国家审计体制面对入世后的挑战与抉择，本文主要内容关键词为：入世后论文,体制论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
我国现行的行政型审计体制，建立于上世纪80年代初期，应当肯定，这一体制是在当时特定环境下建立的，具有一定的时代特征，与我国国情有良好的相容性和适应性，是符合当时实际情况的。但是，加入WTO后，由于审计环境发生了变化，国家现行审计体制的一些弊端就逐渐显现出来了。
一是加入WTO后，我国的市场经济体制日趋完善，形成了多种经济成分共存的局面。政府作为国有资产的代表者要求国家审计机关对国有部门、单位进行审计，从政府的角度看，保障国有资产安全完整、促进国有资产保值增值、提高效益是审计机关应尽的职责，基本能体现出国家审计的权威性、客观性和公正性。
二是加入WTO后，我国将加快政府职能的转变，促使社会各项活动更加规范、统一、公开、透明，进而对国家审计的“独立性”提出了更高要求。
三是加入WTO后，政府对国有企业、单位的直接管理将会减少，国家审计机关的审计重点将从国有企业（单位）领域转向财政收支领域，财政收支审计将是审计机关工作的“重中之重”，国家审计为了适应WTO规则和市场经济的要求，必然以财政审计为龙头，重点是国有资金的收、支及使用情况，以及关系到国计民生的重大领域部门和国家经济体制（包括财政、金融、投资和国有企业）改革等重大宏观政策措施执行情况，而国家审计是隶属于政府的职能部门，实质上是政府的“内审机构”。
四是现行审计体制下的行政型审计机关，其审计目标和任务在很大程度上受行政权力机构意志的左右，对同级政府的经济活动难以有效地发挥监督和制约作用；审计发挥作用的程度取决于领导者的素质和重视程度；审计机关在遇到众多矛盾的情况下，有时不得不做出偏向同级政府的选择；容易出现“以权压审”和“暗箱操作”的现象。
五是由于审计主体（地方审计机关），接受双重领导，依照双重标准（有时是不一致或矛盾的）和不同的利益取向实施审计行为，往往需要根据特定的环境在两者间寻找平衡，这使得审计行为受到牵制，使正常的审计工作机制、激励机制运行不畅，影响审计效率及资源的优化配置，甚至会引发审计风险。
六是审计机关按照要求，要向本级人大常委会报告对本级预算执行情况的审计报告，一些地方的审计部门作为政府的“内部审计”机构难以做到全面、如实的报告审计情况。由于受到政府“权力”和“利益”的制约，有些向政府和人大提交的审计结果报告“变形”“走形”，这种状况，不但使人大常委会不能充分行使对政府的监督权，而且会给法律的严肃性和国家权力机关的权威性造成负面影响。
二
国家审计如何实施改革？审计界将眼光集中于国际上现有的立法型、司法型、行政型和独立型等四种模式的比较选择上。
四种审计“模式”各有利弊，但根据我国加入WTO后社会政治、经济环境发生的巨大变化，综合考虑，我们认为我国采用立法型审计模式更为适宜，它有以下优势：
一是立法型审计模式能够较好地解决我国现行审计体制在“组织”上“独立性”较弱的问题，更有利于避免行政和社会各方面的干扰，其审计地位更加超脱、独立，真正从根本上解决“审计难、处理更难”的矛盾。
二是立法型审计模式改变了我国现行双重领导体制下的弊端，解决了“同级审”中的角色和地位问题，解决了国家审计既当“运动员”，又当“裁判员”的矛盾，有利于建立客观公正的审计环境，以增强审计的统一性、透明性、有效性。
三是立法型审计模式下的我国审计机关隶属于人大，而人大是国家最高权力机关，它不但负责制定法律，而且负责监督法律的实施，立法型审计模式更能体现出国家审计较高层次的监督，更具有较强的权威性和强制性，更有利于加大审计执行力度，充分发挥审计监督职能作用。
四是立法型审计模式不仅能增强审计的“独立性”，而且也有利于完善全国人民代表大会制度，加快推进社会主义政治民主和法治建设，使人民代表大会对政府预算的审查监督，真正实现由一般的程序性监督向实质性监督转变，更好地促使政府收好、管好、用好资金，不断提高资金使用的经济效益和社会效益。
我国的基本政治体制和国家审计近二十年来的实践表明，现行的国家审计模式由行政型向立法型转变具备了一定条件。
一是我国实行的是人民代表大会制度，客观上要求人民代表大会必须有效地监督国务院正确履行职责，立法型审计模式是实施这一监督的有效途径之一。实行人民代表大会制度为国家审计体制由行政型向立法型转变提供了前提条件。
二是我国加入WTO后，将进一步深化政治经济体制改革，推动人民代表大会制度进一步完善，这就必然要求立法部门拥有必要的法律监督机制和手段。我国政治体制改革的步伐加快和相应的法律制度的日趋完善，为审计体制由行政型向立法型转变提供了政治和法律基础。
三是加入WTO后，促使我国严格遵守各项促进贸易自由发展的基本原则，加快了我国建立和完善市场经济体制的步伐。市场经济不断完善和发展，为我国审计由行政型向立法型审计模式转变提供了经济基础。
四是《审计法》颁布实施后，国务院和各级政府每年都要向人大常委会提交有关财政预算执行情况的审计工作报告，审计工作愈来愈为各级人大所重视。国家审计实行“两会报告”制度等成功的经验，为国家审计体制由行政型向立法型转变提供了实践基础。
改革的基本思路和步骤可分两步走：
一是在深入调查研究论证的基础上，确定体制改革的大政方针和中央审计机关改革的主体方案。主要解决国家审计体制改革的深度和广度，改革目标实现的方式（一次性到位还是渐近式接近），改革的阶段性目标，改革的后续时期和递进性目标等改革政策和策略。国家审计体制改革的主体方案包括：提升审计机关的法律地位，调整国家审计机关领导关系、隶属关系、报告关系，明确审计机关职责权限，对审计机关负责人的任免采取更加严密的法定程序，完善审计经费保障机制，健全审计机关抗干扰的机制，以从体制上保障审计监督的独立性等等。同时，解决审计体制改革涉及的其他问题，协调审计机关与其他部门的关系，为审计体制改革取得理想效果，创造良好的社会环境。如与审计体制改革相适应，审计机关内部职能部门应做相应的调整，精简内设机构，增强其灵活性和便捷性；合并或简化附属机构，突出审计机关重点职能；处理好改革后与财政部门、纪检、监察部门及其他经济监督、行政监督、司法监督部门的关系；完善内部管理的基础性工作，出台相应的配套改革和管理措施，促进审计机关的业务水平、管理水平、工作效率和人员素质水平的全面提升。对新体制与现行的法律、法规、制度规章相抵触的，由中央审计机关负责调整；对有关立法机构制订的法律法规，由有关立法机关进行修订或解释。
二是地方审计机关的改革要根据中央审计体制改革的基本走向和目标，结合本地政治经济形势及审计发展状况进行。地方审计体制改革应着力解决普遍存在的、并且长期困扰审计人员在双重领导体制下存在的矛盾和困惑。通过体制改革，明确地方审计机关的隶属关系、领导关系和报告关系，解除审计人员的后顾之忧，建立审计人员保护机制，最大限度地保障审计主体能独立执法，不受外界侵扰。同时，理顺上下级审计机关的关系，实现工作重点转移。上级审计机关下达审计项目后，地方审计机关的工作机制应相应转变，从被动完成上级下达的审计项目转向主动服务于地方经济建设、加强对政府财政财务收支活动的监督。为此应在体制上明确地方审计机关的职责范围，确定上一级审计机关业务指导的权限和方式，如上一级审计机关在下级审计机关审计工作受到外来干扰，其独立性受到侵害时能给予的保护和协助办法，下级审计机关对共管审计项目的参与方式及管理模式，上下级机关之间审计质量监督和审计复议执行程序等。另外，确保审计人员的执法手段和必要的权威性。维持审计处理处罚权，是我国国家审计的重要特色，也是现阶段审计执法不可缺少的手段。