知识管理与行政组织创新，本文主要内容关键词为：知识管理论文,行政论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，一种新的管理理念——知识管理(Knowledge management)正在国外一些大公司中形成并不断完善。其中内容便是通过知识共享、运用集体的智慧提高应变和创新能力。知识管理的实施在于建立激励员工参与知识共享的机制，培养组织创新和集体创造力。这种近年来被称作为知识管理的管理革命标志着一个新的时代的到来，即人类进入知识社会。一个新的时代必然会要求社会生活的每一个领域与之相适应。在公共行政的领域中首先会对行政组织的变革造成影响。我们知道，行政组织承担着管理国家事务和社会公共事务的重任，不仅是公共职能的载体，而且其效能的高低与组织创新的程度直接影响和制约着其他组织的管理创新。所以，我们需要在正在迫近知识社会的历史背景中把知识管理与行政组织的创新问题联系起来考察。
一、知识管理的观念创新
知识社会的到来根源于现代科学技术的发展，正是现代科学技术日新月异的发展，全球化的进程才以空前未有的速度推进，从而改变着社会及其政治、经济和文化，改变着人们的生产方式、生活方式和思维方式。江泽民同志在党的十五大报告中指出，“要充分估量未来科学技术特别是高技术发展对综合国力、社会经济结构和人民生活的巨大影响”。
的确，知识社会有着全新的时代特征，它与工业社会不同。例如，在知识社会中，创新对企业的重要性远胜过原料与厂房。美国微软公司成功的秘诀之一，就是“淘汰自己的产品”。1997年3月3日美国《财富》杂志定期评出美国最受推崇的企业，创新精神正是其评选标准中的一个重要部分。在这样的背景下，知识管理的目标和任务就必然体现为提高组织的应变和创新能力。创新就是赋予资源以新的创造财富能力的行为，就是知识管理的精髓。
行政组织也不例外，在行政组织的运营与发展中也有一个知识管理的问题，其基本内涵即在于通过知识的共享，促进组织创新。但观念是行为的先导，一切制度创新和组织创新无疑首先来自于观念的创新。具体说来，行政组织要承担管理社会公共事务的职能，就必须在如下方面实现观念的转变和创新：
1.树立知识共享的观念。
知识作为一种精神产品，是人类共同的财富，是打开人类智慧大门的金钥匙。它使人类从蒙昧走向文明，从贫穷走向富强，从专制走向民主和自由。正因为知识具有启迪人类心智、化腐朽为神奇的功能，人类的一部发展史就体现为对知识的渴望与求索。我国古代大诗人屈原这样写道：“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”布鲁诺甚至为了追求真理而被投入熊熊烈火。历史的另一面表现为统治者也采取一种愚民政策，试图通过垄断知识而实现对社会的控制。当然，在传统的政府管理模式中，政治控制的方式之一便是通过垄断或封锁那些不利于政治稳定或危及政治统治的信息，它会用强力控制大众传媒，有选择地发布经过筛选过滤的信息以营造统一舆论。然而，互联网络(Internet)的出现和急剧扩张使这一切发生了巨变。互联网络是一种信息能在瞬间生成、瞬间传播、实时互动、高度共享的传播媒介。遍布全球的互联网络遵循统一的协议，为用户提供普遍、可靠、方便的进入途径，体现了自由开放的理念。尼古拉·尼葛洛庞帝对作为网络基础的TCP/IP协议作过的解释：“一个个信息包各自独立，其中包含了大量的讯息，每个信息都可以经由不同的传输路径，从甲地传送到乙地。……正是这种分散式体系结构令互联网络能象今天这样三头六臂。无论是通过法律还是炸弹，政客都没有办法控制这个网络。讯息还是传送出去了，不是经由这条路，就是走另外一条路出去。”（注：尼古拉·尼葛洛庞帝.数字化生存[M].海南：海南出版社，1997.274.）这样互联网络的扩张几乎从根本上改变甚至摧毁了传统意义上的政治控制机制。
互联网能实现低成本的大范围信息传递。任何人不用通过政府机构的批准、检查、修改就可以在网络上制作他人能够阅读到的网页，或者通过电子邮件、新闻组、网上论坛、电子公告栏等各种方式向量多面广的网民传播信息。正因为互联网络具有这样的优势，从而使得信息和知识的共享成为可能。网络组织的主要目标是共享信息与关系，除此之外，它还可以由单纯的转移资料变成创造与交换知识。由于网中的每一个人都接触到新的信息，因此他们可以进行综合，然后得到其他新的观念。网络组织就可以共享这种新出现的思想和观念。
这表明，知识的共享已成为一种潮流。微软公司对知识的垄断在构建一个微软帝国和使比尔·盖茨成为亿万富翁的同时，也使自己成为众矢之的，官司缠身。而Linux之所以受到跨越国界的青睐，就在于她秉承了知识共享精神理念。当然，企业不是慈善家，它是以其自身利益最大化为奋斗目标的。知识共享恰恰营造了一种双赢的博奕体系，这也印证了“竞争+合作＝双赢”的理论。因为厂商的源源利润就隐含于为用户提供的各种服务中。而行政组织的角色定位则不同于营利性组织，它要管理国家事务，如国防、外交；还要管理社会公共事务，如社会安定、繁荣文化、发展经济；另外，对自身事务的管理也是行政组织的职能之一，如公务员的管理。尽管行政组织具有多重角色，但有一点是共同的，即提供公共服务和公共产品是行政组织义不容辞的责任。基于这种现实，知识共享就是行政组织的性质所决定的了。
行政组织中的知识主要体现为行政信息，如各种公文、统计报表、工作总结、各种数据资料等显性知识。这是一种传统的理解。除此之外，行政组织中的知识还体现为行政工作人员的经验、知识、思想等行政文化层面的东西。这是一种高度个人化的隐性知识，具有难以规范化的特点，不易传递给他人。因此，探讨行政组织中的知识共享也可采取二途分治的策略，即法典编辑策略和人格化策略。这是由Morten T.Hansen等人提出的知识管理的两种策略。
所谓法典编辑策略是指知识与知识开发者的剥离，以达到知识独立于特定的个体或组织的目的；而后知识再经仔细地提取进而汇编成法典关存储于数据库中，以供人们随时反复调用的策略。长期以来，我国政府部门掌握着社会信息资源80%的有价值信息，虽然建有3000多个数据库，但其中的大部分都还是所谓的“死库”（仅向内部或研究机构提供服务，不对社会开放），亟需采取有效手段让这部分库“活”起来，进入市场进行流动，产生增值。各省有关部门对于启动省内政府信息资源通过网络手段开发利用作了一定的工作，但在全国范围内还未形成将政府信息资源开发利用的态势，缺乏行之有效的组织和管理办法。目前在因特网上，“垃圾”信息、失真信息随处可见，而我们的企业和个人常常无法通过正规渠道获取统计资料等信息，在一定程度上造成了经济损失。究其原因，一方面是因特网这种最廉价便捷的获取信息的方式在我国刚刚兴起，一些政府部门对于把自己的信息拿出来共享的意识还不够强，这就亟需我国信息主管部门对其进行组织和引导；另一方面，政府部门信息资源的开发利用缺乏灵活的机制和政策：长期以来政府信息部门的大量建设资金投入到硬件设备上，缺乏信息录入、信息更新、信息深加工的专项资金和技术，更缺乏把这种信息资源进行加工后产生增值的手段。在这方面，社会上的信息服务商由于直接面临着生存的压力，在信息整理、加工和赢利上积累了丰富的经验，这可以为政府有关部门提供有益的借鉴。将来，随着市场经济的逐渐深入，政府主管信息的部门也将走向市场。
人格化策略指知识与其开发者紧密地联贯在一起，知识主要通过直接的面对面的接触来进行共享。计算机在这类组织中的目的是帮助人们更好地沟通知识，而不是储存。采用人格化策略的Bain公司、波士顿咨询集团和麦肯锡公司致力于个体间的对话，而不是数据库中的知识客体。在这些公司中，知识并未被编成法典、知识是在运用头脑风暴法的研讨会中和一对一的交谈中发生转移的。为了使这一策略行之有效，象Bain这样的公司都重金注资于建立人员网络系统。知识不仅仅通过面对面的方式，还通过电话、电子邮件和视频会议等形式进行共享。
总之，对于行政组织而言，在知识社会的条件下，首先树立起知识共享的观念，有了这种观念才能发现社会、企业中已经形成的知识共享的经验，并将这些经验引入到行政组织中来。只有这样，行政组织才能真正担负起其应有的公共职能，才能适应新时代的要求。
2.树立终身学习的观念。
现代社会的一个突出特征就是知识更新的频度越来越快。一个大学毕业生如果放弃学习，他所拥有的知识在五年后将会全部陈旧、落伍。美国未来学家托夫勒认为，就知识增长的速度而言，今天出生的小孩到大学毕业时，世界上的知识总量将增加4倍。当这个小孩到50岁时，知识总量将是他出生时的32倍，而且全世界97%的知识都是在他出生以后才研究出来的。与此同时，科学与技术从来没有象现在这样突出地显示出它们的威力和潜在力。科学和技术正在以惊人的速度向前跃进。科学发现与大规模地应用这种发现之间的时间距离也在逐渐缩短。人们把照相术原理付诸实践花了112年的时间，而太阳能电池从发现到生产只相隔两年。跟不上时代步伐的人将落伍，这条规律不仅仅适用于学者或科技人员，而且适用于一切部门的所有人员。在现代社会，每一个人都将面临着：知识和技能的过时，大量的未知的知识，适应新知识和技术，知识和技术的不断更新，终身教育等。
无论对于组织还是个人，必须坚持一条基本原则：要想取得进步，首先必须学习。加文从五个方面对学习型组织作了描述：系统化地解决问题、采用新方法进行试验、从过去的经验中学习、从他人最好的实践中学习、在组织中有效地传递知识。（注：彼得·F·德鲁克等.知识管理[M].北京：中国人民大学出版社，1999.第41页。）在这里，加文强调了学习的重要性并指出了学习的途径。
学习使我们可以反复地验证生活经验，并从经验中能不断地修正自身的行为，使其行为不仅能符合社会的期待，而且能适应社会的变迁。每个人都有自我成长和自我发展的动机。学习不是一劳永逸的，持续不断的学习和多样化的学习才能适应时代的要求。在知识组织内部，学习的目的是创造新的资本和程序，而不仅仅是运用新的工具和技术。
可见，知识管理是对行政人员的一个挑战，对于作为行政组织构成因素的行政人员来说，他的思想观念、行为倾向、知识结构、知识存量、应用能力都要求更高。如果行政人员没有一定的知识存量而且不具备处理问题的综合能力，那么不管是问题的数量和复杂程度都超出了他们应对的限度。所以，对于行政组织而言，要保持活力，必须建立更新机制。这种机制主要通过两种途径来实现。一是人员的更新，主要通过人力资源管理的招募、选拔与退休、退职等管理环节来实现。二是知识的更新。人员的更新是一种促进行政人员终身不断学习的激励机制，而知识的更新是行政人员为适应行政组织的要求而不断学习的行为，归结起来就是学习。也就是说，行政人员必须不断学习。因为现代行政组织中的很多职位必须具备相应的专业技能才能胜任。知识型组织强调发挥专家的作用。为了更好地管理社会公共事务，为公民提供优质服务，就需要强调公职人员的不断学习从而成为本专业领域的专家。实现专家行政是社会对行政组织提出的迫切要求。
3.树立以人为本、团队合作的观念。
用知识的观点看组织，就会把人们看作是收益的创造者，其首要任务是把知识转化为无形的结构，而在工业时代的组织内，人们时常是被更为简单的看作是生产成本和生产要素。
现代的人力资源管理将人本身看作资源，而且可以持续不断地开发和有效使用。它本身就能够给组织带来巨大的投资回报率和效益。在影响政府生产力水平的诸多要素中，公共部门的人力资源是最首要的因素。因为人力资源是其他生产力要素的掌握者和使用者。他能开发先进的科学技术，运用先进的工作方法和管理手段，依照一定的意志投入资金和物资。与其他生产力要素相比，人力资源拥有毋庸置疑的主动性和能动性。他们身上形成、拥有和可以开发的知识和技能，能够使他们主动地适应不同工作种类和性质的需要，完成组织的工作任务。另外，人力资源本身就是作用于组织生产力的资本资源，人力资源所具有的高增值性和效益递增性同样是其他生产力要素所无法比拟的。（注：孙柏瑛，祁光华.公共部门人力资源管理[M].北京：中国人民大学出版社，1999.第29页。）知识性员工拥有知识资本，所以他在组织中的独立性和自主性比较强。因此管理的重心要下移，要给知识性员工比较大的自主权。有人认为，要把员工当客户，通过企业优异的人力资源产品与服务，去满足员工的需求，以及他的价值的实现，要赢得员工的忠诚（注：刘磊.21世纪人力资源管理面临新课题[N].中国劳动保障报，2000-06-07(3).）。
树立人力资源管理的新观念，还必须强调团队精神的塑造。在一个大型组织中，任何一项活动靠个人力量都难以完成。提倡行政组织中的团队合作是社会发展的一种必然趋势。信息时代的行政组织具有这样一个特点：每个人都要承担信息责任。这一机制形成的关键在于每个人都要问自己这样的问题：在这个组织中，谁需要从我这里获得信息？他们需要什么样的信息？反之，我又得依靠谁才能得到需要的信息？每个人的答案都会包括自己的上级和下属，但最重要的却是自己的同事，因为同事之间最需要合作，这就像内科医生、外科医生和麻醉师之间的关系一样。公司内部网络的出现为公司内合作和培养团队协作精神提供了硬件支持。美国通用电气公司在公司内实施了“群策群力”计划，激励员工提出从改善公司生产管理到改进公司组织结构等各方面的建议，并对积极参与知识共享的员工予以奖励。而微软公司则侧重塑造自由轻松的合作氛围。比如每个月公司都有一次非正式的“蓝色托盘”午餐会，在休闲的午餐会氛围中到会的Word、Excel、Project等项目经理相互交流经验，沟通信息，共享资源。同样性质的聚餐会还有很多，如Excel项目组的程序开发员们每周一次的“自带酒食”午餐会等。这一时代特征也必然要求反映到行政组织中来。当然，任何时候、任何组织都是一个高度整合的团队，但迄今存在过的几乎所有行政组织所体现出来的都是建立在统一指挥、统一命令下的团队，而不是出于每一个行政人员真诚的团队精神。与此不同，知识社会的行政组织必须是建立在行政人员对这个组织的忠诚的基础上的，而为了赢得这种忠诚，以人为本无疑是第一大要义。
总之，科学技术是第一生产力，技术创新是社会前进的不竭动力。在改革和发展的过程中要始终尊重知识，尊重人才，要高度重视对知识的开发和利用，把经济增长的方式真正转移到依靠科学技术进步和提高劳动者素质的轨道上来。
二、知识管理的制度创新
知识管理在给行政组织带来全新观念的同时，也在潜移默化地影响和改变着行政组织，从而实现组织的制度创新。具体说来，体现为以下几个方面：
1.行政组织结构重组
若干世纪以来，金字塔式的结构是我们用来组织和管理自己的结构形式。从罗马军队到天主教会，从通用汽车公司到国际商业机器公司，在它们的组织图表中，我们都可以看到，权力和信息从金字塔的顶端有秩序地流向底部。韦伯则试图设计一个普遍适用的理想组织模型，即“官僚模型”，又称“科层制”。他认为官僚集权组织主要构成要素有：实行分工，明确规定每个成员的权力和责任，各种职位按权力等级组织起来，形成等级；通过正式考试或组织训练来挑选组织成员；所有的公职人员是任命的，不是选举的等等。现在的行政组织正是在韦伯的这一理论基础上建立起来的。
在传统的行政组织中，中间层的主要作用就是上传下达，充当“信息传递员”——把组织中的信号加以整合放大，并传递给他人。进入知识社会，为了加快知识和信息在公司内的传递和防止它们在传递过程中的耗散和扭曲，许多大公司都大刀阔斧地压缩管理层级，扩大管理幅度，实施管理结构扁平化。美国的通用电气公司原来从董事长到工人有24个管理层级，经压缩后现在只有6层，原有的60个部门也减为12个，管理人员从2100人减为1000人。太阳(Sun)公司扁平化后的垂直结构只有三层：总裁、事业部部长、工程师。而英国电讯公司的管理层级也压缩了50%。事实上，管理大师彼得·F·德鲁克早在1988年发表于《哈佛商业评论》上的《新型组织的管理》一文中就指出，20年后的典型大企业，其管理层级将不及今天的一半，管理人员也不及今天的1/3。在这样的企业中，工作将由跨部门的专家小组来完成，协调与控制将更多地依赖雇员的自律意识。实践的发展验证了他的高瞻远瞩。
实现组织扁平化需要一个基本前提，即组织需要明确、简单的共同目标，以指导个人的行动。因为技术仅仅为组织扁平化提供了一种可能。技术如果不与管理相结合，其本身并不能直接转化为生产力。彼得·F·德鲁克用乐队指挥的例子来说明信息型组织的特点。为什么几百名乐手能够和他们的总指挥共同演奏？因为他们有一份相同的乐谱，乐谱能告诉长笛手和定音鼓手演奏的旋律和时机，能告诉指挥何时应该听到哪个乐手什么样的演奏。
尽管网络技术为行政组织扁平化提供了技术可行性。但行政组织向知识型组织转型的过程并不象我们所想象的那样简单。因为它会威胁到很多人的饭碗和升迁机会。尤其是中间管理层，他们是些工作时间长的中年人，渴望稳定，不希望自己的工作、职位、人际关系和行为发生大的变化。1998年部委机构改革，从一定意义上触动了分流干部的切身利益，工作的难度是可想而知的。建立健全必要的社会保障机制对于行政组织真正成为知识型组织也是十分必要的。
在行政组织中，通过工作分析和职位分类，制订职位规范，明确每个工作岗位的职权、职责。其目的便在于构建行政组织明确规定的目标和比较目标与效果的反馈机制，使每个人都能自我管理，从而形成一种适应知识管理要求的知识型组织。
2.公民的民主参与，营造新型行政管理方式
曾获诺贝尔经济学奖的管理学家西蒙说过：“管理就是决策”。他指出了决策在管理中的重要地位。对于从事公共行政管理的公职人员，决策是一种重要的技能。然而，现实中有这样一些人，或胆小怕事，或不善思考，不愿或不敢承担责任，遇事相互推诿，甚至自身职责范围内的事也完全依赖上级决断，这种唯上级之命是从的管理者决不是一个称职的管理者。知识管理的实施在于建立激励员工参与知识共享的机制，培养组织创新和集体创造力。而信息技术使管理者更容易得到全面准确的信息，从而为他们实现理性决策提供了可能。
随着网络的普及，虚拟社区正以惊人的速度增生。它按照不同的主题把人群进一步细化，并通过多种多样的电子方式把这些公民链接在一起。由于利益的表达和聚合更加自由，兴趣爱好相投或意识形态取向一致的人们在路线上即使通过跨国界的交流和组织活动也相当容易，不必提交申请或支付任何有形的管理费。网民们甚至可以进行民意测验，围绕各种争论组成自己的“电子政党”或“电子院外集团”。这种在很大程度上摆脱了政治控制的全新的政治参与方式，提高了人们参政议政的兴趣。
政府信息公开是民主政治的基础，也是开放政府的根本。经由网络系统，政府信息除个人隐私、商业秘密、国家机密等不宜公开外，依其性质让社会、组织、企业公开使用，不仅可促使政府信息加值利用；更重要者，便于社会大众、新闻媒体监督政府施政，起到透明和公开的作用。实践证明，网上招标、网上采购等等对于促进政府建设有着重大的作用。
政府可以借助因特网、电子邮件、电子布告栏等新兴的科技方式，与民众建立一个迅速、有效的沟通途径和意见反馈机制，从而实现和扩大公民对政府公务管理的参与。1998年我国国家计划发展委员会在自己的站点开设了国家“十五”发展规划讨论，从12月1日到5日，有1400余人访问了发展规划，524人次通过“网上论坛”参与了“十五”计划的讨论和编制。（注：杜永生.'99政府上网年[J].网络与信息，1999,(1).）可见，政府上网对于公民思想观念的潜在影响是巨大的，随着电脑与上网的逐渐普及，会有越来越多的人由政治体系中的狭隘观念者、顺从者向主动参与者转变，即愿意参与政治，并通过自己的努力可以影响政府决策，从而推动民主制度的发展。
3.政府服务的创新
政府职能的服务化是近年来政府职能转变的大方向，向公民提供信息服务是政府的职能之一。政府信息是一种有重要价值的国家资源。政府一直掌握着最大量的公众信息，又是许多法规、规章、规范的制定者，凭借互联网络的强大的技术支持，政府能够为公众提供有关政治、经济、社会一切公共领域的过去、现在与将来的知识和信息，而这些信息在网上是易于检索的。
从一定意义上说，面向知识管理的电子化政府是服务型政府，即透过电子媒体创新政府的服务。电子政府期冀达成这样一个理想的服务型态：公民无需走进政府机关即可获取丰富的信息；公民只需在单一机关办事，任何问题皆可随问随答，所办事情立等可取；若公民申办事情涉及到多个机关，则政府机关可在一处办理，全程服务；公民无需进入政府机关，即可经过电脑连线申办。政府服务将朝“单一窗口”、“跨机关”、“24小时”、“自助式”服务的方向发展。电子化政府要求政府创新其服务的方式，使政府服务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平、更具有高的附加值。在这方面，走在我们前面的是美国。美国政府的14个部（下属上百个局级单位）、司法部门、立法部门（国会两院）、62个独立的行政局、59个委员会，以及6个准官办的局级机构早已全部上网。网上所包含的内容非常全面，不仅有立法（从提案产生、辩论过程直到最后法律的形成），司法及行政部门的日常运作和各种法规、制度，而且包括政府计划和正在实施的各种规划、项目的主要内容、进行情况、相关的文件、报告等等。访问政府站点，阅读有关信息，几乎可以对各部门的活动了如指掌。可以说，服务的政府在网络空间体现得更为充分。
总之，知识管理的理念引入行政组织，必将对政府组织结构和运作方式形成冲击。从世界各国的情况来看，政府信息化，使传统的科层组织朝着网络组织方向发展，打破了地域、层级、部门的限制，促使政府组织和职能的整合；政府信息化，促使政府的程序和办事流程更加简明、畅通；政府信息化，节约了人力、物力和财力资源；政府信息化，提高了政府机关的办事效率……，凡此种种，均对政府效率的提高和行政组织的制度创新起着巨大的推动作用。