乡镇企业产权制度改革后需重视解决的若干问题，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,若干问题论文,产权制度论文,重视论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.乡镇企业发展过程中的一个显著特征是，企业所在地的乡镇政府给予企业全力支持。这种行政支持使乡镇企业获得了生产经营所需的各种生产要素，具备了市场开拓和市场竞争的能力，不少乡镇企业就是凭借这种有利条件而发展壮大的。但是，这种行政推动却也给乡镇企业的发展带来了负面影响，主要是出现乡镇企业的“二国营”、“准集体”现象，即有部分乡镇企业也出现了类似国营集体企业体制上的毛病，表现为一种新的形式的“政企不分”（乡镇政府与乡镇企业变成行政隶属关系）和“产权不明”（乡镇企业资产中，乡镇政府投资、银行信用社贷款、农民集体资产以及企业积累等混淆不清）。这种弊端严重影响了乡镇企业的发展，有的因此而走向破产和倒闭，在一些乡镇企业发展得比较早、乡镇企业多的地区，居然出现了乡镇企业全面亏损和资不抵债的严重状况。
2.面对乡镇企业发展中的这些问题，有关部门及有些地方的乡镇政府，实施了种种改革措施，如：A.放权让利。乡镇政府下放权限，让乡镇企业有更多更大的经营权，并减少乡镇企业向当地政府上缴的费用，减少乡镇企业的负担，希望以此使乡镇企业增加活力；B.集体承包。由经营者向乡镇政府集体承包企业，规定产值、利润等指标，希望以此增强乡镇企业经营者责任感，使经营者的工作业绩与收入相挂钩；C.风险抵押。由经营者向乡镇政府交纳一定的风险抵押金，完成规定指标退回抵押金并发给一定奖励，完不成指标，抵押金没收。希望以此增大经营者风险意识，促使企业资产安全运行；D.年薪制。以企业的经营效益确定经营者的全年收入，使个人收入与企业经济状况密切联系。此外，还有厂长离任审计，经营者收入报批制等等。
这些关于乡镇企业改革和管理的政策措施，虽然一时一地收到一定效果，但很快就会产生新的情况与问题，使这些政策、措施的正面效益被各种负面影响所冲销，“对策”在应付“政策”的过程中屡屡获胜，政府在与经营者的对弈中，老是输棋，其主要表现是：A.“放权让利”后企业的活力并不增加，而“穷庙富方丈”现象却愈演愈烈；B.“集体承包”是包盈不包亏，承包者做假帐获取收入而企业资产不断流失；C.风险抵押金太少，企业即使完不成任务，经营者在经营过程中侵蚀企业资产所得也远远大于风险抵押金；D.年薪制造成企业经营者的短期行为严重，企业短期内有一定增速，但经营者离任后留下的是一个没有发展能力的企业。同时，经营者在经营过程中还会利用信息不对称获取年薪以外的收入及在职高消费。
3.以上诸种关于乡镇企业改革与管理的政策措施，之所以没有能解决乡镇企业发展中的危机，不仅仅在于乡镇企业经营者（或称之为乡镇企业家）的整体素质不高，而且在于尚未探求到在企业员工主要是农民的乡镇企业中如何抑制经营权侵蚀所有权的体制与制度。面对这种状况，进入90年代以来，一些地方经过试点取得经验，逐步推广以产权变革为核心的乡镇企业产权制度改革简称“乡镇企业改制”，这种改制主要有以下几种形式：A.先售后股。将企业资产出售给内部职工，组建股份合作制企业。B.组建股份制企业。对企业资产进行评估，确定投资主体及其所有权与股份，组建股份有限公司制企业。C.经营者持大股。由原企业经营者出资将企业资产买下，组成股份有限公司或股份公司或合伙企业、私营企业、个人企业。D.改制为私营企业。企业资产评估后全部出售给个人。这些形式尽管有差别，但核心是一个，即明晰企业产权。经过改制后的乡镇企业，有的地方在称谓上将其改成“乡村企业”，意即这些企业是按其属地来划分。有的地方仍称之为乡镇企业，但内涵有了很大变化。这些企业不再是过去乡镇政府拥有或所属的企业。
乡镇企业经过改制后，负盈不负亏，不独立承担经济责任等体制性弊端得到彻底克服，企业资产负债率显著下降，技术改造投入增加，企业活力与竞争力大增，特别是长期困扰乡镇政府的经营者侵蚀所有者权益的问题得到有效抑制或彻底解决，同时，也为乡镇政府职能转换和抑制乡镇干部的腐败，提供了积极的环境与条件。
4.由于种种原因，不少地方的乡镇企业改制没有能“一步到位”，还存在着诸多问题与困难，这些问题与困难的存在使一些人对乡镇企业究竟要不要改制发生动摇与怀疑。因此，分析乡镇企业改制后存在的一些困难与问题，研究这些困难与问题产生的条件、环境及其类型，探求解决的方法、途径、政策与措施，不仅对乡镇企业改制工作的发展与完善，而且对乡镇企业的新发展，都有重要意义。
5.乡镇企业改制后应重视的第一个问题是使法律手续完备。
改制企业必须完成资产评估，产权界定，注册资本验证，转让（租赁）协议公证，工商变更登记和银行债权债务落实，劳动合同重新签订，帐务调整等法律手续。但由于一些地方改制比较匆促，一些企业相关的法律手续没有办好办全办齐，应该予以完善。在其中要特别抓好以下四个法律文书的完备：①股东亲自填写的股份认购书；②全体出资人共同签名的出资协议书；③股东会议通过并且股东或股东代表亲笔签名的企业章程；④股金到位后由企业董事长签发的股权证书。有的企业在改制中，对这些问题比较忽视，认为这些仅是企业“内部事务”。殊不知这四项材料是确认股东资格，股东权利和义务，股东承担投资风险的最终法律依据。没有这四项材料的企业“改制”，只能是一种“改制包装”。有的企业正是因为忽略这一点，或在此点上弄虚作假，造成企业改制后因内部权益关系缺乏法律依据而引发种种矛盾，甚至混乱和分裂。
6.乡镇企业改制后应重视的第二个问题是妥善处理资产低价出售。
企业资产低评低估出售，在一些地方比较普遍。但是，现在要全盘推倒重来又会引发诸多矛盾。这个问题的处理，事关政府权威和社会稳定。基本的思路是改制的方向和基本格局不能变化和动摇，采取稳妥慎重的方法予以补台和完善，具体操作时应重视下列问题的处理：①对于通过资产低评低估出售，售方或购方存在着明显的违纪违法行为的，应着力查处，追缴非法所得。②对低评低估资产进行重新评估，差额部分由购买者一次或分期限时补交。③涉及银行债权债务的，与银行商量落实的方式与份额。④如具备条件，可对企业资产重新评估后转售给新的购买者。
7.乡镇企业改制后应重视的第三个问题是慎提“内部治理结构规范化”和“建立现代企业制度”。
一些地方提出，改制告一段落后，下一步的任务就是企业“内部治理结构的规范化”，有的制订了多种标准并决定了“达标”时间，还要组织“验收”、“评比”等。企业改制后，应按新的企业性质和形式，进行内部治理结构的调整，使之逐步规范化，地方政府对此予以帮助指导是完全应该和合理的。但是，这里必须明白三个道理：①企业内部治理结构的调整、规范、完善，应是企业行为，政府可予以指导，但不能代替。②政府指导行为不应行政化，不应按过去计划经济时期以对政府隶属企业的方式进行。③企业情况千差万别，即使是同一种类型的企业（如股份制企业），也有种种差异，难以用统一标准来要求。④对一些名（企业的性质与类型）不副实（内部治理结构）的企业，允许其组织结构有一段过渡期、磨合期（如有的股份制和股份合作制企业，持大股者实行的是私营经济或家族式的管理方式），使其先将生产恢复与发展起来。我国长时期处在社会主义初级阶段，农村乡镇企业的管理水平，从总体上讲还是低级的，改制后的许多乡镇企业，实际上处在资本的原始积累阶段，在这种情况下，要求尽快建立“现代企业制度”是过于理想化。笔者建议，某些地方政府应考虑取消将“企业内部治理结构规范化”、“建立现代企业制度”，作为改制后的“第二步”工作的设想，而把精力集中在政府职能转化和为企业发展提供拓展市场和技术改造的服务上。
8.乡镇企业改制后应重视的第四个问题是陈欠税处理要从实际出发。
乡镇企业改制后的一个重要遗留问题是陈欠税问题比较严重，有的县（市）超亿元。处理此问题，往往有两种截然相反的意见：一种认为应不折不扣地全部清交；一种认为应全部核销。据我们调查分析，这两种方法都不可取。对于第一种意见，由于改制后企业性质和法人的更改，新的企业难以承担原来的欠税，全部清交的要求难以落实；对于第二种意见，在改制中，有的企业实行了所欠税款和贷款的连带责任转移，因此，全部核销是不应该的。关于处理欠税问题，税务机关夹在上级主管部门和当地政府、企业的“两难”之中。处理此问题，应从实际出发，一是对原来经营亏损，资不抵债的企业所欠税款，在实行改制后确实无力归还的，应予核销。二是对改制中承诺承担交纳欠税责任的企业，应依法清收欠税，但欠税可分期负担。三是大力支持改制后的企业发展，扩大税源，增加税收。从新增收的税收中逐步归还欠税。改制前的乡镇企业，大面积地欠税，从一个方面反映了乡镇企业经济效益的低下。企业改制，是解决此问题的一个深层次的、带有根本意义的改革，这对培养和扩大税源也是有积极意义的。税务机关应全力支持此项改革。从我们的调查中可知，改制后的企业经济效益和纳税能力普遍提高。“扩大税源，减轻税负，加强征管，增加总量”，是不少改制企业所在地税务机关的工作思路，在实践中也是成功的。
9.乡镇企业改制后应重视的第五个问题是低报瞒报经济指标。
高报虚报多报企业各项经济指标的现象现已不复存在，这是因为企业产权制度的变革，彻底挖掉了高报虚报多报给企业经营者带来好处的基础。但少报低报瞒报企业经济指标现在成为普遍现象。它不仅仅使统计失真，更重要的是会减少国家的税收和企业应尽的社会义务。为了有效地解决此问题，有的地方采取的措施可供借鉴：①对小型企业实行定期定额税。②明确规定企业应承担的社会义务的费用额度。③组建会计师事务所，企业会计实行委派制。④对改制企业进行税法宣传。⑤对改制企业进行经济指标上报的业务辅导和业务督查。⑥适应改制企业的情况，有关统计部门实行上门服务。⑦对工业企业按工业用电量估算企业产值、利润、税收等相关数据。这些措施与经验，带有临时性、过渡性的特点，如何规范企业申报经济指标的行为，还是一个需认真研究的课题。
10.乡镇企业改制后应重视的第六个问题是对企业技改投入应予积极支持和引导。
改制后的乡镇企业普遍增加了对技改的投入，但是遇到的困难与矛盾也比较多。主要有：①金融部门认为改制后的企业属无行政主管部门的企业，视同个体私营企业，放贷后无行政力量配合进行监督和约束，因而觉得危险性大而惜贷。②对于占用土地问题，政府协调的力度大大小于以前，认为应由企业直接与被占土地的村组、村民商洽，而村组、村民往往会抬高地价使企业征地成本很高。③对于企业寻找合作伙伴、购买机器设备、联系项目投资等，政府的积极性也大为降低。④对于那些在企业看来是有效益的，而从宏观、长远和区域经济视角分析，属于淘汰项目、竞争过度项目及环境污染项目，政府有关部门指导、约束、监督不够，有的甚至放弃职能，听之任之。
这些情况的发生，从乡镇政府的指导思想来看，是从一个极端走向另一个极端。即由过去对企业生产经营样样都管，变成全部放弃自己的经济职能，把为企业提供相关服务也视作“分外”之事。而按所有制性质划分企业等级的理财观念反映了金融改革的滞后。
乡镇企业产权制度改革，是生产关系的调整。但是，如果没有生产力的发展，尤其是没有技改的投入，企业的生产效益不能提高，没有新的产品进入市场和开拓市场，仅就生产关系进行调整，是难以使企业走出困境创造辉煌的。企业的技术改造，应是企业行为，政府机构不应进行具体干预。但是，从产业方向进行政策引导，并为之提供相应的服务，是政府经济职能的题中之义。在一些乡镇调查，我们看到不同做法产生了截然不同的效果：那种对企业技改完全放任自流的地方，企业上的一些“新项目”，不少属于国营企业淘汰下来的东西，有的还是污染重、能耗大的项目；对企业技改给予积极引导和支持的地方，企业上的新项目，科技含量高、附加值高、市场前景广阔，企业呈现一派生机，对当地经济与社会的发展起着显著拉动作用。对此，政府及有关部门应重视改制企业的技术改造工作，给予积极有效的支持和引导。
11.乡镇企业改制后应重视的第七个问题是要加快乡镇政府职能转换和机构改革。
乡镇政府职能转换和机构改革，搞了多少年而成效甚微。乡镇政府机构庞大，人员众多，成为加重乡镇企业负担和农民负担的一个重要因素。乡镇企业产权制度的变革，割断乡镇企业与乡镇政府的行政纽带，为从根本上推进乡镇政府职能转换和机构改革，提供了环境与条件。不少乡镇政府不等上级号召与部署，大幅度撤并部门，精减人员。现在，有的乡镇政府机构与人员，仅为改制前的1／2—1／3，而且工作效率大为提高。多年来进展困难的乡镇政府的改革，出现了前所未有的好景象。但是，仍然存在着一些问题，主要有：①多数乡镇政府的职能转换和机构精减，还在等待上级的统一部署和布置。它们的工作职能和工作方法往往还沿用过去的手段，严重地滞后于企业改制。②由于继续维持着庞大的机构与众多的人员，改制后的企业上交的管理费又大为减少，这些乡镇政府的财力空虚，运转失灵。③已实行改革和精减的乡镇政府，对上级布置检查工作仍然沿用传统方法感到无奈，而对用何种新的方式领导管理改制后的企业胸中无数，处于“两难”之中。这些情况说明一个问题，乡镇企业产权变革后，乡镇政府的职能转换和机构精减应立即提上议事日程。这个问题不解决，乡镇企业改制的成果难以巩固。而乡镇政府的机构改革和精减，又要求进行县（市）级政府机构改革。由此看来，县（市）、乡镇政府的机构改革与精减，在普遍完成乡镇企业产权制度改革的地方，已是箭在弦上，不得不发了。中央和省对此问题应有所安排，而不必等省、市级机构改革搞好后才去考虑此问题，条件成熟的地方，县（市）和乡镇级政府的机构改革可先搞。
（课题组成员：潘永江、季建林、臧乃康、丁宪浩）