社会保障基金监管的重要屏障：社会保障预算，本文主要内容关键词为：屏障论文,社会保障论文,预算论文,保障基金论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在社会保障日益成为建设和谐社会不可或缺的重要支柱的情况下，社会保障基金监管更加值得社会给予充分关注。编制和执行社会保障预算将为社会保障基金监管构筑一面坚固的屏障，为遏制社会保障基金被贪污、挪用、浪费奠定基础。
一、社会保障预算编制的必要性和可行性分析
(一)社会保障预算编制的必要性
1、社会保障预算的编制和执行是政府行政法制化建设的必然要求。依法为全国人民设计社会保障制度、模式和向公民提供社会保障待遇是政府必须履行的重要公共职能。社会保障预算正是政府履行这一职能的详细规划。通过这一规划，可以督责政府履行宪法赋予的社会保障权力、责任和义务：依法向各公共和私人部门筹集社会保障基金；依法向公民提供社会保障待遇；对违反宪法和社会保障制度的法人及自然人追究法律责任；向公民全面如实反映社会保障事业的发展状况。
2、社会保障预算的编制和执行有利于加强对社会保障基金的管理和监督。社会保障预算的编制对构建完善的公共预算体系将起到积极的促进作用。按照公共财政理论的要求，一切公共资金都必须纳入政府预算管理，接受公民的监督。而社会保障资金应该是国家预算资金的重要组成部分。但目前，相当一部分社会保障资金未纳入国家预算管理，各种涉及社会保障资金贪污、浪费、违规的事件屡禁不止。由于很大一部分社会保障资金不受财政预算的约束和管理，无法接受立法机构的监督，不仅降低了政府在国民中的权威和公信度，也大大降低了资金使用效益。因此，将社会保障纳入国家预算管理、编制社会保障预算，不仅有利于加强社会保障资金的法制管理和监督，同时也有利于建立统一的社会保障资金使用约束机制，规范社会保障资金收支程序及各项基金增值保值工作，提高资金的使用效率。
3、社会保障预算的编制和执行有利于统一监管社会保障基金。目前我国社会保障收支统计口径众说纷纭。每年在全国人民代表大会上，社会保障收支状况都是代表们关注的焦点，而政府始终没有能够提供我国社会保障收支占GDP的准确数字，因为我国至今无法进行社会保障收支的全面统计。因此，迫切需要政府部门组织专家学者共同进行探讨，按照社会保障的基本理论，结合国际惯例，将社会保障的内涵界定清楚，并以此为依据，进行社会保障收支统计。
编制社会保障预算，必然要将社会保障的收支科目重新归并和界定，将应当列入社会保障收支的项目列入社会保障预算，大大增加社会保障收支统计的准确性和可信度。同时，将社会保障基金所涉及的项目在社会保障预算中明确列出，也是将社会保障基金的收支项目全部置于全国各级人大代表的监督范围内，以便有效防止政府部门在财政资金偏紧时减少社会保障资金投入；防止政府部门的某些官员贪污、挪用、浪费社会保障基金。
(二)社会保障预算的编制已经具备了现实可行性
2006年3月，我国政府公布的2007年政府预算收支科目将社会保险基金和预算外收入纳入政府收入分类范围，使一部分社会保障资金项目逐步在政府预算中归类反映，为社会保障预算的编制奠定了基础。在2007年预算科目实施一年后，伴随我国预算管理体制改革的进一步深入，政府预算收支分类科目调整的科学化，特别是新的企业会计准则的实施和电算化程度的提高，使社会保障资金的核算更加迅捷方便，也为编制社会保障预算提供了客观技术条件，使编制社会保障预算具备了现实可行性。
二、社会保障预算模式的考察
(一)社会保障预算的特征
社会保障预算应该具有政府预算的一般特征。首先，法律性特征。社会保障预算是我国政府预算的重要组成部分，必须保持政府一般性预算的特征，即按照法定程序编制、执行，且预、决算必须经过人民代表大会审查、批准。其次，完整性特征。预算必须全面反映中华人民共和国所有社会保障事业发展的状况，包括政府直接投入的社会保障资金的收支状况和私人部门投入的社会保障资金状况。再次，公开性特征。私人部门的预算没有向社会公开的义务，而社会保障预算作为政府预算的一部分，必须向社会公开，以便于所有公民及其代表进行审查和监督。
(二)社会保障预算编制的主体及方式
根据我国目前社会保障管理由多部门负责的现实，社会保障预算必须由全国人民代表大会依法批准，由国务院组织起草、发布社会保障预算编制、执行、决算的政策、制度和命令，并授权财政部门负责总预算的汇总。由涉及社会保障事务的各公共部门和私人部门按照国家法律、政策和制度负责编制本部门的社会保障预算。其中，公共部门包括，财政部门(负责财政部门直接承担的社会保障事务的收支及农村社会保险如养老、医疗基金的筹集等)、税务局(负责征缴社会保险费)、人力资源和社会保障部门(负责五大社会保险)、民政部门(社会救济、抚恤及福利彩票、接受捐赠收支等)、卫生部门(城镇医疗保险和农村合作医疗支出)、国防部(军人社会保障)、工会(职工福利状况)、教育部门(各项对低收入群体提供的教育保障支出)、建设部门(政府安排资金建设和补贴的保障性住宅支出)、全国社会保障基金理事会(社会保障储备资金收支运行状况)、国有商业银行(所有涉及社会保障性质的资金必须存储在国有商业银行的账户上，即国有商业银行可以监控所有社会保障性质资金的规模和运行方向)等等。私人部门主要是企业和个人，由企业负责编制职工社会保险收支预决算。
每年年底之前，各公共部门在编制一般性预算的同时自下而上编制社会保障预算。具体做法是：在一般性预算中，仍然要将政府一般性税收承担的社会保障支出反映出来，但需要在所有社会保障性质资金的预算科目编号前加编固定标识，如：SS(social security缩写)，以便利用计算机进行最后资金的汇总和编制社会保障预算。即：为了避免公共部门编制预算时的重复工作和与私人部门编制的社会保障预算进行平稳衔接，公共部门除补充原来缺乏的社会保障收支资料，调整原有预算科目外，只是将所有社会保障性质的收支科目编号前加固定标识SS即可，不用编制单独预算。私人部门社会保障预算的编制需要采用自上而下颁发预算编制文件及政策、制度，然后由所有企业于年底前编制本企业及职工缴纳社会保险金计划，本企业职工享受社会保障待遇计划。各企业预算缴到社会保障部、由社会保障部汇总后上报国务院，由国务院授权财政部汇总编制中央级社会保障总预算；地方由各省财政厅汇总编制各地方(省、直辖市、自治区)社会保障预算，并由省级人民代表大会审批。最终由财政部将中央和地方预算汇总成全国总预算，报请全国人民代表大会审批。
每年2月底之前，各部门编制和汇总上年度社会保障决算，报请人民代表大会审批。社会保障预决算每年3月在各大媒体向全社会公布，接受全体公民的监督。
(三)社会保障预算的模式选择
编制社会保障预算在我国酝酿已久，目前，国内外学者对社会保障预算编制概括为“基金预算”、“政府公共预算”、“一揽子社会保障预算”、“政府公共预算下的二级预算”四种模式。笔者认为，根据我国目前社会保障事业不甚发达，社会保障制度覆盖面过窄，社会保障政出多门，以及资金管理混乱的实际情况，在我国现阶段至少分两步进行。第一步：在三年内，将现有政府预算中的社会保障科目进行归类清理，使之成为独立的二级预算，即一般性税收收入安排的社会保障支出在政府公共预算中以“社会保障支出类”科目单独反映，主要包括公共卫生支出、优抚救济福利支出、行政事业单位离退休经费、城镇青年补助费、住房改革支出、扶贫支出和教育补助经费等等；其他各种社会保障基金收支采用基金的形式(以自求平衡为原则)，纳入政府预算管理，单独编制预算，单独反映各项基金的收支和结余情况；将没有纳入政府预算的社会保障资金进行统计整理，编制成社会保障资金的补充预算(可由统计局编制普通报表，不具有法律约束力)。第二步：在两到三年内，将政府预算中的社会保障预算和统计机构编制的报表进行衔接，使之规范化、法制化，成为涵盖全部社会保障事业的“一揽子社会保障预算”。立法机构除了对社会保障基金的预算进行审批外，应该同样对社会保障基金的预算调整和决算进行审批。
(四)社会保障预算编制的必经之路——调整规范现有预算科目
虽然我国2007年政府预算收支科目在对传统预算科目进行改革的基础上，能够更全面、准确、科学地反映政府的各项收支。特别是预算科目按照支出“功能”分类，更能够全面反映政府履行各项职能的状况，适应了政府职能转变的需要。而且将社会保险基金的收支科目纳入预算内，顺应了“社会保障应该是政府为国民提供的必要公共产品”的现代社会发展趋势，满足了国民对社会保障各项收支状况了解和监督的初步要求。但是，对预算收支科目进行仔细研究，会发现对社会保障收支的反映还有不够完整、清晰之处，需要进一步调整完善。为了今后顺利进行社会保障预算的编制，我们需要对现有国家预算中涉及社会保障事业的科目进行清理和归类。主要包括以下项目：
首先，按照理论界普遍认同的观点，现代社会保障体系包括社会救济、社会保险、社会福利(包括妇幼保障、教育保障、社区服务、住房保障、军人保障等)。而2007年预算支出科目中列有：[208类]“社会保障与就业”和[209类]“社会保险基金”两个并列的支出科目。其中[208类]“社会保障与就业支出”反映政府在社会保障和就业管理事务、财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助等等方面的支出；[209类]社会保险基金支出，反映社会保险中基本养老保险基金支出、失业保险基金支出、基本医疗保险基金支出、工伤保险基金支出等。虽然在预算编制的说明中注明“为避免重复计算，此项支出中将财政对社会保险基金的补助以及由.财政承担的社会保险缴款予以扣除”，但是仍然容易使国民混淆“社会保障”与“社会保险”的关系。而且“社会保障与就业”科目名称本身就不够严谨，因为政府在就业方面的支出本身就是社会保障支出之一，应该将[208类]“社会保障与就业支出”更名为“社会保障支出”；[209类]“社会保险基金”更改为[208类]的一个款级科目。
其次，社会保障收支统计口径还不够准确，应该列入社会保障支出和不应该列入政府预算的收支相混淆，使得社会保障收支占财政收支和占GDP支出的比重无法得到客观反映。具体地说，应列入社会保障统计范围而未列入的支出有：
(1)教育保障支出应列入“社会保障与就业支出”。国外均将政府提供给困难家庭子女教育补贴、特殊教育支出列入社会福利支出，而我国只在教育支出中进行了反映。例如：政府各部门对民间组织等举办的各类高等院校的资助，如捐赠、补贴以及对大学生的贷款等，都仅在教育类普通教育[款]高等教育[项]中反映；
(2)“医疗卫生”[类]“医疗服务”[款]“福利医院”[项]，反映政府举办的专门为贫困人群提供基本医疗服务医院的支出，应列入“社会保障与就业支出”[类]；
(3)“医疗卫生”[类]中的“社区卫生服务”[款]和“医疗保障”[款]，分别反映用于社区医疗卫生服务方面的支出和行政事业单位离休人员医疗、公务员医疗补助以及农村合作医疗方面的支出，均应列入“社会保障与就业支出”[类]；
(4)“医疗卫生”[类]中的“妇幼保健”[款]，反映妇幼保健方面的支出。国外政府也将此类支出纳入社会保障预算，属于社会福利范畴，应列入“社会保障与就业支出”[类]；
(5)“环境保护”[类]中“天然林保护”[款]，是用于由于木材减产或停产造成实施单位应缴纳社会保险费缺口补助支出的社会保险补助[项]，反映用于职工与企业解除劳动合同时的经济补偿或一次性安置补助支出的职工分流安置[项]，以及反映用于天然林保护工程区富余职工基本职业技能培训费用支出的职工培训[项]，都属于社会保障支出，应列入“社会保障与就业支出”[类]；
(6)“城乡社区事务”[类]支出中，“廉租房支出”[项]及“政府住房基金支出”[款]中各[项]，分别属于政府为贫困人群提供的生活保障范畴和政府为公民提供的住房福利范畴，应列入“社会保障与就业支出”[类]；
(7)“农林水事务”[类]支出中“扶贫”[款]，反映用于农村(包括国有农场、国有林场)扶贫开发等方面的支出，属于农村社会保障范畴，应列入“社会保障与就业支出”[类]；
(8)“其他支出”[类]中，“住房改革支出”[款]中各[项]，包括住房公积金支出、提租补贴支出、购房补贴支出，属于社会福利支出范畴，应列入“社会保障与就业支出”[类]。
(9)应该专门设立反映对社会保障基金理事会“社会保障基金”增值和保值情况的科目。
不应列入政府预算的收支有：“社会保险基金收入”[类]和社会保险基金支出[类]，反映企业缴纳资金和个人账户资金收支，原则上不应列入政府预算收支。
再次，预算科目中还有未全面反映的社会保障支出，应该给予归类反映。如：
(1)预算科目中未列入的社会保障支出。如：“社会保险基金支出”[类]中“工伤保险基金支出”[款]、“工伤保险待遇”[项]反映按规定支付给工伤人员的治疗费、安装假肢费、护理费、一次性伤残补助费、伤残津贴等支出，未考虑抚恤伤亡人员遗属的各项开支。
(2)军人的养老、医疗、工伤、就业安置、生育等支出属于社会保障，应该在预算中给予全面反映。而新预算科目只在“社会保障与就业”[类]中“抚恤”[款]、“退役安置”[款]反映用于安置优抚对象、退伍军人的各类支出，和“其他支出”[类]“住房改革支出”[项]部分反映了用于军人的住房安置支出。
(3)行政事业单位养老、医疗、失业、工伤、生育支出由于历史原因，与企业实施的“社会保险”制度相分离，由财政统一承担支出，但在理论上应该属于社会保障支出，也应该从行政、事业单位的经费开支中单独列支，给予全面反映。
标签：社会保障基金论文; 政府预算论文; 全国社会保障基金理事会论文; 社会保障支出论文; 政府支出论文; 资金预算论文; 预算调整论文; 预算执行论文; 部门预算论文;