对城市非正规就业概念理论思考，本文主要内容关键词为：非正规论文,概念论文,理论论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，以就业为主题的新型社会发展观在世界范围内开始盛行。[1] 20世纪50年代～70年代世界经济飞速发展，1950年～1973年世界经济年均GDP增长速度为4.9％。但托达罗指出自60年代以来发展中国家失业问题严重，发展中国家平均失业率为6.7％，70年代为7.4％，80年代为7.8％，90年代为8.2％；失业和就业不足组合率1960年为25％，1970年为27％，1973年为29％。[2] 这些数据表明20世纪60年代以来发展中国家的失业率呈上升趋势，并远远高于发达国家同期的失业水平。发展中国家在经济发展过程中并没有增加就业和消除贫困，导致发展的理论危机，非正规就业发展理论开始浮现。[3]
但学界和政府在关注和推动非正规就业时，对于非正规就业的概念认同感越采越差，争议也越来越多。为了减少由非正规就业概念而导致不必要的纷争，一些学者和政府部门以灵活就业、弹性就业等新名词来代替非正规就业，这样非正规就业概念越发显得不可捉摸。但必须指出，这种概念的模糊具有很强的危害性。因为非正规就业概念本身就是完善政府机构制定积极的劳动政策依据，概念模糊，导致劳动政策制定的偏颇。如果非正规就业概念过泛，它有可能导致加重对劳工的剥削；概念制定过严就有可能妨碍扩大就业。当前在全球经济一体化背景下，劳工标准成为国际的非关税性贸易壁垒的主要方面，认清非正规就业的本质既可以与国际劳工标准接轨，又可以积极地应对国际贸易所带来的挑战。
一、非正规就业概念与ILO关系
1.ILO是非正规就业概念的提出者
国际劳工组织(ILO)的人类学家Keith Hart在加纳调查时发现：低收入者很难从进口替代工业或政府公共部门中找到工作，因此他们主要从事低工资的工作或自雇( self-employment) 。Keith Hart把进口替代工业或政府公共部门称之为“正式部门”，而低收入者主要在“非正规部门”进行非正规就业。Hart第一次提出了政府不仅要正视失业，更重要的是应该关注在发展中国家普遍存在“有工作的穷人”。Hart的非正规部门思想在ILO的“肯尼亚收入与就业报告”被采纳，早期的非正规就业与非正规部门是同一硬币的两个面。非正规部门具有容易进入、小规模、依赖当地资源、个人或家庭拥有的企业、劳动密集型生产方式、对技术熟练水平和资本的要求不高、非管制的竞争市场等特征。[4]
非正规就业的提出，扩大了就业的概念，体现了人本主义思想，符合发展中国家的实际情况而被广泛地接受。
2.ILO是非正规就业概念的推动者
20世纪70年代中期，由于石油危机，发达国家与发展中国家同样面临着巨大的就业问题。由城市失业导致不平等和社会隔离问题越来越严重，但被主流社会所歧视的非正规就业大量出现。由于ILO的推动，特别是非正规就业对于减少社会矛盾激化具有一定的作用，发达国家的政府开始认识到非正规就业的重要性，非正规就业概念开始在全球传布。
为推动非正规就业，减少主流社会对非正规就业的歧视，ILO在实施WEP( the World Employment Program) 计划过程中，一直关注并推动非正规就业的发展。
ILO在1991年和2002年分别召开了以“非正规经济的两难选择”和“体面就业与非正规经济”为主题的专门会议。在会议上提出了是推动非正规就业来提供就业和提高穷人的收入，还是运用政策和社会保障把非正规部门纳入主流社会之中，存在着两难抉择，[5] 原因是后者有可能导致整个社会提供的就业容量的下降问题。ILO也明确提出不要因为非正规就业的低成本式创造就业机会，而鼓励和发展非正规就业。2002年会议上指出“所有的人都有工作的权利，不论他在哪儿工作”，正视非正规部门的就业效应，消除这一部门日益增多的剥削和非人的工作环境。
ILO在推动非正规就业的历程上大体可划分为三个时期：第一阶段(1970-1980s)为孵化期( incubation) ，它主要在执行WEP解决城市失业计划时，拓展非正规就业的概念。第二阶段(1980-1990s)是发展期( dispersion) ，非正规就业的概念在多个项目和ILO行动计划中得到运用与执行。第三阶段(1990s-)官方化阶段，走向国际政府间合作的范式，政府积极参与非正规就业项目是主要趋势。
二、非正规就业的主要定义方法
当前“以人为本”的发展理念已经深入人心，经济发展与充分就业成为经济学家、社会学家、政府官员共同关注的焦点问题。非正规就业作为正规就业的有效补充，越来越受到社会各界的关注。但在30多年的非正规就业传布与运用过程中，非正规就业的概念出现泛化现象。
1.以正规部门与非正规部门来定义
早期非正规就业与非正规部门是紧密相连的，所有在非正规部门就业的人员都是非正规就业。正规部门的原始定义是“政府部门和出口导向部门”，或者就是刘易斯所称的“现代部门”。非正规部门是相对于正规部门而存在，非正规部门为正规部门提供低的劳动力工资。这种二元化定义本身也具有一定的模糊性，但在当时没有什么争论。
但随着现代经济发展，传统的福特式大生产已经让位于柔性化生产，随着全球化竞争与信息化技术( ICT) 发展，柔性、非正规化的生产与就业日益增长。分散化( decentralizing) 、模块化( modularized) 、柔性化与专业化( flexible and specialized) 生产，导致在价值链、产品链上的转包普遍存在，越来越多的公司不再在单一的大公司里面雇佣正规、全职员工，而是进行分散化生产，劳动以柔性化和专业化组织出现。外部采购( outsourcing) 、合同转包( subcontracting) 促进生产组织柔性化和非正规就业关系大量产生。除了日益增多的短期合同，宽松的雇佣和解雇政策、限制工会活动，正规企业老板也通过转包给工厂以外的企业或工人来生产以降低成本。非标准工资雇佣方式导致血汗工厂、家庭工厂、工厂外部就业( industrial outworkers) 和临时、短期工，但是这些人员没有被登记、不受政府部门保护、没有社会保障，与正规部门相比，没有“体面”而言。[6]
在发展中国家或转型国家新增加的劳动力大量地进入非正规部门，因为他们在正规部门难以找到工作。在非洲，过去的10年，80％的非农就业人口在非正规部门中，60％的城市就业和90％以上的新增加的就业人员进入非正规就业。
由于现代生产方式导致正规部门内部的非正规就业也大量涌现，使这一定义受到严重挑战。
2.以就业标准来定义
认识到正规部门与非正规部门这种二元划分的缺陷性，学者们运用以就业状态和以收入标准来定义，其实hart也运用了就业状态进行定义。就业状态把非正规就业定义为：家务劳动、临时工、自我雇佣、少于10人以下的小企业；收入标准是把所有低于最低法定小时工资的人，特别是低于生计收入( subsistence) 的人定义为非正规就业；还有的定义是把就业状态与收入标准综合起来进行定义。
这种以就业标准来定义是明显具有政策倾向的，目的是对非正规就业进行限制或扶持。这可以从不同的国家对非正规就业定义采纳上看出来。首先，发展中国家定义标准与发达国家不同。发展中国家强调非正规就业的穷人经济特性，而发达国家大多不太承认非正规就业。发达国家认为没有被政府统计的和不交税的活动为非正规就业，原因是发达国家大都数具有完善的社会保障制度。一般地，发达国家的失业人员都具有相应的社会救助，因此非正规就业与非法经济联系在一起，被称之为“黑色”、“地下”、“影子”、“不正式”、“底层”经济。只有在整个宏观持续经济低迷、失业率比较高时，也偶尔承认非正规就业的存在。其实，在发展中国家也存在拉丁美洲和非洲两种不同的定义。拉丁美洲以De Soto在1989年提出的非正规就业概念为主导，认为是政府过度管制而导致非正规就业的大量产生；而非洲国家认为非正规就业是贫困而导致的生计活动。[7]
从上面可以看出，非正规就业概念同各个国家的社会经济发展水平和现实国情相结合。
3.以统计来定义
研究非正规就业的估算一直是统计学、劳动力经济学和计算经济学热点问题。Gutmann在1979年在challenge上发表了“统计幻觉，错误的政策”揭开了非正规就业估算的序幕。他认为由于没有考虑到非正规经济的存在，整个国民经济统计存在很大的漏洞，影响了正确的经济决策。
对于非正规就业的估算方法，目前存在直接与间接估算方法。直接估算法，主要通过统计报表或家庭抽样调查方法，但仅仅估算非正规就业的一部分；还有一种是间接估算法，主要是通过GDP(企业)和非正规就业估计(家庭方面)，优点是估算全面，缺点是假设条件太多而导致精确度差。
Lubell在1991年指出在统计上的困难性导致对非正规就业标准多重性。[8] 由于定义的模糊性导致ILO对于非正规就业进行统计的国家有54个，其中21个国家采用非统计定义是没有登记的企业，或者与企业规模、工厂类型、区位联系起来，33个国家利用规模大小作为标准，有的也结合是否登记或者工厂的区位条件。ILO在1999年的世界就业报告，就是按照企业的规模类型把非正规就业归为三类：微型企业、家庭企业、独立服务。
从上面分析中可以看出，当前非正规就业的概念混乱的原因是：第一，直接以部门来划分，但正规部门与非正规部门的界限本身就是模糊的；第二，以就业标准和统计方便，明显是为了政策需要和可操作性。正因如此，对非正规就业的概念理解呈现越讨论越复杂的局面。
三、非正规就业与非法经济、家庭劳务关系
要解决非正规就业的人文关怀属性与政策可操作层面之间的矛盾，还必须要认清非正规就业与非法经济、家庭劳务之间的关系(见图1)。
附图
图1 非正规就业、非法经济、家庭劳务关系
非正规就业与家庭劳务之间关系。有人认为家庭劳务创造了社会财富，家庭劳务属于非正规经济范畴。但从马克思主义角度上看，没有发生交换的产品不是商品，家庭劳务在很大程度上体现为自然经济属性，因而基本上不属于非正规就业经济，只有那部分进入到商品经济中的家务劳动，才属于非正规就业。
ILO在研究非正规就业过程中，非常强调区分非正规就业的“合法性”与“非法性”。前者有助于经济增长，主要是指规模比较小，主要是小商小贩、个人服务和家庭为基础的生产。后者的活动却是被描述成对国民经济发展的贡献值得怀疑，主要包括卖淫、乞讨、小偷等。非正规经济与主流经济不相一致，因此从主流经济视角上非正规就业一般都具有非法特性。从这方面来说，认清非正规经济与非法经济之间的区别也是非正规就业能否存在合理性的基础。
区分非正规就业与非法经济，必须从产品特性和产品生产过程两方面来看。在产品特性上，非正规就业生产出的是合法的产品与服务，不可否认的是非正规就业在其生产过程中，往往存在一些不合法性，主要体现在逃税、缺乏社会保障金、违反劳动规章；而非法经济不仅生产的是违法产品，而且也是违法生产。那么怎样区分非正规就业的生产与非法生产呢？大多数学者们确定的标准是在生产过程中是否存在主观上故意违反有关法律、法规，只有在主观的情况下才是非法经济。但对这个度很难把握，影响了非正规就业的声誉与前途。有学者认为绝大部分非正规就业是由于不合理的制度，特别是不合理的劳工制度下的产物。由于非正规就业的生产活动在制度框架下难以生存发展，违规也就成为必然。所以应该对非正规就业进行认证，政府应该给予一定的政策扶持。
四、对非正规就业概念体系认识
基于上面的讨论，有学者认为非正规就业本质应该是一种劳动关系，这种劳动合同关系存在制度性的缺失，如没有劳动合同、缺乏社会保障金等等。但这种对概念的理解有可能把非法的劳动关系认定为非正规就业，因而是不全面的。
我们认为非正规就业首先应该是一个政策性很强的概念。目前非正规就业的概念目表现出内涵小、外延大的特征，已经不符合时代发展的需要。因此，必须丰富非正规就业的内涵，以便于非正规就业政策的制定与实施。
非正规就业在概念体系应该体现以下几个原则：第一，国际接轨与因地制宜相结合的原则。对于非正规就业的主要认定条件，应该与ILO公布的认定方法相一致。这可以应对国际贸易的非关税壁垒。同时非正规就业概念也应该考虑到地区或国家发展的实际情况，与当地的经济和社会发展水平相一致。第二，动态性原则。因为非正规就业与正规就业相互之间是一个动态的连续体，随着生产力发展或经济波动，边界条件也应该是动态的、弹性的。第三，可操作性原则。非正规就业概念定义的本身就是看重了它的就业功能，从而给予一定的政策扶持，是一个政策性很强的概念，因此，在定义过程中要考虑到可操作性。
1.非正规就业首先应该是生计经济
非正规就业既然是一种扶持性的就业政策，它的制度边界应该是具有特定的属性。非正规经济是一种典型的制度边缘的经济，经常打“擦边球”活动。丁金宏[9] 指出非正规部门所提供的价格低廉的产品和服务不是靠规模经营与技术进步取得的，而是通过规避制度、偷逃税费等非制度手法取得的，一旦制度边界发生变化，非正规部门的生存空间也就相应发生变化。正是这一点，要求非正规就业认定时要把非正规就业与非法经济区别开来。非正规就业是介于失业与充分就业之间的中间状态，是城市劳动力的蓄水池。按照劳动力供给学说，这种状态下的就业应该是以生计工资为主，也就是生计经济。
强调生计经济，既强调政策扶持性，也是尽可能地减少那些打着非正规就业的旗帜而进行偷税、漏税等非法活动的发生。这样既能够提高非正规就业的声誉，也有利于减少主流社会对非正规就业的歧视。
2.非正规就业应该以面向弱势群体为主
当前全球经济在增长的同时，城市贫困和拥挤一同增长，社会两极分化越来越严重。非正规就业有助于促进城市就业，减少城市贫困，减小劳动力市场分割，在一定程度上实现社会公平。特别是当前社会制度框架对穷人不利的情况下，非正规就业政策面向弱势群体倾斜，也有助于缓和社会矛盾。其实非正规就业的“穷人的工作”，也体现了生计工资的属性，强调了二者的关联性。非正规就业强调对于弱势群体的扶助，其政策的边际效用比投向其他群体的效用要大得多，同时它比单纯的对弱势群体的社会救助和社会救济效果也好得多，这也正符合公共政策制定的基本原则。
3.非正规就业应该以城市社区为空间载体
考虑到城市社区是城市自治的基本单位，为了便于可操作性和体现因地制宜的原则，以城市社区为空间载体，既可以利用社区来增加就业机会，也便于社区对非正规就业进行管理，避免非正规就业经济向非法经济转变。
一般地，社区就业对年龄、文化、技能的限制较少，而且社区服务业大都属劳动密集型行业，可以解决就业问题。社区就业中很少有“固定工”的概念，基本都采用合同的方式，在用工方式上也非常灵活。城市社区是人群高度密集居住的地方，即使是人们的某种单一生活需求规模较小，但所有的社区居民的需求汇集在一起，便足以支撑起一个相当大的市场，能够为社区服务提供者提供足够的生存空间。实际上，当前社区就业已经成为吸纳城市下岗和农村剩余劳动力的重要载体。社区就业本身就具有很强的非正规就业属性。
4.非正规就业以小型企业和微型企业为主
非正规就业与小型企业和微型企业之间本来没有必然的联系。但在全球化背景下，中小企业的地域植根性，特别是小企业的地方就业效应，在各个国家都得到重视，他们纷纷制定小企业促进法。ILO也十分强调小企业的就业功能，因而把小企业纳入到非正规就业范畴。强调小企业的非正规就业性，另外一个重要的原因是小企业的高出生、高死亡、高成长性，其发展脆弱性，需要政策扶持。
五、结语
我国是世界上人口最多的国家，2000年中国劳动适龄人口达到88798万，就业压力十分沉重。特别在当前社会转型的关键时期，就业既关系到整个社会资源合理配置，也关系到社会稳定的大问题。因此，有学者提出当前各级政府要抓的首要问题有两个：一是税收；二是促进就业。非正规就业的就业特性，对于转型期的社会发展具有很大的缓冲作用。因此，各地方政府应该因地制宜地推动地域性的非正规就业的发展。
结合中国的实际情况，我国非正规就业必须考虑以下几个方面：
我国非正规就业的人群特征主要以下岗再就业人员和城市外来劳动力人员为主。下岗在就业人员主要是在转型过程中大量的国有、集体企业由于改制而释放出大量冗余的劳动力，这些人在年龄特征上主要表现为在40岁至50岁之间，所以有人称之为“4050”人员。长期以来城乡二元性，城市外来劳动力在就业上的不平等，影响了城乡统筹发展。由于我国是发展中国家，给城市外来人口以“市民化”待遇还是一个渐进的过程。对于转型过程中出现的弱势群体进行政策扶持，也符合社会公平发展原则。
把非正规经济与非法经济区分开来，减少非正规就业认定的负面影响。政府扶持非正规经济，对其实行相应的税收减免政策。必须明确的是，非正规经济首先是生计经济，其发展规模应该与当地经济和社会发展水平相一致。超出生计经济范畴，也就应该减少政策供给。在实际运用过程中，还有一个是非正规就业扶持时间限度的问题，避免出现进行以非正规为名而出现避税现象。
在现代生产线上的外来劳务人员，由于制度原因导致就业关系非正规化，我们认为这种就业应该是违反劳动法的就业行为，不应该属于非正规就业的问题。
在此基础上，把非正规就业扶持的重点放在城市社区内进行就业的人员，以及在城市社区内接受大企业转包生产的小企业。
ILO在1991年认为“与先前的观点相反，非正规就业不会随着经济增长而自动消失，相反在以后，它会与城市贫困、拥挤一同增长”。当前中国正处在经济和社会的巨大转型时期，社会极化现象严重，非正规就业可以部分地缓解社会矛盾激化。当前人口压力、世界范围内的女权解放运动、全球竞争环境下的劳动力柔性化合同战略都需要非正规就业。我们既要鼓励非正规就业，又要避免非正规就业被边缘化和剥夺。因此，是推动非正规就业来提供就业与提高收入，还是运用政策和社会保障把非正规部门纳入主流社会之中(这有可能导致提供就业能力下降的问题)，在这二者之间存在着两难抉择。我们认为必须加强对城市社区弱势群体的公共教育与培训来帮助更多的年轻人进入到正规部门就业，在发展过程中兼顾“效率”与“公平”。但是，解决非正规就业发展问题与解决城市贫困问题一样任重而道远。