制性条件,一定程度上削弱了各部门削减本部门项目资金的积极性(14) McCaffery, Jerry:Canada's Envelope Budget: A Strategic Management System. Public Administration Review, 1984,Vol.44, No. 4. 。如何提高部门的积极性并强化其预算责任成为急需考虑的问题。《部门权力和责任强化法案》(下文简称《法案》)使这一要求看到了希望(15) Treasury Board of Canada: Increased Ministerial Authority and Accountability: Introduction and Progress Report,1988 (Ottawa: January). 。
3．语料库中的语料数据经过元信息（包括文献编目、馆藏地、成书年代等）标记、切词、词性与句法标注等精细加工处理，提高研究的深度和广度。
(二)《部门权力和责任强化法案》的内容
高校机关是高校教学工作开展和人才培养质量提升的重要保障，高校机关工作人员工作作风的优劣关系到高校的发展、社会主义教育方针的贯彻以及高等教育事业的兴衰。与政府机关工作人员相比，高校机关工作人员接触的事项都与教育密切相关，其作风建设也要围绕教育、教学工作展开。目前，高校机关工作人员作风建设方面仍存在着不少问题，需要从观念、理念、制度、技术等多个方面进行改进，建立长效的常态化机制，才能使高校机关工作为高校的发展提供更大的助力。
加拿大从20世纪70年代末期便开始尝试测量绩效，但进展缓慢，原因在于在预算绩效信息如何使用上存在意见分歧。加拿大审计长(18) Auditor General of Canada: Annual Report to the House of Commons，1987 (Ottowa: October). 认为，虽然绩效信息应该用于改进决策，但实际上“决策制定者并没有足够的信息来确保以最高效、最有效的方式配置资源”。而国库委员会则将绩效指标更多的看作是改进部门管理的工具，而不是支持资源分配的决策(19) Schick, Allen: Budgeting for Results: Recent Developments in Five Industrialized Countries. Public Administration. Review, 1990,Vol. 50, No. 1. 。《法案》包括的绩效信息主要作为一种部门内部管理工具，而预算则是其次要目标。作为一种内部控制工具，《法案》不是为部门设置新的测量要求，而是寻求整合以往将资源与结果联系起来的做法。核心工具是运作计划框架，部门可以据此为目标设立先后顺序、设置监察方式并报告结果(20) Comptroller General of Canada: Revisions to the Form of the Estimates, Circular No. 1982-8. 。
运作计划框架假设目标可以事先清晰界定，预期结果也可以清晰识别。几乎所有部门都使用该框架，但审计长发现管理者要想将任务转换成清晰、可测量和可达到的目的陈述存在极大困难。国库委员会也意识到了运作计划框架的局限，但它并不期望所有的结果都能够被可测量的术语陈述，也不期望直接将项目目标与资源连接起来。
通过建立良好的管理环境和为绩效负责的中央-部门关系，《法案》试图使运作计划框架和其他既有创新更加有效。在形成谅解备忘录前，国库委员会希望运作计划框架包括明确的目标、特殊的目的、结果和问题。尽管这种指引未必总是能够获得量化的结果陈述，他们极力希望能够获得适当的、定性的或一些替代性的方法。为了维持双方的和谐关系，国库委员会甚至建议部门选择性的报告结果，建议部门集中于那些部长想要向公众和国库委员会报告的指标(21) Schick, Allen: Budgeting for Results: Recent Developments in Five Industrialized Countries. Public Administration. Review, 1990,Vol. 50, No. 1. 。
(三)《部门权力和责任强化法案》的绩效意义
1.赋予部门更大的自主权
赋予支出部门以足够的资金使用自主权和灵活性是确保预算绩效实现的重要条件(22) 马骏：《中国预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社，2005年版，第133页。 。《法案》赋予支出部门一定的行政审批权，这意味着部门在更大权限内寻求预算绩效。同时，部门还可以在授权范围内重新分配资源，也可以将一部分资本预算结转到下年使用。通过上述赋权措施，支出部门获得了极大的支出自主权，为预算绩效改进提供了足够空间。而允许部分资本预算结转到下年也一定程度上促使部门厉行节约，不必为了完成支出额度而“突击花钱”。
2.强化部门责任
要求支出者对预算结果负责是确保预算绩效实现的另一个重要条件(23) 马骏：《中国预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社，2005年版，第135页。 ，也是赋予其预算自主权的前提条件。《法案》在赋予部门自主权的同时强化了其支出责任，要求部门事前确定支出的绩效目标，并要求部长对预期绩效目标负责。
3.建立协商机制
（3）灌浆段长划分及灌浆压力。在灌浆过程中，如果岩体整体性较好，可以加上段长长度，如果段长＞8.0m，为了保证灌浆效果，必须应用分段灌浆的方式进行灌浆。在灌浆的过程中，控制灌浆压力尽可能贴近设计注浆压力，如果遇到灌浆率较大接触段，为了防止浆液流串，同时也是为了保证灌浆效果，应用分段升压的方式开展施工。
按照《法案》要求，支出部门要与财政部门在预算申请时就预算支出绩效结果达成一致意见，并形成谅解备忘录。国库委员会希望通过谅解备忘录与部门建立起一种协商机制，希望通过《法案》赋予部门稳定的资源和较少的控制，并采用运作计划框架来改进部门内部管理，从而达到预期的绩效水平。
五、项目审查
(一)项目审查的背景
尽管多年来，加拿大尝试了诸如委员会削减、工资冻结或“会计欺诈”等多种方式试图控制预算总额，但其赤字水平依然不断升高，1994年达到了最高的450亿加元(24) Kelly Joanne: Budgeting and Program Review in Canada 1994-2000. Australian Journal of Public Administration, 2000,Vol.59, No.3. 。更严重的问题在于，这一状况发生在主张小政府的保守党执政时期。这一定程度上源于加拿大预算传统。加拿大传统预算也强调用政策引导预算。但这种政策引导是自下而上的，其基本理念是：这是一个好政策吗？如果是，那么为它找钱吧(25) Kelly Joanne: Budgeting and Program Review in Canada 1994-2000. Australian Journal of Public Administration, 2000, Vol.59, No.3. 。这一自下而上的“政策引导支出”传统随着《法案》的执行又得到了强化，最终导致预算赤字不断扩大。
(二)项目审查的内容
1994年，自由派重新掌权，并履行其竞选诺言，试图控制预算赤字。但长期积累的问题很难在短期内用老办法加以解决，1994年的巨额赤字刺痛了财政部。新财政部长的保罗·马丁采用项目审查作为实质性削减赤字的重要工具。项目审查旨在“使政府做正确的事儿”，要求所有政府项目需要评审以确定服务是否能被更加有效的提供。尽管项目审查仅仅是一项小改革，早起并没有引起媒体和选官的重视，但项目审查的使用是加拿大支出管理的一道分水岭(26) Kelly Joanne: Budgeting and Program Review in Canada 1994-2000. Australian Journal of Public Administration, 2000, Vol.59, No.3. ，项目审查在过程和结构上有三个重要贡献：第一，建立了内阁高级部长委员会，尝试实行自上而下的支出限制和削减支出总额机制。要求支出部门必须在向外公布的未来趋势估算中削减一定比例，部门自行对项目评估并由部长向委员会报告；第二，部长要接受自上而下的政策指令，并且就部门内每笔支出和项目进行基础审查。部长要从最基础的项目开始重新确定哪些项目可以继续，哪些不能继续；第三，国库委员会秘书处和财政部进行持续审查，并向委员会成员提供建议和批评性评论。
阮小棉悄悄加了罗漠的qq。他真坦荡，qq的名字就是罗漠，头像是那个很像三毛的圆鼻头小子。一点也不像他呀，他那么成熟，她想。
上述三重意见首先汇总到副部长委员会，然后反馈到内阁委员会。副部长委员会确保项目的预先财政目标可以达到。然后转呈其他委员进行讨论。达成一致后，最终的项目审查文件将返回部门，成为部长的“重点”任务。项目审查有效实现了部门支出削减，三年中，加拿大联邦政府项目支出削减了近40%，极大节约了预算资金，1996-97财年，实现了赤字低于GDP3%的目标，赤字率降到了1.1%，比两年前下降了5%(27) Kelly Joanne: Budgeting and Program Review in Canada 1994-2000. Australian Journal of Public Administration, 2000, Vol.59, No.3。 。
(三)项目审查的绩效意义
加拿大联邦政府拥有接近90个部门和机构，还包括40多个公营企业。各部门负责制定政策和设计项目，并负责项目执行，俗称“操作部”(7) McCormack, Lee: Performance Budgeting in Canada. OECD Journal on Budgeting , 2007,Vol.7,No. 4. 。政府各部门要常规性地向国会汇报，并负责评估项目绩效和效果。
总额控制是公共支出管理的首要问题(28) 艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社，2000年版，第2页。 。绩效导向的预算要非常重视总额控制(29) 马骏：《中国预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社，2005年版，第129页。 ，巨额财政赤字本身就意味着预算绩效较低。加拿大的经验表明，自下而上的预算模式很难有效控制支出总额，只有自上而下的预算模式，加上严格的总额削减限制才能有效实现总额控制。
第二，前期纪律。所有新的政府支出动议都需要清晰成功的测量标准，以确保给出严格的开支建议，并需要说明新项目如何与既有项目融合。
预算系统的集权与分权是一对矛盾，通常很难揉合在一个预算模式中(30) 马骏：《中国预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社，2005年版，第134页。 。然而，克塞(31) Cothran, D: Entrepreneurial budgeting: An emerging reform? Public Administration Review, 1993Vol. 53, No. 5. 认为在一种预算模式中将二者结合起来是可能的。项目审查就是结合了集权与分权的预算模式。通过组建内阁高级部长委员会，实现自上而下的支出限制和总额控制，这是其集权的一面。同时，部长在预算总额的控制内有权对部门的支出和项目进行基础审查，决定项目去留和支持与否，这是其分权的一面。在一个绩效导向的预算模式中，预算总额约束和战略计划约束方面的集权和具体部门支出上的分权需要并可以有效结合起来。
这就是正大集团于北京平谷区投资的“种养一体化”可持续发展项目，该项目自2012年竣工至今，已获得良好的经济效益，不仅如此，还为当地农民开辟了致富之路。
六、支出管理系统
(一)支出管理系统的背景
尽管取得先期成功，但当政府试图在下一财年重复项目审查时，内阁的政治意愿消散了。尽管国库委员会秘书处试图挽救，但是几近失败。项目审查主要是一种削减部门支出的预算工具，实际上，1995-1999年间，自由派政府并没有对预算过程做结构性调整，而是通过财政部长马丁的个人权力强力推行。财经纪律得以维持的重要因素是马丁是一位强势的财政部长，而且获得了很多人的支持。但此后加拿大预算又回到老传统，预算赤字不断增加(32) Kelly Joanne: Budgeting and Program Review in Canada 1994-2000. Australian Journal of Public Administration, 2000, Vol.59, No.3. 。2000年加拿大引入结果导向的管理和责任框架，但仅用于支撑对转移支付项目的周期性评估(33) McCormack, Lee: Performance Budgeting in Canada. OECD Journal on Budgeting , 2007,Vol.7 ,No. 4. 。但这种导向逐步应用到其他项目，最终促使联邦预算向追求预算结果转向。
(二)支出管理系统的内容
2007年，加拿大开始采用支出管理系统，目的是要确保所有项目都聚焦于结果、为纳税人的钱提供价值并确保项目与政府优先性安排和核心责任相一致(34) Treasury Board of Canada: https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/planned-government-spending/expenditure-management-system.html,2015. 。这一系统主要由三个组成部分。
第一，为结果而管理，评估项目并向加拿大人展示结果。结果导向管理的目的是确保项目与加拿大人的优先性需求相一致。采用了可以整合计划、监控和报告的生命周期技术来改进决策制定，具体包括《管理责任框架》和《管理、资源和结果结构政策》两个部分。他们可以用来帮助判断政府管理能力的强弱，并协助相关人员改进计划和管理资源、支出和结果。每个部门需要界定其所有支出的预期目标、根据预期目标测量绩效并根据最佳实践的要求核定其绩效标准。
2.集权与分权可以有效结合
第三，持续的评估。审查所有的直接项目支出以确保项目效率、效能并且与加拿大人民的优先性需求和联邦责任相一致。
支出管理系统最核心的是其第三个部分——对所有进行中的直接项目进行评估，即战略审查(35) Treasury Board of Canada: http://www.tbs-sct.gc.ca/sr-es/faq-eng.asp#q2，2019.1.24. 。早在2004年，加拿大联邦政府的绩效评价工作，就逐步开始从支出评审转向战略审查。其目标是确保每一加元税收都能为加拿大人带来良好结果，实现其金钱价值。这项创新的一个重要部分就是每个机构和部门的直接支出都在在一个四年的周期内进行常规性审查。通过这种方法要实现三个目标。第一，提高效率和效能，即项目能带来真正效果；第二，聚焦于核心角色，项目和服务与联邦角色相一致，并由最适合的机构提供；第三，满足加拿大人的优先性要求，项目要集中反映加拿大人的需要和优先性需求。
通过战略审查，联邦政府机构对那些不能满足上述要求的项目进行再分配决策。所有接受国会拨款的联邦组织(包括部门、机构、公营企业)的直接项目支出和主要法定项目的常规性支出都要接受审查。在四年周期结束时，98%的直接支出项目要经过审查。一旦组织的所有项目被审查后，便要给出占其项目预算总额5%(当然，如果组织愿意，可以给出更高的份额)的最低优先性和绩效最差的项目，这些项目资金将被调整到更高优先性的项目。2008年金融危机后，加拿大便进行了两次此类的战略审查，以便压缩整体支出规模。战略审查结果将在政府预算中公布，还要列入《计划和优先性报告》和《部门绩效报告》等每年需要提交国会审查的报告中，接受国会监督。在审查中，每个组织都要求有独立的第三方对其审查过程和结果出具意见。需要说明的是，战略审查虽然在结果上取消了一些项目，但其目的不在于削减项目，而是为了满足公众需求进行资源再分配。下面以农业和农业食品部为例，展示战略审查形成的节约和部门战略及项目设定。
农业和农业食品部简化其业务流程并降低运营成本(见表2)，同时确保以最具成本效益和效率的方式向农民和农业行业提供服务。例如，加拿大农业和农业食品部和加拿大食品检验署将合并其后勤部门的职能，通过整合科学研究能力和专业知识，使农民和农业界更容易获得他们所需要的进步技术信息。
表 2 2012年农业与农业食品部战略审查 预计的节约(百万元)
注：由于四舍五入，总数可能不会相加。
资料来源：https://www.budget.gc.ca/2012/plan/anx1-eng.html。
临床资料和研究结果采用SPSS23.0软件进行统计分析，计量资料以（±s）表示，计数资料用%表示，组间比较分别采用t检验和χ2检验，P＜0.05表示差异具有统计学意义。
表 3农业与农业食品部 2018年主要战略结果估计
资料来源：https://www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/recgen/cpc-pac/2018/vol2/intro-eng.html#wb-cont。
(三)支出管理系统的绩效意义
在农村经济快速发展的过程中，应该将促进社会经济发展作为制定体制的基础，构建科学合理的经济体系，保证相应的经济体制能够更好地适应现代农村经济发展的形势。为偏远农村的经济提供良好的发展平台，缩小现代农业经济之间的差距，从而推动现代农村经济更加稳定、健康发展。
《法案》将之前需要联邦政府批准的很多行政事务的决定权赋予部门。支出部门还被授权在批准的资金水平内可以重新分配资源，也可以将一部分资本预算结转到下年使用。作为交换，《法案》要求部长提高对预算结果的负责程度。部门要为在与财政委员会达成的谅解备忘录中设定的预期绩效负责。《法案》在1986年开始实施(16) Schick, Allen：Budgeting for Results: Recent Developments in Five Industrialized Countries. Public Administration. Review, 1990,Vol.50, No. 1. ，但全面推开的进展比较缓慢，因为谅解备忘录需要跟每个部门单独协商才能确定。每份谅解备忘录要进行跨度三年的支出分析，其中包括每个财政年度的拨款情况。然而，加拿大政府体系并不允许对未来资源的多年度承诺，因此在备忘录中仅仅记录了基于批准的预算水平的预期目标。国库委员会在《法案》的设计和推动中扮演积极角色。通过谅解备忘录的方式，国库委员会希望与部门建立起契约关系，让部门获得稳定的资源并减少各种控制来达到预期的绩效水平(17) Schick, Allen: Budgeting for Results: Recent Developments in Five Industrialized Countries. Public Administration. Review, 1990,Vol. 50, No. 1. 。
用战略计划引导预算资金分配是绩效预算成功国家很重视的内容(36) 马骏：《中国预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社，2005年版，第130页。 。加拿大支出管理系统的最突出特征就是用国家战略引导预算资金分配，强调政府支出优先性和核心责任履行在预算分配中的引导作用。
2.强调可测量的绩效结果
相对关注产出的传统绩效预算，新绩效预算的重要特征是关注结果(37) 马骏：《中国预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社，2005年版，第135页。 。加拿大支出管理系统非常强调“结果导向的管理”，并要求对结果进行有效测量。每个部门需要界定其所有支出的预期目标、根据预期目标测量绩效并根据最佳实践核定绩效标准，从而形成将预期目标分解为可测量绩效，并用最佳实践的标准作为对标对象，衡量部门绩效完成情况。
3.全面审查
全面审查包括两个维度。在范围上，支出管理系统要求对所有部门的直接支出项目进行审查，把对项目战略审查作为一种常规性任务，以确保联邦政府所有支出都满足战略需求。在时间维度上，每个项目都要进行为期四年的滚动审查。这种办法一方面可以实时监测项目执行和结果情况，另一方面为取消旧项目开发新项目的资源再分配提供了可靠基础。
七、财政报告
加拿大的财政年度从每年的4月1日到次年的3月31日。政府请求国会预算拨款需要遵循《供给事务》(Business of Supply)所规定的相关程序。相关管理原则由《宪法》、《财政行政法案》和众议院的常设秩序(Standing Orders)所规定。但是，除了《财政行政法案》对“公共账户”和“季度财政报告”做出明确规定外，一般财政报告却没有相关的法条依据。
(一)主要财政报告类型
加拿大的财政预算报告主要包括以下四种(见表4，Moretti ，2018)。
表 4加拿大主要公共年度财政报告
公营企业以权责发生制编报季度财政报告。
资料来源：Moretti(2018)。
1.联邦政府估算
在加拿大，国会日历被分为三个阶段，每个阶段国库委员会主席都要向国会提交预算估算(Estimates)文件。估算文件是国会根据国会拨款法案进行投票表决的基础，明确政府可支出资金的具体额度和目的。
在战略审查框架下，部门需要设置明确的部门发展战略以及实现这些战略需要展开的项目(见表3)。
陆简明[8]指出汉语中有明显标记的被动句，即“被”字句，主要有两种形式：长被动句和短被动句，格式如下：
主体估算通常2月份提交，补充估算A通常5月份提交，补充估算B通常10月或11月份提交，补充估算C在2月份提交。补充估算主要涉及主要估算中来不及估算或不可预见的支出。估算文件主要包括三个部分：第一部分是政府支出计划，联邦支出概况和估算的核心要素概览；第二部分是主要估算，列出下年的现金支出计划。其中，大约三分之一的拨款要国会根据相关法案拨款。国会按类别(运作支出、资本支出和转移支出)对这些拨款进行投票；第三部分是部门支出计划，由每个部门和机构的部门计划和结果报告组成。
2.财年内报告
财年内支出以预算(权责发生制的)和拨款(现金支付制)两种形式报告。财政部每月公布累计的预算情况，即财政监测月报，包括赤字、收入和支出等内容。2009年财政行政法案要求，从2011-12财年开始，部门、机构和公营企业需要准备和公布季度财政报告。在报告截止日期的60天之内必须在其网站上公布报告。部门和机构的季度财政报告以现金为基础的财政表格呈现。季度财政报告还包括一个描述部分，提供关于影响季度或年度财政支出效果以及与操作、人员和项目相关的重要变化的详细说明。
3.年底财政报告
根据《财政行政法案》要求，“加拿大公共账户”是政府报告与预期(预算)相比的实际执行情况，以及如何使用国会拨款的资金。报告由国库委员会秘书处准备，包括三卷内容：第一卷是加拿大政府综合财政报告，除了传统的财政报告内容外，还包括一个预算专栏，呈现与年初预算计划相比的实际执行情况，此外还包括财务报表的讨论和分析部分；第二卷是以现金支付制呈现的部门和机构财务报表，呈现预算执行情况与年初预算的比较情况；第三卷是按照《财政行政法案》、《财政委员会的政策或指引》或是国会委员会要求提供的相关细节信息和分析。
4.部门计划和结果报告
部门计划报告是每个部门和机构描述其支出优先顺序、核心责任、主要项目、预期结果以及相关资金需求等内容的报告，需要连续分析未来三年的情况。2017-2018财年，国库委员会秘书处要求部门提供所有有助于计划效果实现的以往评估结果。如果既往评估结果显示实现预期效果有困难，部门则要给出从这些困难中获得的经验教训。
部门结果报告向国会和公众报告政府机构一年来所取得的成就，记录当年的实际绩效与其部门计划中优先性和预期结果的比较。这些也作为估算文件的一部分递呈国会。
(二)财政报告体系的改进
2016年，加拿大政府推出了四项改进措施，以便更好地回应国会的要求。这四项措施是：第一，延迟主体估算的公布时间，以便将预算中所有最新的政策创新囊括进来；第二，提供现金收付实现制与权责发生制的对照表；第三，在一些机构试点“以目的为基础”拨款投票方法；第四，在部门计划和结果报告中提供高质量的绩效信息并在线发布这些信息。
加拿大财政报告的很多做法都成为了OECD的最佳实践(38) Moretti, Delphine: Rationalising Government Fiscal Reporting: Lessons Learned from Australia, Canada, France and the United Kingdom on how to Better Address Users' Needs. OECD Journal on Budgeting. 2018,Vol.2. 。财政报告覆盖整个联邦政府的各项支出，为公众和国会提供短期、中期和长期的财政透视。报告使用者在加拿大财政报告改进过程中发挥了重要作用。国会发展出预算评价的专业能力，可以识别政府财政报告中的具体和精细问题。通过政府网站，公众可以便捷的浏览预算信息，也不断促使加拿大政府改进其报告体系
八、对中国的启示
加拿大的联邦预算绩效管理体系从重视以计划引导预算分配的信封预算体系到向部门放权以谋求更好的内部管理的《部门权力和责任强化方案》，经过旨在削减赤字的项目审查，最终建立起以战略引导预算资金分配并以结果为导向的支出管理系统。对进行中的中国预算绩效改革而言，加拿大的改革经历在很多方面是具有启发性的，值得我们借鉴。
(一)中国应该充分发挥制度优势推进绩效预算改革
加拿大绩效导向的预算改革虽然取得了较大成就，但很难说是一种一以贯之的持续性改革，不同时期改革的整体思路并不连贯。这源于加拿大的政治体制。加拿大预算体制是一种典型的选举制预算，选举产生的不同政治领袖的不同理念主导了预算改革的进程(39) McCaffery, Jerry: Canada's Envelope Budget: A Strategic Management System. Public Administration Review, 1984,Vol. 44, No. 4. 。
信封预算实际上是一种突出政治高层掌控预算的机制，重大决策都由总理领导的优先权委员会做出，基层的力量很弱。正是由于信封预算强调高层控制，结果削弱了支出部门削减本支出和追求绩效的积极性，从而促成了旨在放权的《部门权力和责任强化方案》的出台。而部门支出膨胀导致的巨额赤字促使自由派财政部长马丁引入项目审查来降低赤字。然而，虽然项目审查极大地削减了联邦预算赤字，但这一工具并不符合加拿大建立共识，分享战利品、相互尊重各自边界的政治传统(40) Kelly Joanne: Budgeting and Program Review in Canada 1994-2000. Australian Journal of Public Administration, 2000, Vol.59, No.3. ，以至于改革的下一年便无法推行。如果想要将政府推向一个新方向，有力中央领导是不可替代的(41) McCormack, Lee : Performance Budgeting in Canada. OECD Journal on Budgeting , 2007Vol.7 ,No. 4. 。中国是一个中央集权型的单一制国家，保持国家政策连贯性是我们的制度优势。我们应该更好地利用这一优势，做好绩效导向预算改革的顶层设计，并发挥体制优势，将改革以制度的形式稳定下来，确保改革的持续推进。
(二)适当的政策工具选择是推进改革的重要渠道
虽然加拿大绩效导向预算改革进程并不连贯，但一系列政策工具的引入一定意义上确保了相关改革目标的实现。信封预算和支出管理系统突出以计划和战略引导预算资金分配，《部门权力和责任强化法案》和项目审查则强调支出部门在预算控制中的作用。
从2003年党的十六届三中全会提出建立“预算绩效评价体系”到2018年出台《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，我国绩效导向的预算改革已经走过了15个年头。改革取得了巨大成绩，但还存在很多问题(42) 牛美丽：《中国地方绩效预算改革十年回顾:成就与挑战》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版), 2012年第6期。 。这一定程度上与缺少适当的政策工具不无关系。1999年启动的部门预算改革要求实行零基预算的预算编制模式，但多年后的审视发现我国地方政府实际上执行的并不是严格意义上的零基预算(43) 牛美丽：《中国地方政府的零基预算改革——理性与现实的冲突和选择》，中央编译出版社，2010年版，第2页。 ，没有改变预算过程和结果(44) 马骏：《中国的零基预算改革:来自某财力紧张省份的调查》，《中山大学学报》(社会科学版), 2005年第1期。 ，传统的基数加增长依然是主导的预算分配模式。由于没有明确的政策工具，绩效预算改革也仅获得了低度实现(45) 邝艳华：《中国绩效预算的改革雄心与低度现实：来自沿海某省份的调查》，《甘肃行政学院学报》，2012年第1期。 。
有效推进我国绩效导向的预算改革，阶段性的选择适当的政策工具非常必要。政策工具的选择要明确其预期目标，一段时间推广后成为绩效导向预算改革的稳定制度框架，再启动新的预算工具实现下一个目标。当前，我国的基本支出控制便是一个很好的开端，经过多年实践，基本支出基本上得到有效控制。但突出产出和结果的预算政策工具还有待开发和使用。
(三)完备的信息报告和公开制度是推进绩效预算改革的重要因素
信息公开对制度建设具有重要意义。美国现代预算体制的建立，曾有赖于美国的进步时代的“扒粪者”对纽约预算公开的巨大努力。加拿大的预算报告和公开制度进一步彰显出完善的预算报告和公开制度对改革实质性推进的作用。
语文阅读培养学生的理解能力和阅读技巧，不仅对提升语文素养有着重要作用，对于学生未来的学习生活和社会生活也有长远的影响，因此阅读能力对学生的综合素质发展十分关键。俗话说“一千个读者就有一千个哈姆雷特”，这代表着在统一的阅读行为下，每个人对于文本都有不一样的理解和看法。在语文阅读的培养中，老师要引导学生学会自主思考，从书中读出个性化的乐趣与感受，这是当前老师在阅读教育中面临的巨大挑战。
改革多年来，我国的预算报告和公开也取得了一些成绩，但还有很多需要改进之处。政府提交人大审议的预算报告从过于简单的“看不懂”，到过于复杂的“看不完”，是一个进步，但远没有达到目的。预算报告的完备性、可读性和公开性还有待提高。2018年3月中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，要求编制地方政府预算年度分析报告、加强对重点支出和重要政策的分析，这是推进预算报告和公开制度改进的有利契机，也是建立以战略计划和政策引导预算资金分配和实现预算绩效的有利契机。下一步改革不仅仅需要对预算报告的时间和频率做出规定，还需要进一步改善预算报告的形式和重点，有效呈现绩效导向的预算配置计划和结果。优化公开的方式，通过外在监督促使预算报告和公开体系进一步制度化。
[收稿日期] 2019-05-18
[基金项目] 本研究获得中国社科院委托课题“中国社科院建设全面预算绩效管理制度研究”(项目编号:2018YJBUT002)的支持。
[作者简介] 武玉坤，男，黑龙江林口人，华南农业大学副教授，管理学博士，黄丽，女，湖南长沙人，华南农业大学公共管理学院硕士研究生。
[中图分类号] D035
[文献标识码] A
[文章编号] 2095-5170(2019)04-0098-11
[责任编辑：董晗旭]
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