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摘要：公共组织的人力资源管理的能力和水平直接关系到政府的行政效率和社会活动效果。提高政府行政效率的重要切入点就是加强行政机构人力资源的开发与管理。通过人力资源管理方法的改善来提高组织效率。同时,为了适应社会环境的变化,创新组织形式也是提高政府行政效率的重要途径。
关键词：人力资源管理；组织创新；行政效率
一、加强人力资源管理是提高政府行政效率的重要手段
从传统公共人力资源管理角度观察,提高政府行政效率的方法有两种:一是尽可能减少公共部门人力资源的数量;二是增加每个工作人员的工作量。由此,政府就可以在消减财政支出的同时通过规范人力资源的行为提高生产力。在人性化管理占主导地位的今天,以牺牲人力资源为代价的管理模式早已被淘汰。与私人企业相比,公共人公共部门的产品以为公众提供服务为主,这本身就是一个劳动密集型工作,尽管先进的科技手段可以提高服务的效率和质量,但不是答案的全部。而且减员对于稳定公共人力资源队伍,提高整体业务水平和能力有很大的负面影响。当然,由于机构臃肿,效率低下的裁员另当别论。政府行政效率在宏观上表现为政府活动的成绩与效果与经济投入的比,微观上是指政府机构或部门取得的工作成就或效果与行政投资的比。影响行政效率的要素构成包括公共部门人力资源,政府在管理过程中投入的资本、物质和信息资源、各种技术手段和管理手段,以及政治、经济和法律政策环境等等。
人力资源管理是政府职能的一部分,也是行政效率的要素之一。政府的所有职能和行为都离不开公共部门人力资源的努力,可以认为公共人力资源管理对提高行政效率具有核心和关键作用。主要表现在:第一,古今中外政府的一切活动包括行政决策、执行、沟通、协调、行政监督,以政府的政治、经济、军事和外交活动都要通过公共人力资源实现。因此,人力资源管理工作是政府职能和政府行为成功与否的关键,是提高行政效率的第一要素。第二,公共人力资源管理为实现政府目标提供人才保证。随着社会的发展,政府的职能日趋专业化、多元化,要求建立科学合理的公共人力资源选拔、管理与激励机制,保证行政效率与社会发展同步,确保政府目标的实现。第三,公共人力资源管理推动政治民主化和经济市场化的主要途径。政府行政体制的改革与经济体制改革相辅相成,科学的人力资源管理体制是行政体制改革和经济体制改革的先决条件。第四,有效的公共人力资源管理能够提高政府经济活动的能力和水平。21世纪行政效率的提高通过两个渠道,即现代科技和现代管理。政府需要充分利用公共人力资源专业化程度高,业务能力强的特点,发挥人力资源的创新能力,推进国家整体的发展。第五,公共组织人力资源是政府政策和法规的执行者和监督者,一支政治素质高,纪律严明的人力资源队伍是政府政策和法规得以实施的保障。而政策法规是确保提高行政效率的客观环境要求。最后,公共人力资源的良好品行与素质不仅代表政府行为,而且可以引导公众建立高尚社会道德标准,公众的积极配合同样可以推动行政效率的提高。另外,公共部门人力资源不乏素质高,能力强,业绩出色的人才。他们不全是为了生计而工作,更是为了理想和价值的实现。这既是公共人力资源的特点,也是对提高行政效率做出贡献的最大优势。
公共部门的人力资源本身是三重利益的结合体。首先,他们要代表公共利益,即社会和人民的利益;其次,他们代表政府的利益执行公务;最后是个人利益。工作中,组织成员希望得到开发、培养与重视,希望通过努力工作提高工作业绩,追求理想和价值实现。而公共人力资源的管理正是一个开发人才,激励人才和管理人才的过程。两者意愿与行动的统一通过行政效率的提高得以实现。同时,公共人力资源的工作职责是为社会提供公共产品(服务),与公众直接交流是其工作的特征。因此,公共人力资源的责任感、职业道德和敬业精神直接渗透到工作之中,由此不仅能体现政府的社会职能和对公众的责任,还能够及时发现政府工作存在的问题,以便及时纠正偏差。如此等等,不仅创造了人力资源发展的良好环境,而且达到了间接地促进行政效率水平的作用。
二、政府行政效率是一个复杂系统
著名学者Downs曾经指出:政府机构是自由市场经济不可缺少的组成部分。[1]行政效率(Government Productivity)的核心内容是效率和效能。效率表明政府在从事行政管理活动的产出结果与投入的各种要素或资源数量之间的比率关系;效能意味着政府的行政活动的产出结果所具有的社会贡献和效益。任何行政机构和部门都应有一套完整的测量投入和产出之间关系的标准和机制,用以强化政府“效率”观念和资源的有效配置。行政效率评估是政府对社会发展做出综合贡献的能力和水平的衡量。其中政治能力,经济能力和管理能力是行政效率的重要体现。面对财政紧缩的压力,政府部门一直试图找到提高行政效率的有效方法。特别是与私人企业日益提高的生产力相比较,人们感到政府行政机构的效率明显滞后于私人企业。甚至有人提出,政府公共部门应该借鉴私人企业的经验,提高政府运作效率和社会效益。事实上,公共部门与私人企业对效率的解释和运用在概念上有着本质的区别,因此,移植私人企业的方法不现实。原因包括以下几个方面:第一,根据效用价值论,个人效用完全是主观性的,通过自由市场交易需求能够达到最大满足。由于没有客观外界干预,社会产品和资源的配置效率最高。然而,政府提供的公共产品不存在自由竞争市场,个人无法选择特定的公共产品。大部分公共产品和服务都是以人群、城市或地区等形式公共消费。个人通过交纳税金(个人所得税,财产税或销售税)获得公共产品的消费,并非根据其消费公共产品的边际有用性或公共产品的成本形成,两者是相对分离的。这种个人消费与公共消费区别使私人领域的效率评估无法与公共部门相提并论。第二,盈利和生存竞争是私人企业的关键,而非盈利性是政府产出的特征。这就使这两个领域在经济效果的衡量上产生了根本性的差异。私人企业的生存和发展离不开市场,经过激烈的竞争获得发展的机会。适者生存,弱肉强食是市场经济的本质。私营企业的产出,无论产品还是服务都必须有竞争优势。作为政府的产出,包括公共政策和政府管制在内的公共产品具有政府的强制性唯一性,几乎不存在竞争对手,同时,这些公共产品带有典型的社会福利性质。因此也就谈不上逐利和竞争问题。因此,投入成为衡量公共组织经济效果的指标,而产出则由于难于评估被弱化了;而私营企业经济效果的投入和产出则相对较为清晰。第三,政府和市场各自有不同的运行规则和目标,分别构成了两种相辅相成的资源配置体制,但各又不足。政府在资源配置上缺乏效率(政府失灵) ,而自由市场的不足则表现在缺乏公平上。当市场受到利益驱动,不愿提供公共产品(市场失灵)的时候,政府就要提供公共产品,政府管制以及解决外部性问题。这种功能和社会目标在私人企业不存在。第四,政府行政效率必需与政府目标紧密相连,并通过相应的指标体系综合体现出来,主要包括四个方面:1.政府行为具有强烈的政治色彩和政策导向,包括政治民主与稳定,国家安全与政治秩序的保证,以及法制程度的提高。行政效率的政治目标在很大程度上决定了行政效率的发展方向及其测量标准。2.行政效率的社会效益。体现在经济的健康稳步发展,人民生活水平的提高,社会公正和公平的衡量。3.社会资源配置效益,或者说在现有资源条件下为社会提供更好的产品和服务。4.政府机构和部门自身的运作效率。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆这是微观层次上政府行政效率的表现,主要指政府机构或部门工作取得的直接成就与效果与投入的比较。正是由于政府行政效率测量的宏观性、复杂性、综合性和长期性,是任何私人企业评估无法比拟的。因此,提高政府行政效率决不像私人企业那样简单,政府行政效率的提高是对行政机构的挑战,更是对政府工作的社会效益提出严峻的挑战。特别是当前我国政府的行政改革处于起步阶段,开展这项工作的难度就更大。
三、公共部门人力资源管理的科学化趋势提高政府行政效率
公共部门人力资源管理,既要制定战略、明确目标,又要确定技术、把握策略;既要制定适应新形势新要求的人事政策,还要解决人力资源管理法制化的问题。在这过程中,人力资源管理科学化问题是一个基本前提,同时又是渗透于人力资源各个环节的重要元素。科学化将促使公共部门人力迅速成长、脱颖而出、才尽其用。公共部门人力资源管理的科学化趋势表现在:
（1）科学的职位设计。作为现代人力资源管理的重要内容,职位设计是根据组织需要,规定某个职位的责任、任务、权力以及工作量的过程,换句话说,职位设计就是对工作进行周密的、有目的的计划安排,包括职位本身的结构以及社会各方面因素对组织的影响。科学的职位设计可以规范行政体系的运作,使政府人力资源管理趋向秩序化和合理化,大幅提高政府行政效率,使整个政府治理模式更公开、科学。
（2）科学的绩效管理。公共部门人力资源绩效管理是指公共部门在履行公共责任的过程中,对内部制度和外部效应、数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方面,以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标而实施的一种全面的管理。传统的人事管理因缺乏严格、系统、科学的评定手段,容易造成评定上的失误,因此人力资源管理的科学化要求绩效管理应由原来的形式化、片面化向科学化转化。
（3）科学的激励管理。公务员激励机制是公共部门人力资源管理机制的重要组成部分,是政府引导国家公务员的行为方式和价值观念以实现行政目标的过程。建立合理公正的激励机制,充分尊重并满足公务员自我发展的需要、参与的需要、个人成就感的需要,能促进人力资源的优化配置,提高人力资源的利用效率,推动整个公共部门的发展。当前我国公共部门人力资源管理,特别是公务员制度中的激励存在的诸多问题,使得我们必须在激励问题上尝试进行体制创新。一要进行公务员考核制度的创新。根据岗位的特点,职责和权限等建立一套科学的考核指标体系,遵循公开、公平、公正等基本原则,运用全方位的考核标准,实行分类分级考核,激发公务员工作积极性,更好地发现人才、培养人才、使用人才,促进公务员队伍整体素质的提升。二要建立合理的薪酬管理制度。这里的关健是要合理设计薪酬体系,按照“一流人才,一流报酬”的原则,把公务员的业绩和薪酬联系起来,拉开薪酬的合理差距,奖惩分明,真正发挥薪酬的激励作用,
（4）科学的管理技术手段。随着电子计算机和网络的广泛运用,公共部门人力资源管理也要适应时代发展的要求,运用多种高新技术、计算机网络,将信息技术和知识管理引入公共部门人力资源管理,建立全面的人力资源信息系统,实现人力资源管理的科学化。
四、公共组织创新对提高行政效率的推动作用
公共组织的创新与改革风行各国政府的公共组织。其主要途径是改变原有公共组织在提供公共产品和服务上大包大揽的做法,改由其他社会组织或成员取而代之。常见的方式包括:与其他公共组织或非政府组织(NGO)签订服务购买协议、民营化、特许经营、补偿协议等等。由此可见,公共组织从形式到工作内容都发生了变化,必然要求公共人力资源管理活动做出及时调整和改变,而人力资源的创新正顺应了提高行政效率的需要。第一,新的公共组织工作形式的出现。传统的人力资源绩效评估是公共组织人力资源活动的重要内容,通过定期,或不定期的形式,以机构、部门为单位,对工作人员进行考评。为了减少开支,提高公共组织效能,创新后的公共组织将原有的工作部分、或全部剥离出去,由更具专业能力和效率的组织去承担。例如公共项目合作与协议的出现,原来对公共组织人力资源评估,从内容到形式都发生了转变。公共组织人力资源从原来独当一面的进行工作变为与其他组织成员共同完成,甚至负责指导和监督他人。对组织内人力资源的管理从时间到空间都发生了根本改变。这样一来,原有的评估体系必须适应新的需要,朝着顺应组织形式多样化的趋势变革。第二,公共组织工作内容和方式的变化。由于公共组织工作的技术性和专业性强,一些新的公共机构本身就是科技发展的产物,这就要求新的评估体系能体现出工作人员技术、专业能力和创新能力。同时,组织形式的扁平化,多样化,给公共部门工作人员赋予更大的权利和责任。这对公共部门人力资源的协调沟通能力、监控能力、团队工作能力提出更高的要求。公共组织的活动与外界的联系更加密切,对公共人力资源的综合能力和管理能力,包括独立工作能力的要求更高。例如协议监督、窗口服务、政府管制等工作中,工作人员与过去相比坐在办公室的时间明显减少,取而代之的是灵活多样的工作方式。第三,公共人力资源队伍的构成发生了改变。公共部门的人力资源从原来的职业公共组织工作人员,发展到现在出现了包括专家、顾问,兼职人员和临时人员,志愿人员参加的构成复杂的团队,其中职业工作人员的比例在相对减小。这种人员构成的变化增加了评估的难度。一方面职业工作人员将评估视为晋升、提薪和业绩的褒奖,十分重视;另一方面,从事同样的工作,编外人员却对此不在意,因为他们工作的目的是价值实现、工作经验,或者增加收入。工作目标的不同导致人们对评估态度的不一致,进而影响工作效率。第四,公共组织的运行环境发生了变化。外部环境要素包括政治、经济、科技和法 律环境;其他公共组织和机构,非政府机构和团体,以及私人企业和公众。[2]这些环境要素的变化无一不反映到公共组织的工作之中。适应客观环境的变化,人力资源管理工作必须通过对组织内部环境的调整做出反应,以确保公共组织的活力。公共组织内部环境要素指组织目标、组织战略、组织程序和组织管理等。进行适应性调整的主体就是人力资源管理工作。尽管评估活动仅是公共人力资源管理的一个组成部分,但它是一个“牵一发动全身”的关键活动。[3]创新的公共组织制度为公共组织的人力资源管理工作提供有力的制度框架,为提高行政效率和公共组织业绩,为改善对社会和公众的服务质量和效果奠定基础。
参考文献
[1] 曲占东. 地方政府公务员激励机制研究[D].吉林大学,2012.
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[4] 霍黎丽. 科学发展观统领下的公共人力资源开发取向[D].东北师范大学,2008.
[5] 王长城. 论公共部门人力资源开发的转型与创新[J]. 上海行政学院学报,2007(03):82-90
作者简介：黄旭东（1987.09-），女,，江苏南通人，2010年毕业于苏州科技大学，本科学历，在职研究生，专业为公共组织与人力资源研究方向。
顾昊（1981.09-），男，江苏苏州人，2003年毕业于南京信息工程大学，本科学历，在职研究生，专业为公共组织与人力资源研究方向。
论文作者:黄旭东1顾昊2
论文发表刊物:《知识-力量》2018年10月上
论文发表时间:2018/9/27
标签：政府论文; 组织论文; 人力资源论文; 行政效率论文; 人力资源管理论文; 部门论文; 工作论文; 《知识-力量》2018年10月上论文;