地方税收中的税种与税权问题的研究，本文主要内容关键词为：税种论文,税收论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行地方税种与税权的有关问题
按照分税制财政管理体制改革的框架，及时确定地方税收管理权限，使地方政府的财权和事权相匹配，达到基本满足地方政府执行公共事务、进行资源配置、维护地方政府有效运转的需要，是深化分税制改革的客观需要。
由于我国至今对地方税的定义没有权威性的认定，地方税改革因缺乏理论支撑没有明确的方向和目标，致使地方税改革一直被忽视和搁置。所以，在五年多的分税制运行实践中，地方税在税种设置、税权划分、收入结构等方面都越来越暴露出许多不容忽视的问题。
地方税种设置缺乏合理性。一是主体税种不突出。目前地方税种数量不少，但大多数税种税基窄，税源零散难控管，收入不稳定，征收成本高，缺乏名副其实的主体税种。二是一些税种改革不到位。三是部分税种设计过分复杂，征纳双方操作极为不便。
地方税种划分缺乏科学性。选择和划分税种的主要标准，应该是政府职能分工和税种的性质、功能、作用。我国现行的中央税、地方税、共享税，多是按税种、行业，部门、课税对象品目等多种标准进行划分，这种划分的标准既不合理，也没有用法律作详细规定，客观造成了科设划分的不稳定性。
地方税收立法缺乏自主性。税收立法权的划分是税收管理体制的核心问题，也是构建地方税体系的前提。我国现行税收立法权高度集中于中央，与社会主义市场经济发展不相适应，影响了税收职能作用的发挥。从我国国情出发，按照事权、财权、税权对应的原则，应让地方政府在所辖区域内结合自己的实际，在不违背国家法律、法规和政策的前提下，在明确事权赋予相应财权的基础上，拥有适度的税权。即授予地方政府一定的税收立法权。
地方税收收入缺乏稳固性。分税制的目的应是通过合理分权，维护中央和地方两级政府的经济利益，确保财权与事权相匹配，充分调动中央和地方两个积极性。但从地方税收的现实情况来看，却不尽然。目前，在地方政府的收入体系中，地方税收的“缺位”与各种地方性收费的“越位”同时并存，以收费为主的预算外资金，占财政收入的比重越来越大，以费挤税，费搭税车，费大于税，乱收费的现象越来越严重。在财政支出尤其是缺乏公共支出配套互补的前提下，过高的规费势必导致纳税人的总体负担上升，影响国家以法律形式组织收入，的威信。
地方税收征管缺乏独立性。税收征收管理权包括税收管理权、税收征收权、税收稽查权、税收处罚权等等。当前我国在税收管理权的划分上，也存在着许多不合理的方面，一是税收管理权交叉。二是税收征收权越位。三是税务稽查权软弱，导致地方税征管缺乏独立性。最终导致偷逃税屡禁不止，打击不力，从根本上削弱了地税执法的刚性。
二、调整地方税种与税权的思路
调整地方税种，明确地方税收管理权限，加强地方税收独立征管权，是深化地方税改革的重要内容，也是构建科学、完善的地方税体系的必然要求。其总体思路是：必须与国情相适应，从促进地方社会经济事业发展出发，根据中央和地方各级政府间责权的划分，使税权与政府职能相结合，避免和防范地区间恶性税收竞争，配合规范化的转移支付制度，确立税收在地方政府收入中的主体地位，合理划分税种，赋予适度的税权，保持主体税种税基稳定，提高征管效率，增强地方税本身制度的科学性、合理性和对市场经济的适应性。
1.明确地方税收立法权
地方税及其管理体制类型大体可分为中央集权型、地方分权型和适度分权型第三种。从我国幅员辽阔，地域经济税源结构和发展水平差异大的国情出发，按照事权、财权、税权对应的原则，应让地方政府在所辖区域内结合自己的实际，在不违背国家法律、法规和政策的前提下，在明确事权赋予相应财权的基础上，拥有适度的税权。即授予地方政府一定的税收立法权，给予其充分的征收管理权，以体现地方税的特色。采取适度分权的税权体制，一方面，我国正处在社会主义初级阶段，社会经济改革开放正在向深层次发展，税收作为宏观调控重要杠杆特别是我国即将加入WTO，如果中央政府不牢牢把握这一重要杠杆，就不能保证全国各地区税收工作的统一协调、税法的统一和规范以及中央财力持续稳定增长的良好势头和综合国力的提高。另一方面，中央也应向地方适当分权，这是发挥“两个积极性”的客观要求。中央向地方适当分权，地方可以在统一税法的基础上，根据本地的资源和经济条件，因地制宜地制定一些税收地方性法规，充分挖掘地方资源潜力，开拓和发展有后劲的“梯级税源”，保证地方财力持续增长的良好势头，保证中央宏观调控目标的实现，缓解中央财政的压力。
明确地方税收立法权，就是经全国人大或者国务院立法授权，赋予省一级人大或者政府对地方性税收法规的立法权。同时在不违背国家税收法律、法规的前提下，通过地方立法程序制定一些加强地方税收征收管理的规章。此外，在中央拥有否决权的前提下，赋予地方开征新税种的权利。具体地讲，对宏观经济有较大影响的地方税，其基本法的立法权可集中于中央，征管权和部分政策调整机要下放地方，并由全国统一开征。对宏观经济影响较小的地方税，由中央制定基本法，则将具体实施办法、政策解释权、征管权和减免税权完全赋予地方，并由全国统一开征。对于全国不宜统一开征的税种其地方税立法权。政策解释权、征收管理权则要全部赋予地方，但必须于开征前报经中央批准。鉴于全国各地区的经济税源和社会发展状况不尽相同，对于不构成对国家宏观经济造成重大影响，又能促进和改善地方经济发展的某些经济税源，由中央赋予地方税收征收管理权，地方自行制定税收政策并报中央批准，通过不定期检查，如发现有违国家税收政策的及时予以制止、纠正。这样，既体现在统一指导下兼顾局部利益的灵活性，又反映在集中指导下赋予地方必要的权力，还可改变目前许多地方因无开征新税种的权利而变相开征一些具有税收性质与作用的“费”和基金的做法。
2.调整地方税收税种
调整地方税种应结合政府职能分工和税种性质及功能、税源特点、效率等因素进行。总的设想是在现行税制的税种框架内，将主要的具体税种分割为中央税和地方税，如增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税，适当地合并税种。如将城镇土地使用税和房产税合并为房地产税；将教育费附加和地方教育发展费合并改为教育发展税（或基金）；尽快统一内、外资企业的所得税税率；资源税和城市维护建设税（以销售收入为计税依据）及其他地方小税单独作为地方收入；要取消一些名存实亡，不利于减轻农民负担的税种，如土地增值税、筵席税、屠宰税等。扩大财产税征收范围，提高财产税在地方税收入中的比重，适时开征社会保障税，扩大地方税收入渠道；与此同时加大力度规范税费，清费立税，为税正名，对目前存在的种种收费通过清理，将不必要的收费坚决取消，减轻纳税人的税外负担；必要的收费项目，通过法律法定形式加以统一，同时加强管理，对具有税收性质的收费项目，尽可能纳入税收的轨道，并入有关税种或单独设立新的税种予以征收。进一步理顺中央和地方的税收分配关系。
3.理顺税收征管关系
现行的工商税制由于是按税种而不是按纳税人的隶属关系划分的，就形成了一个纳税户分别要接受两套税务机构的征收和稽套交叉管理的现象，既增大了税收成本，又牵扯了纳税人精力，使纳税人叫苦不迭；要维护税法的统一性、严肃性，规范征纳双方的征纳行为，我们认为中央税与地方税的税收管辖权应在维持现行工商税种结构的范围内，以纳税人的隶属关系为对象加以调整和划分。一是中央企业由国家税务局征管，地方企业（省以下）由地方税务局征管。二是股份制企业按国家和地方参股比例确定管辖权。三是外资企业属中央引进的企业由国家税务局征管，属地方引进的企业由地方税务局征管。四是私营企业、个体工商及其他零散税收，由地方税务局征管。五是撤销现国家税务局、地方税务局稽查机构，重新组建国家税务稽查机构（增编制不增人），内部设中央税稽查和地方税稽查分支机构，实施统一稽查办案，统一复议诉讼，税款分级入库，同时对两税务行政进行监督的职能。这样，我国税收管理法规、征收、稽查和复议诉讼“四线”并重、相互协调的新格局才能真正形成。