市场失效、市场界限与城市规划调控，本文主要内容关键词为：市场论文,城市规划论文,界限论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的城乡规划调控模式天生具有计划经济的特点。我们过去的城市规划，被称为国民经济的投影，是国民经济的物质化、空间化，确实忠实地执行了国民经济计划。
改革开放以来，我们逐步走上了市场经济之路。在市场经济条件下，我们面临一个很大的困惑，就是什么事情政府应该管，什么事情不要去管。市场化取向改革20多年的经验是：政府放得越多，市场就越繁荣，于是有人就提出计划无效，进而提出城乡规划也是无效的。
从经济学的角度来看：城市规划作为政府对城市建设、资源保护、土地利用安排等方面干预和管制的主要理由在于：任由市场机制发挥作用有许多失败的教训。也就是说，如果不对城镇化的动力和方向加以规划调控，城市的生活、生产环境将会出现一系列影响当地社会和经济发展的严重问题。然而，对于城市规划作为政府干预市场经济运行的手段来说，这些理由从理论上看还仅仅是必要条件，而不是充分条件。英国经济学家享利·西格雅克在一个世纪前所作的论断是再好不过的了。他说：“并非在任何时候自由放任的不足都是难免由政府的干预来弥补的。因为在任何特别的情况下，后者不可避免的弊端都可能比市场机制的缺点显得更加糟糕。”当然，城市规划学在这方面不像经济学那样“宽宏大量”地对待自己的过失。除了新自由主义的冲击和后现代主义的全面否定之外，现代城市规划学在整整一个多世纪的历程中几乎很少主动反思自身在市场经济演变进程中的“有为”或“无为”。与此截然不同的是，经济学在上世纪40年代初开始就经历了以凯恩斯(Keynes,John Maynard)为代表的政府干预学派和以哈耶克(F.A.Hayek)为代表的新自由主义学派的大论战，直到40年后的上世纪末，两位著名的美国经济学家约翰·肯尼思·加尔布雷思(John K.Galbraith)和米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)再次将辩论引向新的高潮。前者遵循了马克思和熊彼特的传统，在充分地承认市场成熟的同时，认为市场的演进和成熟是伴随着宏观经济的不稳定、微观经济的无效率以及大量的社会不公平。为了弥补市场的这些缺陷，他在其名著《不确定的时代》中认为政府的政策和干预对于经济稳定、提高效率和维持社会公平是必不可少的。而后者则继承了亚当·斯密(Adam Smith)的传统，他认为，一个功能广泛的市场经济产生于经济与技术的进步、资源的有效利用、民众生活水平的不断提高以及社会流动和政治自由为特征的社会。弗里德曼在其名著《自由选择》中写道：政府超越其最低限度（“公共利益”）的职能（如国防和公共秩序，而不是像邮政服务那样的广泛管制）的扩张，都会削弱资源的有效利用，阻碍经济发展以及限制社会流动和政治自由。（注：参见：［美］弗里德曼.《自由选择》.三联出版社.）他的这种亲市场观点，是以完全竞争的理论理想模型为依据的。而且也部分地得到了已经完成工业化和城市化进程的美国、日本的市场经济历史经验和所谓的“南美奇迹”暂时的支持。
另一方面，由加尔布雷思及其《不确定时代》所提出的亲政府观点，是基于这样一种理想模型，即一个信息灵通、高效的、人道的政府能够认识到并修正市场的缺陷，从而通过民主的办法达到国家的目标。（注：参见：［美］查尔斯·沃尔夫《市场或政府》——权衡两种不完善的选择／兰德公司的一项研究 中国发展出版社，1994年2月版，第3页.）其观点在实践上的根据是：在第二次世界大战后的一段时间中，北欧日耳曼语系的国家和荷兰的经济运行得到了人们普遍好评（尤其是这些国家的城市规划的调控模式更是被认为优于北美模式）。
不容置疑的是，我国城市规划调控模式应该从这场跨世纪至今尚未结束的大争论中汲取营养，即能满足向市场经济转轨过程中对各种市场缺陷的有效弥补，又不至于陷入政府失败的泥淖之中而不能自拔。我们从市场失效的若干方面分析入手，推导出必须以城市规划调控来解决的“市场界限”，进而提出城乡规划调控的若干要点。
1 典型“市场失效”四种情况
1.1 自然垄断经营
最早对自然垄断作深刻归纳分析的理论学家应首推英国经济学家马歇尔(Marshall)，他在1927年出版的《经济学原理》中明确地指出：垄断和成本是与生产状况相联系的，生产规模扩大的同时平均成本不断上升的产业一般是竞争性产业，而与此同时平均成本不断下降的产业往往是垄断产业。在这种情况下，在追求规模经济的过程中会出现垄断，从而使经济运行缺乏原动力，市场主体——企业缺乏竞争活力。（注：参见：Ely,R.T.1937,Qutines of Economic,New York:k Macmillan.）这样，在他看来，规模经济和垄断就构成了一对难分难解的矛盾。这就是所谓的“马歇尔困境”(Marshall's dilemma)。
1937年，理查德·T·伊利(Richard T.Ely)把自然垄断分为三种类型：(1)那些独一无二的供应资源（如某种珍稀的矿藏）而形成的自然垄断；(2)那些以秘密或特权而形成的自然垄断；(3)那些由于业务上的特性而产生的自然垄断。并且他认为城市重要的公共设施等就是第三种类型的自然垄断。在他看来，自然垄断可以定义为“不可竞争性”。这种“不可竞争性”可能来源于生产的规模经济状况。但他认为，还有其它因素会使竞争“自我破坏”(Selfdestructive）。（注：参见：［英］马歇尔《经济学原理》（上卷），商务印书馆1964年版（中文版），第259-328页.）
由以上的理论可以导出城市规划调控的对象——城市土地的自然垄断性质：
(1)城市土地的不可替代性。甲地的土地不可以用乙地的土地来替代。虽然人们可以提高建筑的容积率，但仍然不能取代土地，反而使城市的土地价格更为高昂。
(2)城市土地的不可移动性。即此类商品不可能在价值规律的影响下作地理空间上的移动，所以城市土地总是稀缺的。
(3)拥有城市土地几乎相当于拥有特权。如果任土地拥有者（如土地属私人或某利益集团所拥有的话）像普通商品那样处置土地，就等于滥用特权从而损害公众利益。
另外，自然垄断经营会恶性循环，最后导致严重短缺。因为需求旺盛，供给滞后于需求，就发生短缺，价格上涨垄断行业收益就会上升。收益上升以后再垄断经营的积极性更高。一个典型的例子就是地产商们在房地产价格高涨时期囤积土地。据近期国土资源部门的报告，目前囤积在房地产开发商手中的土地超过了70万亩，有不少是已囤积数年之久的城市黄金地段的土地。他们认为，房地产价格越上涨，土地越有保值增值的功能。房地产行业行话是，房地产的赢利，第一是地段，第二、第三还是地段。这种黄金地段的不可替代性，是土地囤积商们暴利的泉源。所以，垄断经营必然会造成短缺，造成恶性循环，它根本就不可能体现“三个代表”，体现的是自己个人和小团体利益，这就是市场失效的表现之一。
1.2 外部性
外部性是一个典型的经济学术语，它的涵义是指一定的经济行为对外部的影响，造成私人或企业成本与社会成本、私人收益相偏离的现象。外部性有正负之分。正外部性是指某种经济行为给外部造成积极影响，使他人减少成本，增加收益。负外部性的作用正相反。一般来说，负外部性更引人注目，也就是说，某个人或者某个企业，在追求自身利益的过程中，损害他人或社会利益。这个人或者这个企业的行为就存在负外部性。负外部性也是千差万别的。举个例子，有个企业，定点定在城市边缘，本来规划许可证规定其是零污染排放的，但该企业为了降低成本，污水处理池也不建了，污水直接排放，污染气体也直接排放，这就是企业追求自身利益损害了周边人的利益带来负外部性的常例。负的外部性是城市规划中要加以认真控制克服的。这是规划调控的一个重要目标。
从防止正外部性资源的滥用方面来看，规划调控的重要性也十分突出。尤其是在我国，在经历了长达数十年的计划经济“大锅饭”的“教育”，无论在人们的观念上，还是在社会实践中，城市的各种公共空间、市郊的江河湖泊、海岸和近海、山丘森林、地下水资源、历史文化和自然遗产等等都被认为是可以无偿使用的公共资源。事实上，这些宝贵的（有的甚至还具有脆弱性和不可再生性）资源，无论对于每个市民还是外来的投资者和旅游者来说，都具有显著的正外部性。但这些具有正外部性的资源却无法依靠市场机制自动自发地进行保护和合理节约利用。对此，美国经济学家哈丁(Hardin,G)在其著名论文《公地的悲剧》中作了生动的描述：（注：参阅：Hardin,G,1968,"The Tragedy of the Commons",Science,Dec,13,1968.）一群牧民生活在一片草原上，草原是对所有牧民开放的牧场。牧场是公有的，畜群是私有的。假如每个牧民都追求个人的眼前利益最大化。因此，以个人利益为出发点，个人利益要求尽可能地增加自己的牲畜头数。因为每增加一头牲畜，个人就得到由此带来的全部收入。但另一方面，当牧场的畜牧承载能力难以长期维持更多牲畜时，再增加一头牲畜会给牧场带来某些损害。而这种损害是全体牧民分担的。这一群牧民中的每个人都有足够的精明，每个人都努力地去增加自己的牲畜数，而由大家分摊由此带来的成本。其必然的结果是牧场越来越退化，直到毁灭。
上述“公地的悲剧”不仅在狭义上已经在我国得到证明：平均每年数万平方公里的天然草原牧场正在退化为沙漠，而且所具有的“公地性质”的自然资源和城市宝贵的公共空间都在城镇化的高潮中被无情地掠夺或破坏。一幕幕“公地的悲剧”正以各种喜剧的名义在全国各地轰轰烈烈地上演。
总之，市场机制的确不能对各种公共资源发挥优化配置的作用，造成市场失效。因此，为消除各类外部性，就需要各级政府制订严密的城乡规划，对各种城乡空间资源进行有效的保护和开发利用。同样，对于花园草地、风景名胜区、历史建筑、文化遗产保护以及城市各类公共空间等不能或难以补偿投资建设者成本的正外部性的社会效益项目，也需要通过城乡规划和公共政策建立某种补偿机制。以刺激私人和企业的正外部性行为，或在许多场合下，直接由政府从事正外部性活动。
1.3 信息不对称
实际上任何地方和时间供需双方信息分布都不可能是对称的，而且经济越发展、社会结构越复杂、科学技术越进步，不对称就越严重。传统的经济学把完全竞争模型作为经济运行的理想状态。因为在这种状态下才能实现帕累托最优，达到最高经济增长效率和福利最大化的状态。而完全竞争的一个基本前提条件是：在完全竞争市场上，生产者和消费者都拥有充分的信息，所有与产品相关信息的获取成本都等于零，生产者和消费者可以据此作出正确的决策。但在现实世界中，完全竞争模型的前提条件是无法满足的，市场交易者之间的信息不对称(asymmetry of information)现象，即交易的一方比另一方占有较多的相关信息，处于信息优势地位，而另一方处于信息劣势地位的现象广泛而又普遍存在。其基本原因可概括如下：（注：这三方面的归纳是我国经济学家王俊豪先生的观点，笔者对其进行了改写.）
(1)现代社会越来越细密的专业化分工造成不同市场交易者所拥有的知识（信息）呈现严重的不对称性。市场经济体制是建立在社会分工基础上的货币经济，是通过商品交换实现分散决策，依靠市场机制进行社会资源配置的经济体制。（注：参阅胡代光、周安平编著《当代国外学者论市场经济》商务印书馆，1996年版.）同时，面临科学技术突飞猛进的发展，现代市民日益感受到信息爆炸时代的压力。而专业化分工能使个人或企业加快知识的学习与积累，但同时也加剧了不同行业之间的信息鸿沟。正如中国民间谚语所说的“隔行如隔山”的现象日益严重。表现在绝大多数市场上，特定产品的生产者或卖方总是比消费者或买方拥有更多的信息。
(2)信息搜索成本。从理论上说，市场上交易双方只要不厌其烦地沟通和频繁地进行信息搜寻，信息不对称的问题是完全能够克服的。但在现实生活中，搜寻信息是需要支付成本的。而且只有当搜寻收益大于搜寻成本时，消费者才能有足够的积极性去继续进行信息的搜索。尽管因特网的发展大大降低了传统意义上的信息搜索成本，但也因为因特网作为知识扩张的工具更进一步促进了更细密的专业化分工，从而加剧了信息分布的不对称性。所以，因特网的发展无非使搜索成本和收益的平衡点发生变化而已。
(3)拥有信息优势的交易者对信息的垄断。在市场交易活动中，交易双方是根据自己所掌握的信息制定决策的，而决策的正确性在相当程度上取决于所掌握的信息数量与质量。因此，拥有信息优势的交易者为了在交易活动中取得主动权，往往会产生垄断某些信息渠道的动机。有的交易者甚至会发出一些虚假信息误导交易方，以实现自身利益的最大化。
城市不仅是对未来城市建设和发展的一种预测和事先安排，同时也规定了城市中不同地块的市场价值及其影响因素（这种影响因素经常是动态的，如果某些具有正外部性的项目如戏院、大商场、地铁、名牌学校、博物馆、公园绿地等建设规划安排，或某些带负外部性的项目如垃圾中转站、污水处理厂、社会停车场、传染病医院等的设点建设，对附近地块市场价值的影响是截然相反的）。如果城市政府不能强制公开披露城市规划信息，就会造成巨大的信息不对称而损害普通民众的利益。因为，如果拥有信息优势的交易者（少数城市规划“精英”）对真实的城市规划信息实行垄断封闭的情况下，无论其他交易者（如普通市民）花费巨额的搜寻成本，也难以获得比较充分的信息。这也是为什么我们要大力推行城市规划“阳光工程”倡导民众参与的主要原因。
1.4 公共产品提供
公共产品的概念是由马斯格雷夫(Musgrave,1969)提出，其特性是一个人对此物品消费并不会减损其他人从同样的物品中同时所获得的好处。同时，如果将特定的个体排除在公共产品的消费，或公共产品现有产出的使用之外也许是不可能的，或至少将付出很大的代价。也就是说，公共产品具有非竞争性(non_rival)和非排他性(non-etclud ability)。
从城市方面来看，公共产品既是有形的物质产品，如道路、桥梁、绿地公园、广场、污水处理系统、城市形象等等，也是非物质产品和服务，如城市规划体系、公共政策、管理法规、许可证制度公共卫生标准习惯等等。此处为了更清晰起见，仅以物质产品为例说明公共产品的供给一个典型的囚徒困境问题。（注：囚徒困境是博弈论里最经典的例子之一。讲的是两个嫌疑犯（A和B）作案后被警察抓住，隔离审讯；警方的政策是“坦白从宽，抗拒从严”，如果两人都坦白则各判8年；如果一人坦白另一人不坦白，坦白的放出去，不坦白的判10年；如果都不坦白则因证据不足各判1年。在这个例子里，博弈的参加者就是两个嫌疑犯A和B，他们每个人都有两个策略即坦白和不坦白，判刑的年数就是他们的支付。可能出现的四种情况：A和B均坦白或均不坦白、A坦白B不坦白或者B坦白A不坦白，是博弈的结果。A和B均坦白是这个博弈的纳什均衡。这是因为，假定A选择坦白的话，B最好是选择坦白，因为B坦白判8年而抵赖却要判十年；假定A选择抵赖的话，B最好还是选择坦白，因为B坦白不被判刑而抵赖确要被判刑1年。即是说，不管A坦白或抵赖，B的最佳选择都是坦白。反过来，同样地，不管B是坦白还是抵赖，A的最佳选择也是坦白。结果，两个人都选择了坦白，各判刑8年。在（坦白、坦白）这个组合中，A和B都不能通过单方面的改变行动增加自己的收益，于是谁也没有动力游离这个组合，因此这个组合是纳什均衡。囚徒困境反映了个人理性和集体理性的矛盾。如果A和B都选择抵赖，各判刑1年，显然比都选择坦白各判刑8年好得多。当然，A和B可以在被警察抓到之前订立一个“攻守同盟”，但是这可能不会有用，因为它不构成纳什均衡，没有人有积极性遵守这个协定.）倘如大家都出钱兴办公用事业，所有人的福利都会增加。但现实问题是，如果有人想道：我出资而他人不出资，则我可能会得不偿失；如果他人出资而我不出资，则我可以占便宜、搭便车，免费享受他人的成果。因此，每个理性的人最优选择均是“不出资”，这种纳什均衡使得公共产品的供给出现短缺、公共福利无法提高。
这就意味着市场价格机制面临的困境。市场价格机制是通过将那些不愿意付出现行价格的个人或企业排除在某一物品的消费之外而得以运作。用这种方式，市场保证了现有物品数量分配给那些付价最高的人。如果缺乏排他能力，卖方则在任何情形下都不能给使用方制定一种价格，因为使用者可以不受限制地免费进行消费。既然自发的价格机制无法作用于理性的个人，则对非排他性公共产品的供给和消费就必须由政府强制管制或提供。
必须要指出的是，城市（被称之为人口集聚的有限地理空间）中除了空气（清洁的空气也例外）之外，几乎所有的公共产品都不能称之为纯公共产品，既并不具有绝对非竞争性和非排他性的物品。而非纯公共产品实际上是部分竞争性的。给定公共产品的数量，增加一个人使用这物品并不妨碍先前使用者对此物品的使用，但会减少先前使用者的收益。这样，在准许更多消费者使用时存在着机会成本。这种“部分竞争”的现象，在经济学文献中被称之为拥挤。这种准许对公共产品更多地使用带来的机会成本，或者那些已经消费的个人的收益的减少，被称之为拥挤成本。引入拥挤成本之后，我们就可以按发生拥挤的情况将非纯公共产品分为三种类型：
第一类是美国经济学家布坎南(Buchanan,1965)所称的俱乐部物品。如游泳池、高尔夫球场、网球场、音乐厅等。这些典型的可能排他的而且易于导致拥挤的公共产品，可以采取对特定的人群分类服务的办法——组建俱乐部的办法使社会资本介入投资并经营。
第二类是不可变使用公共设施。对这类公共产品来说，多增加消费者就意味着这公共产品的使用强度变大，或服务水平下降了。在城市规划方面来看，一个典型的例子就是城市的生态、绿地系统，当一定的规模或质量的城市生态绿地给更多的人服务时（相当于旅游旺季时旅游城市的拥挤），可能使当地居民从中获得的生态及景观的利益下降。
第三类是可变使用的公共设施。个人对其服务的使用量是可变的。人们可以有一定的选择余地。例如，城市中的每条道路、桥梁、具体的某个广场、花园、娱乐设施等等，对它们使用的数量就是可变的。因为使用可变性，这些物品本质上不同于第二类所有人“消费”固定数量的公共产品。既然它们的使用是可变的，个人可增加其使用的强度直到它们的边际收益等于额外增加使用的边际成本。假定排他性是可能的，可变使用的公共设施可由私人部门提供。但是，当排他是不可能的或代价是昂贵的，如城市道路、绿地等，则由市场提供是不可行的，因此通常由公共部门提供。另外，当出于规模经济的原因，私人企业不愿竞争性地提供某些具有排他性的设施时，必须由政府部门取而代之或给予一定的补偿。
另外，按公共产品所提供服务的地理范围可划分地方公共产品、区域公共产品或国家公共产品等等。不同地理范围或行政区域公共产品服务范围的划分也为合理设置不同层次的政府管理服务机构提供了依据。而人口在不同区域流动，也显示了不同人群对不同的公共产品服务的偏好，以及对不同地方政府所提供的公共产品数量和质量水平的实际评价。
2 由“市场失效”引发的“市场界限”
从城市规划的角度来说，这四种市场失效表明市场不是万能的。虽然市场经济在大多数方面很有效率，但是也有许多地方是它做不了或做不好的，也就是说它有自己能力的界限而不能超越。
2.1 公平界限
从分配的角度来看，城市规划决定了城市土地和空间资源的分配权。由于前述的原因，即城市土地的自然垄断性、开发建设具有的互补性、不可移动性和不可替代性等特征，都说明了它不应该被当作一般的商品。从另外一方面来看，不论某一城市居民是如何的贫穷，都应该有自己的“立锥之地”——生存权利。这就是为什么无论是何种政体和制度，几乎所有的城市政府都深深地介入城市土地制度分配之中的原因。
另一个颇能说明市场机制在这方面失效的例子是英国经济学家A·A厄斯瓦特爵士(Sir Augustus Andrews Uthwatt,1879-1949)提出来的：即当一个公共机构不得不征购城市私人土地用于建设时，应给予被占土地的所有者多少补偿金才算公平合理？乍看起来答案似乎很简单：公共机构应按市场现价支付，因为这样与在市场上出售的土地相比，土地所有者既无损失也不多得利。但是，问题的复杂性在于当宣布公共机构的建设项目时，就意味着外部性的产生，此时的土地价格就偏离了“真实”的市场价格。例如，一旦宣布要建设一条新高速干道，那么，它与现有干道主体交叉附近的地价就会上涨。如果社会必须按抬高后的价格支付给私人购土地款，那显然是不公平的。这样就引伸出一个法律名称：改善金(better ment)。这一概念是指：当社会采取的行动使一些人显然得益，法律规定，社会应该酌情向这些人抽一笔特别税。厄斯瓦特所领导的专家委员会于1942年给英国当局提出了解决这一公平问题的报告。他们的结论是：由于要判断公共行政到底是使私人得到或损失具体多少利益是十分困难的。所以政府最好采取一种非常简单而又果断的办法，即对尚未开发的土地——也就是全国的农村土地——应该实行国有化；国家应该按不久之前某一历史时期的价格为基础，向土地所有者支付补偿金以取得全部土地。（注：参见：［英］P·霍尔《城市和区域规划》邹德慈、金经元译，中国建筑工业出版社1985年第一版第97-98页.）虽然这一建议因为英国宪法和政治的原因未能得到完全实施，但在随后的几十年中，无论是英国的保守党还是激进党上台，都在不同程度上参照了厄斯瓦特报告的这一建议。在美国则采取了区划(zoning)使土地的所有权与规划许可权分离的办法以体现社会的公平。
此外，城市规划所涉及的公平概念，不仅仅涉及到了上述获得利益的机会公平或“水平方向”上的公平（公平地对待处于相同社会地位的人），而且还必须考虑代际间的公平，即当代城市居民所享有的福利不能以损害下一代人的福利为前提。比如说，在一个城市里到底要不要设自行车道？这就是一个公平问题。自行车道在发达国家是一个健康道，它可以减少人们各种慢性病。对穷人来说，自行车是唯一的交通工具。在新一轮规划中，有人主张就把自行车道压缩，实际上这是很错误的，本身就是非常不公正。决策者自己坐车，他就想不到不坐车人的感受，他只考虑自己这一代人，想不到下一代人有可能返朴归真，重新骑自行车。目前在西方国家，可步行的城市步行街道是最时髦的，提倡“无车日”。成都市市长就倡议兴起了“无车日”，要步行上班、骑自行车上班，就是为了代际的公平和当代人的公平。这些问题都是市场无法解决的，就要通过城市规划或公共政策来解决。
2.2 伦理界限
由计划经济向市场经济转变的过程，实际上是多种观念冲突转变的过程。市场经济与计划经济截然不同的是一切生产和经营都由产权边界明晰的经济行为主体自行决策和负责，其收入与生产经营成本密切相关。这种内在的结构，无疑会促使各经济行为主体之间为追求个体利益最大化而不顾他人或社会利益。这种市场竞争的原则往往会忽视原有的社会伦理道德原则。在全球范围，经济转轨过程都不同程度地为各国带来了大规模的三角债、分配悬殊、假冒骗盛行、社会信任危机和治安恶化等问题。许多此类问题都必须依靠有针对性的政府管制才能解决。例如，现在我国通过规划规定，要求每一个城市都要建设方便残疾人通行的道路模式，使残疾人能够进入每一座公共建筑物里面，包括盲道、坡道、无障碍垂直电梯、警示信号、提示音响、专用停车位、安全扶手、公交车上的专用座椅等设施以及其他便于残疾人、老年人、儿童和其他行动不便者使用的设施。并对侵占、挪用或者停止使用公共建筑、居住建筑和居民区内无障碍设施的，由政府有关部门进行处罚。这些对这一类特殊人群关照的公共设施建造管理模式，实际上就是依据伦理道德做出的强制性规定。这种伦理界限是市场没有办法解决的，只能通过政府的规划来解决。
2.3 生态界限
生态破坏、环境恶化、物种消失、资源浪费，这些问题市场经济是没法解决的。要通过规划进行调控，城乡规划要对生态资源具有严格的保护功能，划定开发建设的禁止区、敏感区和可建区，科学合理地利用规划来调节空间布局，划定资源保护带、水源保护带等措施来保护生态环境。
在这方面，一个典型的例子就是推行公交优先政策，尤其是在城镇化和机动化的高潮期，城市公共交通的发展将决定城市土地资源集约使用的程度、城市空间形态以及能源消耗的程度。美国由于在机动化时期错误的公共政策所导致的过度的郊区化而无法推行公共交通优先策略，最终造成了平均每个美国人所消耗的商业资源高出同等发达水平的欧洲国家的1倍。显然，失去规划调控就难以避免市场驱动力所导致的城市蔓延而造成的生态危机。
2.4 城市防灾界限
由于城市是巨大而密集的承载体，人口集中及财富集中使它因灾害频发而日趋脆弱。而且，城市灾害几乎包括了灾害类型的全部，其灾害机理充满复杂的规律性。例如，城市灾害具有一种超越灾区并迅速使危害（尤其是心理危害）波及到一个更大时空的特性。就时间特性而言，主要包括灾害发生的速度、持续时间、演变过程等内容，有突发性和缓发性灾害之分。前者如地震、水灾、火灾、恐怖分子袭击等，在短期内发生危害性、破坏强度十分巨大；而后者如城市地面沉降、人口爆炸、生态恶化等，长期缓慢，这类灾害事件的危害具有长期性、隐蔽性，不易觉察。但缓发性灾害在一定程度上会强化突发性灾害的程度，宁静之时不觉其危害，一旦地震、台风、暴雨等灾害来袭，地面沉降的破坏性立即显现，从而造成更大的损失。突发性灾害在某种程度上对城市的破坏会造成区域整体系统的结构性振荡。它与缓发性灾害互相作用，共同对城市和区域的发展构成威胁和危害。
显然，市场没办法解决城市防灾问题，必须要通过有效的、有机疏散的空间组合，提供足够的公共空间和有效的、综合的城市防灾抗灾指挥体系来解决。如城市的水系，绿地，本身就是防灾系统的有机组成部分。这些都是市场没办法提供的，必须要通过政府来提供。
2.5 城市空间形态界限
为什么合理的城市空间组合形式是市场无力解决的呢？这可以从城市形成的作用力进行分析。第一，共享效应。主要是指城市产业的聚集效应。任一个新产业的投资，都会在城市里产生附带效应，其正外部性会降低其他产业投资的成本，产生共享效应。第二，专业化分工与合作效应。只有在城市里，能产生足够的专业化分工，农村学校里的教师，数理化都要教，城市里是高度分工。高度分工以后，在很窄的专业领域里，知识就可以迅速积累，就可以做得非常专业。这种每个人的专业精细分工是以相互交换为基础的。在城市里，交换使人们能够做到既专业又合作。城市经济高效率的本质就是专业化的分工合作，和农村完全不一样。第三，自组织强化效应。城市是一个活的自组织系统，它能够自我适应，自我调解，自我发展，自我繁殖，存在自组织强化效应。第四，城市有规模经济效应和范围经济效应。（注：范围经济(Economy of scope)，通常是指企业在同时经营多种事业时所产生的一种效果。与规模经济一样，范围经济也可分为内部范围经济和外部范围经济。前者指同一企业内部生产或经营多样化产品带来的成本节约，它意味着垂直一体化的企业内部分工深化；后者则指企业因事业领域或经营区域的广泛而获得经济利益。在这种情况下，产业组织是垂直分离或纵向分化的，专业化的企业之间通过外部交易网络，共同完成生产经营活动。本文所指的范围经济就是外部范围经济，此时的“范围”指的就是某一经济系统、聚集体或企业集群集合的范围。）第五，城市有交易成本下降的效应。所以从产业上、人口上看，城市有很强的聚集力。那么，城市的扩散力是什么？一是房地产价格太高，有些产业承受不了这一成本，所以有向周边扩散的趋势。二是劳动力价格太高，推动部分向外转移。三是生态环境污染严重，对健康不利，有钱人会先迁移出去。
城市存在以上三种扩散动机，五种聚合的力量。一般来讲，在城镇化初期，城市聚合的力量总是大于扩散的力量。在我国城镇化目前这个阶段，市场不能提供足够的扩散力，反而会产生强大的聚集力。所以如果放任市场力量自由发挥作用，其结果就是城市越来越以摊大饼的形态扩张，而中心区越来越拥挤，地价越来越高。作为大城市的政府，要清醒地认识到，必须把注意力放在大城市的有机疏散上，而不是盲目扩张上。对于我国现阶段而言，不是要不要建大城市的问题，而是要建什么样的合理空间结构的大城市，用什么手段来保持大城市健康发展的问题。这些目标显然需要强有力的城市规划才能实现。
2.6 城市文化遗产与风貌保护的界限
市场经济首先表现为一种实行商品交换的经济，是一种力求将一切物品商品化（只要存在稀缺性）的经济——无论这些物品是人们生产出来的，还是先天拥有的，人们在利益的驱动下，总希望它们来相互交换或变现。在这种强大市场力量的驱动下，如果没有城市规划的可靠保护，许多城市的文化遗产与风貌就难逃一劫了。
与一般商品不同的是，这一类资源具有多种非市场化的功能。(1)国家和民族的象征性。文化自然遗产是国家和民族的象征，是几千年文化的积累和几百万年甚至是数亿年自然的造化，所以保护这一遗产就是保护了国家和民族的特征。这也是西方发达的国家把所有的东西都私有化了，而国家公园却是国有的，并由中央政府直接管理的原因。当然，我国也有许多专家提出建立这样的管理体制，但我认为，至少目前我们还行不通，因为我国与西方国家的土地制度不一样，我国风景区的土地属集体所有，且国家目前也没有足够的财力全部将其征用。(2)生态的载体。维护良好的生态，保持生物的多样性，主要靠占国土面积1%的风景名胜区。(3)科教的场所。风景名胜区是自然科学研究和教学的主要场所。斯坦福大学旁边有一个自然保护区，60年来都是作为旅游基地来开发，但是最近20年，斯坦福大学将这一区域予以封闭，把它作为研究地球历史和气候演变的全球科研中心，所以这个地方就更加引人注目，世界银行投资也比过去大大增加。(4)对中国人而言，城市传统文化资源、历史街区和风景区资源，是三千万华侨的文化桥梁、景观桥梁，也是我们两岸统一的一件“武器”。海外华人问祖寻根，主要是看老城、看自然风貌，这是他们最为留恋的。正因为文化自然遗产有以上这些特点，所以，参观美国国家公园如黄石国家公园、科罗拉多大峡谷，必须限时、限人并预约参观时间，有的要提前半年、一年预约才能进入参观。因为这些资源是脆弱的和不可再生的。正是因为这些非商品化的特征构成了市场化的界限，才需要城市规划的严格保护。
因此，城乡规划调控的要点，第一，它必须着眼于市场规律来弥补市场失效；第二，城乡规划是一个综合措施，是一个工程技术、法制行为和民众文明运动的统一体，只有三者有机结合，规划调控作用才能正常发挥；第三，城市规划的发展和改革必须着眼于两个方面：一是从目标导向，二是从问题导向，就是当前为什么提出五个统筹？也就是当前有五个方面的协调需要我们城乡规划去解决。一个从目标导向，一个从问题导向。一步一个脚印去解决问题。城乡规划学科自身没有庞大的理论体系，它的发展和成熟就从解决城市化过程中一个个具体的问题而获得进步的。美国现在提出“精明增长”理论，也就是为了解决美国城市化过程中遇到的问题，意味着以前美国的增长是愚蠢的增长。城市的空间格局一旦定型就无可挽救，当前我国正好处在城市化的初期加速阶段，我们要采取有效的调控措施来避免美国这种失败的城市化模式。
标签：城市规划论文; 外部性论文; 自然垄断论文; 公共产品论文; 经济外部性论文; 社会公平论文; 企业经济论文; 社会资源论文; 城市选择论文; 市场经济论文; 经济学论文; 调控论文;