论民族学校的法律关系，本文主要内容关键词为：民族论文,关系论文,学校论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D90-052 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1671-0215(2004)01-0078-06
民族学校是指实施少数民族教育的机构。在我国，少数民族教育是国家实施的国民教育的重要组成部分。因此，民族学校也是我国实施国民教育的重要机构。它包括民族初等学校、民族中等学校和民族高等学校以及民族学前教育机构等不同级别的、在每一级别中又分不同类别的各级各类民族学校。民族学校作为我国学校系统的子系统，在为社会主义现代化事业和民族地区的发展培养各级各类人才的过程中，不仅和教师、学生发生关系，也要和其他方面发生关系。要确保民族学校充分发挥其功能，就要用法律规范在内的各种社会规范来对民族学校为主体一方的社会关系加以调整，而以法律规范调整的具有权利义务内容的社会关系称其为民族学校的法律关系。民族学校的法律关系与普通学校的法律关系既有共同之处又有不同之处，也就是说既有一般性法律关系也有特殊性法律关系。正确认识和准确理解民族学校的法律关系，对维护民族学校的法律地位，依法促进民族学校的协调发展具有重要意义。为此，本文对这一问题作一初步探讨。
一、民族学校与政府的法律关系
（一）一般性法律关系
民族学校与政府的一般性法律关系，是以权力服从为基本原则，以领导与被领导的行政管理为主要内容的教育行政法律关系。这一关系中，作为主体一方的政府依法对各级各类民族学校进行管理，民族学校则处于服从地位；作为另一方主体的民族学校依法享有独立自主的办学权利并可以对政府行使以建议批评为中心内容的监督权。这一法律关系的特征，主要体现在以下两个方面：一是民族学校与政府的法律关系的主体、权利义务都是由行政法律规范预先规定的，参加法律关系的主体没有自由选择的余地。二是民族学校与政府的法律关系具有不对等性。一方面这一关系的产生不是法律关系主体双方的合意或者双方意见一致为条件；另一方面，政府是以国家名义行使职权，参加法律关系的。当民族学校不履行规定的义务时，政府机关可以强制执行，而政府机关不履行职责时，民族学校只能请求其履行或通过向有关国家机关提出申诉或诉讼方式来解决。很显然，政府机关作为关系的一方，占据着主导地位。
（二）特殊性法律关系
1.管理与办学体现民族性。我国宪法规定，“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化”[1]。1952年政务院《关于建立民族教育行政机构的决定》中明确规定，“关于少数民族教育的行政、经费、师资、学制、课程、教材等特殊问题，由民族教育司、处、科或所设专人负责处理。”[2]可见，在确保国家对民族教育的宏观指导与管理下，民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，并且政府在中央及有关地方的各级教育行政部门建立少数民族教育行政机构或设负责民族教育工作的专职行政人员。从而形成了中央调控、地方分级管理、设专门机构或人员进行专职管理的体系。与此同时有关法律还规定，少数民族学生为主的学校及其他教育机构，可以使用本民族或者当地民族通用的语言文字进行教学。民族学校根据实际需要可以采取多种办学形式，以方便少数民族学生入学。各级各类民族学校的教学计划、教学大纲、教学内容、招生办法等可以在国家规定的基础上，结合各民族的实际情况，酌量加以适当地变通和补充。这些都充分体现了在政府具有民族特色的组织领导和管理下，民族学校依法享有具有民族特色的办学自主权。政府行政管理与民族学校办学体现民族性这一法律关系是由民族学校的特点和“各民族一律平等”的宪法原则决定的。在我国，民族不论大小都有平等的发展仅利，如何达到各民族一律平等，很重要的一点就是要保持各民族的民族特性。在民族学校与政府这一法律关系中处于主导地位的政府部门，必须遵守有关法律规定，重视民族学校的特点和实际，摒弃“一刀切”和“照搬照抄”的管理方法，依法保障民族学校的合法权益。
2.财力支持上的倾斜性。我国宪法规定，“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”。宪法还规定，“国家从财政、物质、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”[1]我国的民族区域自治法和教育法都有相应的规定。根据这些法律规定，中央政府拨出正常的教育经费外，在对民族地区的多项补助费中安排一定的比例，用于发展民族教育。1990年开始，中央财政恢复设立少数民族教育补助费，专门用于民族地区发展教育事业的补助。“十五”期间及至2010年，“国家贫困地区义务教育工程”、“国家扶贫教育工程”、“西部职业教育开发工程”、“高等职业技术教育工程”、“教育信息化工程”、“全国中小学危房改造工程”、中小学贫困学生助学金专款、青少年校外活动场所建设项目等要向少数民族和西部地区倾斜。[3]此外，政府组织发达地区对民族地区的教育事业对口支援，并且还利用世界银行贷款等外援项目加大对民族地区教育的投入，不断改善民族学校的办学条件，促进民族教育的不断发展。[4]政府对民族学校财力支持上的倾斜性这一法律关系是由民族教育的滞后性而产生的。建国后，特别是党的十一届三中全会以来，我国的各级各类民族学校有了很大发展，民族教育事业取得了很大成绩。但是少数民族教育总体上还落后于全国教育的总体发展水平，与沿海经济发达地区相比，民族教育发展的差距更大。目前，我国已实现了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲，实现“两基”地区的人口覆盖率达到85%，但仍有15%的地区还未实现这一目标，其中难点主要集中在少数民族地区。据统计，截至2001年底，全国民族自治地方699个县级行政区划单位中有358个县（旗）、市、区实现了“两基”目标，占民族自治地方县级行政区划单位的51%，还有近50%的地区未实现“两基”目标。少数民族地区青壮年文盲率仍占15%左右。[5]要改变这一落后状况，必须要办好各级各类民族学校。然而，由于历史、社会和自然条件等多方面因素的制约，民族学校面临着很多困难，其中办学经费、办学条件是一个比较重要而关键性的问题。要解决好这个问题，各级政府责无旁贷。因此，政府方面必须坚持财政扶持方面的倾斜。中央政府和地方政府都要酌情增加对民族教育的投入，切实保证民族教育经费的实际增长和足额到位，严禁欠拨和挪用民族教育经费。同时政府还要积极动员社会各种力量，广开投资渠道。作为实施民族教育的具体单位或载体的各级各类民族学校，要挖掘潜力，开源节流，在不妨害教育教学活动的前提下，积极开展勤工俭学活动。这既可锻炼学生，又可增加收入，解决部分经费问题，提高投资效益和办学效益。
二、民族学校与社会的法律关系
（一）一般性法律关系
民族学校与社会的法律关系中的社会主要指社会组织和个人。民族学校与社会的一般性的法律关系主要表现为两种：一是由民法调整的，以平等有偿为基本原则，以财产所有和流转为主要内容的民事法律关系。这类关系主要涉及财产、人身、土地、学校环境、技术协作、技术转让、委托培养、联合办学、校办企业经营活动中的权益等平等主体之间的横向性的法律关系，表现出一种对等性的特征。[6]在这些关系中，民族学校与其相对的社会组织和个人，都是以独立的民事主体的资格参与其中的，双方依法享有民事权利，也依法承担民事责任。二是由教育法调整的，以支持保护为基本原则，以参与教育、保护学校和师生为主要内容的教育法律关系。这一关系的主体一方的民族学校要为国家和民族地区培养人才，有权利和义务维护学校的正常秩序，拒绝任何组织和个人对民族学校教育教学活动的非法干涉。民族学校有权利和义务保护学生的合法权益，抵制来自社会的有害于学生健康成长的现象和侵犯学生合法权益的行为。同时也有权利和义务维护教师的合法权益。对来自社会的公然贬低教师的人格、破坏教师名义及用暴力方法侮辱教师或故意伤害教师人身健康的行为都有权利和义务制止。这一法律关系主体的另一方社会组织和个人有权利和义务支持民族教育事业的发展，为民族学校开展教育教学活动提供必要的帮助和便利。社会组织和个人依法享有对民族学校各项工作提出批评、建议的监督权，同时也要履行不干扰民族学校正常教育教学秩序的义务。这一法律关系很难说它是一种纵向性关系或者是横向性关系，主要体现出一种保护性的特征。
（二）特殊性法律关系
1.民族教育与宗教相分离。由于历史的惯性作用，我国少数民族大多数还保留着一定的宗教信仰。在一些民族地区，宗教对民族教育，特别是对民族基础教育仍有着不可忽视的影响，因而必然发生民族学校与宗教人士、宗教团体的关系。我国宪法规定，“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。”“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨害国家教育制度的活动。”[1]教育法还规定，“国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。”[1]根据法律规定，民族学校与宗教人士、宗教团体这一法律关系的主体一方的民族学校有权利和义务维护其学校的教育教学秩序和保护学生身心健康，禁止宗教人士、宗教团体利用宗教妨害国家教育制度和民族学校教育教学秩序的行为。当然民族学校可以鼓励爱国宗教人士支持民族教育，发挥他们在捐资助学、动员群众送子女上学中的积极作用。[7]这一法律关系的另一方主体的宗教人士和宗教团体应依法享有信仰宗教的自由，可以开展正常的宗教活动。但不得在民族学校向学生宣传宗教、灌输宗教思想；不得在民族学校组织宗教活动；不得同民族学校争夺生源；不得干涉民族学校的思想政治教育和科学文化教育；不得以宗教作掩护进行分裂破坏活动。只有依法调节民族学校与宗教人士、宗教团体的关系才能依法保障民族教育的健康发展。
2.增强民族团结，维护国家统一。我国宪法规定，“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。”宪法还规定，“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”[1]民族学校的一个显著特征是，作为学校主体的师生来自相同的或不同的少数民族。特别是我国少数民族大都处在祖国边疆，位于维护国家统一、反对民族分裂和保障国家安全的前沿。因此，民族学校与社会的关系中，双方都有义务依法增强各民族的平等、团结、互助的关系，维护国家的安定统一。民族学校有权利和义务制止来自社会的任何组织和个人对民族学校的任何民族师生的民族歧视和民族压迫行为；有权利和义务制止来自社会的任何组织和个人在民族学校搞破坏民族团结和制造民族分裂的活动。与此同时，任何社会组织和个人不得歧视和压迫民族学校的师生，不得在民族学校搞破坏分裂活动。
三、民族学校与教师的法律关系
（一）一般性法律关系
民族学校与教师的一般性法律关系来看，既有纵向性的关系，又有横向性的关系。纵向性的关系，就是管理与被管理、支配与服从的教育行政法律关系。这一关系的主体一方的民族学校虽然不是国家的行政机关，但由于法律的某种授权，民族学校与教师的关系也构成为带有行政性质的特点。我国教师法规定，“学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作。”[1]民族学校要完成学校工作任务必须对教师进行有效地管理，对教师的教育教学活动进行有效地指挥与协调。民族学校对教师有权进行考核、表彰、奖励和惩罚。当然学校的主要工作是教学活动，教师所进行的教学活动有自己的专业性，并不像行政工作那样可以例行公事。教学工作需要教师的主动性和创造性。由于学生存在个性差异，这不是学校的行政领导所能确定得了的。教师为了搞好教学工作还需要搞好科学研究。教学和科研活动都需要一个宽松和谐而心情舒畅的环境。所以这一关系主体一方的民族学校要尊重知识、重视人才，在实际工作中不能以简单的用行政命令的方式，而要体现教学民主、学术自由，尊重教师的劳动，不断改善教师的工作条件和生活条件，维护教师的合法权益，形成和谐的管理氛围。与此同时，作为另一方主体的教师来讲，不仅有依法服从民族学校管理、依法履行义务的责任，而且还享有通过各种途径和方式对民族学校的教育教学、管理工作提出意见和建议的民主管理监督的权利，学校必须依法接受监督。教师对民族学校侵犯其合法权益的行为有申诉、控告和检举的权利。横向性的关系，就是订立聘任合同而发生的教育民事法律关系。我国各级各类学校对教师的任用从任命制逐步过渡到聘任制，民族学校也不例外。我国教师法规定，“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”[1]我国教育法也以基本法的形式确认了教师聘任制度。所谓教师聘任制度，就是聘任双方在平等自愿的基础上，由学校或者教育行政部门根据教育教学需要设置的工作岗应，聘请具有教师资格的公民担任相应职务的一项制度。其特征：一是以双方平等自愿，“双向选择”为依据；二是学校和教师基于平等、合作的原则签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。三是聘任双方任职期限固定，任务和酬金明确，聘任期满后双方都有各自选择的余地，校方可决定是否续聘，教师也可决定去留。[8]显然这一关系，具有明显的民事法律关系的特征。
（二）特殊性法律关系
民族学校与教师之间除了一般性法律关系以外，很难说还有特殊性法律关系。但由于民族地区的落后性和民族教育的滞后性，民族学校的师资队伍的状况与普通学校特别是内地普通学校的师资队伍状况有所不同。比较突出的问题是师资队伍既薄弱又不稳定。邓小平指出：“一个学校能不能为社会主义建设培养合格的人才，培养德智体全面发展、有社会主义觉悟的有文化的劳动者，关键在教师。”[9]实践证明，没有一支数量质量合格、相对稳定的教师队伍，要办好民族学校，从而发展民族教育是很难的。搞好民族学校师资队伍建设的关键是提高质量稳定队伍。然而要做到提高质量稳定队伍，从各级政府到民族学校要做的工作很多，如优化民族学校的外部环境、提高教师待遇、发挥教师的主导作用、培养培训、考核、奖惩等。但就民族学校而言，很重要的一点就是要加强对教师的法律管理的力度，从培训提高到聘任上岗形成依法管理的机制。
1.重视师资培训，加强依法管理。民族学校的师资队伍总体上来讲比较薄弱，很难适应民族教育发展的需要。究其原因：一是民族地区的特殊的地理环境、人文环境、相对艰苦的工作条件和生活条件使内地高校毕业生到民族学校任教的少；二是由于民族地区教育的滞后性，本地区培养的教师相当一部分存在着学历低、教学能力软弱等问题。要改变师资队伍薄弱状况，各级各类民族学校必须重视师资培训，并且要加强依法管理。我国教师法在教师的权利和义务一章中规定，教师享有“参加进修和其他方式的培训”的权利，负有“不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平”的义务。教师法还规定，“各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制定教师培训规划，对教师进行多种形式的思想政治、业务培训”[1]。由此可见，参加师资培训提高素质是教师的权利和义务，搞好师资培训提高教师素质也是学校的职责。特别是对民族学校来讲，搞好师资培训提高教师素质更是意义重大。因此，民族学校应根据本校的实际，认真制定教师培训计划，采取多种行之有效的措施和途径，为教师提供参加培训、进修学习的机会。同时对师资培训要依法加强管理，制定落实培训计划的实施细则，进行规范化、制度化管理。要力求避免“单位走形式”“个人混证书”的形式主义做法，使参加培训的教师的思想政治素质和业务水平真正得到提高，从而达到提高师资队伍质量的目的。
2.强化聘任合同制，依法规范双方行为。目前民族学校，尤其是民族高校“人才外流”现象严重，师资队伍极不稳定。其主要原因是民族地区教师待遇低、条件差、继续深造和发展的空间小，加之社会主义市场经济的不断完善与发展人们自由选择职业和人才交流制度的变化，民族学校的教师特别是骨干教师到内地谋求职业的现象与日俱增。这里值得提及的是民族学校为了提高教师素质改变师资力量薄弱状况，从有限的经费中拿出一部分，用于培养培训教师，支持教师提高学历层次，然而这又往往加速了“人才外流”的速度，使流动人员原来所在学校在人力、财力等方面造成很大损失，更严重的是打乱了整个师资培训规划和用人计划及专业结构设置，影响了教师队伍的年龄梯次配备。可以说，民族学校与教师之间的关系的协调与稳定，已愈来愈成为民族学校生存发展的一个主要问题。因此，民族学校要强化聘任合同制，运用这一法律手段，规范民族学校与教师的行为，调节双方的关系，这既有利于维护教师的合法权益，也有利于维护民族学校的合法权益。为此，一要认真订立教师聘任合同。聘任是聘任人（学校）和受聘人（教师）双方的法律行为，通过聘任确定学校与教师的法律关系。聘任双方必须在平等自愿的基础上签订合同，以聘书的形式明确双方的权利、义务和责任，而且内容要明确具体细致、易操作。二要严格履行聘任合同。合同具有法律效力，对聘任双方具有约束力。聘任双方的任何一方，除法定的免责条件外，因某种原因，不能继续履行聘任合同，给对方造成损失的，依照聘任合同的规定，承担相应的法律责任。在民族学校认真推行聘任制，以法协调民族学校和教师的关系，学校领导是关键。因此，民族学校的领导应有高度的法律意识，严把聘任合同的订立和履行两个关。如果学校领导人为地扩大行政手段的功能，就会出现以言代法、权重于法的现象，这将不利于聘任合同的依法履行，也不利于民族学校整个教师队伍的管理，从而很难建设一支数量质量合格、相对稳定的教师队伍。
四、民族学校与学生的法律关系
（一）一般性法律关系
民族学校与学生的一般性法律关系主要是一种教育与被教育、管理与被管理的关系。在这一关系中处于主导地位的民族学校依法制定学校的规章制度对学生进行管理，其目的在于贯彻国家的教育方针，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义新人。同时也在于使民族学校形成一个良好的教学环境，使教学工作有一个正常的秩序，使学生能愉快地学习、健康地成长。因此，对学生的管理在一定意义上可以认为是一种教育。根据有关的教育法律法规规定，民族学校有招收学生的权利；有对学生进行学籍管理，实施奖励或者处分的权利；有对学生颁发相应的学业证书的权利。与此同时，作为民族学校也有遵守法律法规的义务；有贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量的义务；有维护学生合法权益的义务；有以适当方式为学生及其监护人了解学生的学业成绩及有关情况提供便利的义务；学校不得向学生乱收费并负有公开收费项目的义务。在这一关系中，作为另一方主体的民族学校学生同样享有法律赋予的权利，也负有法律规定的义务。学生有权参加学校教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料的权利；有按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金的权利；在学业成绩和品行上获得学校公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书的权利；有对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼的权利；有对学校的工作提出批评、建议的监督权以及其他法律法规规定的权利。与此同时，学生也有遵守法律法规的义务；有遵守学生的行为规范，养成良好的思想品德和行为习惯的义务；有努力学习，完成规定的学习任务的义务；有遵守学校管理制度的义务。
从目前的发展趋势来看，应该说民族学校与学生之间还有一种教育契约关系在逐步产生。近年来随着教育体制改革的深化，义务教育以上阶段的教育实行收费制，学校向学生收费，这在客观上就使学校与学生之间的关系变为带有某种契约法律关系的特征。此外，还有民办民族学校及择校生的产生，使民族学校与学生的法律关系具有一种双方平等、意愿一致或相互同意为特征。当然，在我国调整这一关系的法律规范还不够完善，有待于今后在教育法制建设中进一步完善和加强。
（二）特殊性法律关系
1.尊重少数民族的语言文字和风俗习惯。民族语言是一个民族所特有的用来表达意思、交流思想的工具，是构成民族的基本要素。民族文字是记录民族语言的符号。我国绝大多数民族都有自己的语言文字。民族风俗习惯也是构成民族的基本要素，它包括一个民族的衣着、服饰、居住、饮食、娱乐、节庆、礼仪等等方面所特有的喜好、崇尚、传统和禁忌。每个民族对自己的语言文字和风俗习惯总是怀着亲切感以至自豪感，往往把对民族语言文字和风俗习惯的尊重，看成是对整个民族的尊重，把对民族语言文字和风俗习惯的歧视、干涉、破坏，看做是对整个民族的侮辱和伤害。因此说是否尊重民族语言文字和风俗习惯是民族学校特别是多民族构成的民族学校学生中存在的极为敏感的问题之一。我国宪法规定，“各民族都有使用和发展自己语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”[1]因此，在民族学校学生有使用和发展自己语言文字的自由，保持或者改革自己风俗习惯的自由。民族学校对学生进行教育管理时，必须尊重少数民族的语言文字和风俗习惯，为办好民族学校创造和谐的氛围。
2.开展具有民族特色的校园文化活动。我国教育法规定，“教育应当继承和弘扬中华民族优秀的历史文化传统，吸收人类文明发展的一切优秀成果。”[1]我国有56个兄弟民族，在漫长的历史发展进程中凝聚为一个生死与共的民族共同体——中华民族。因而中华民族优秀的历史文化传统中，必然包括各少数民族绚丽多彩、各具特色的优秀的历史文化传统。民族学校开展具有民族特色的校园文化活动，是继承和弘扬中华民族优秀的历史文化传统的主要途径之一，也是推动中国先进文化发展的重要措施之一。根据教育法的有关规定，黑龙江省民族教育条例明确规定，“民族学校应重视对学生进行本民族优秀文化传统教育，开展具有民族特色的民族语演讲会、文艺汇演、体育比赛等各种活动，促进民族语文、民族艺术、民族体育事业的发展。”[2]由此可见，民族学校应加强校园文化建设，加强组织领导，广泛开展健康向上、丰富多彩的多层次多形式的具有民族特色的校园文化活动，民族学校学生应积极参加此类活动。通过开展具有民族特色的校园文化活动，使少数民族学生更好地继承和弘扬少数民族乃至整个中华民族优秀的历史文化传统，吸收人类文明发展的一切优秀成果，建设具有民族特点的社会主义精神文明，使他们在良好的精神氛围中得到全面成长。
综上所述，民族学校在办学过程中，与政府、社会、教师和学生都发生法律关系。这些法律关系与普通学校的法律关系是否有共同性为标准，分为一般性法律关系和特殊性法律关系。要依法办好各级各类民族学校，就要既重视其一般性，也要重视其特殊性。这样才能依法协调好民族学校与各个方面的关系，才能依法保障民族教育的快速发展。
标签：法律论文; 合同管理论文; 民族学论文; 法律关系主体论文; 法律主体论文; 少数民族语言文字论文; 工作管理论文; 人类学论文; 学校论文;