新农村乡镇政府职能转变的内容与路径选择，本文主要内容关键词为：新农村论文,乡镇论文,路径论文,政府职能转变论文,内容论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI:10.3963/j.issn.1671-6477.2010.04.018
乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织，与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系，是联系和沟通群众与国家行政机关的纽带和桥梁，是地方社会经济文化的管理者、组织者和协调者，承担着组织、协调本地区经济社会发展的职能。但长期以来，乡镇政府履职过程中却常常出现“越位”、“缺位”、“错位”等非正常现象，其根本原因就在于其定位不准，职能不清[1]。因此，科学合理恰当地定位乡镇政府职能，实现乡镇政府职能的转变，是建设社会主义新农村，全面建设小康社会的先决条件。党的十六大把政府的职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。党的十七大又进一步强调“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，这都为乡镇政府职能的定位和路径选择指明了方向。
一、从微观管理转向宏观调控，实现社会管理职能
乡镇政府职能的转变，首先要对自己的职能进行正确定位。“社会管理”是各级政府的重要职能之一，其职能就是以服务于社会管理为核心，“抓大放小”，由传统的微观管理向宏观调控转变。同时，政府在对农村宏观调控时，应是“多予，少取，放活”，而不是“少予，多取，全管”。政府应为农村提供其他组织和团体不能提供的制度支持、财政支持和资源支持，主要是在公共产品的提供方面，在农村管理和服务问题上起引导规范作用。
（一）变集权为放权，发挥规划引导作用
长期以来，由于历史等原因，我国一直处在“强国家弱社会”，“重管理轻服务”的治理模式下，乡镇政府应从事乡镇基础性、公益性事务，以及提供公共服务和发展公益事业服务，其次就是弥补“市场失灵”所带来的其他问题。为实现社会的科学和可持续发展，政府还应将精力和时间用到改善发展环境和建设和谐农村上来，从而实现科学管理。做到“归位而不缺位，放手而不撒手”，将乡镇政府职能定位于“规划、协调、服务、监督”。规划是新农村建设的前提和依据，规划实施不到位，必然会使新农村建设处于盲目无序的自发状态。由于各地的特点，新农村建设规划只能由当地政府承担。在规划制定和实施过程中既要立足当前，又要着眼长远，要充分体现新农村建设规划的前瞻性。
（二）变领导为指导，发挥主导作用
目前，要彻底改变“重管理，轻服务”和政府社会功能行政化的现状，就要正确处理乡镇政府与其他组织、团体的关系，变领导为指导，坚持政事分开，彻底实现政府的指导服务功能。要利用市场经济的有关理论，为农村经济持续增长和社会文化和谐发展给予积极的指导和引导，从而实现乡镇政府职能的整体转型。为实现这种功能，就必须使乡镇政府原有的“管理”和“领导”观念向“主导”和“指导”观念转变。由直接管理转向间接管理，确立现代公共管理的思维模式，从而最大限度地谋求社会公共利益。具体到新农村建设中，乡镇政府就应该引领和指导农民进行新农村建设，着力培养农民的自我管理和自我治理的能力，帮助农民拿起法律的武器，运用宪法及法律赋予的权利来维护自身的权益，真正行使当家作主的权利。乡镇政府应通过各种渠道和方式，提高农民参政议政的意识和能力，实现政府与群众的良性互动，这样既有利于代表公共利益的公共政策的形成与正确执行，也有利于建设社会主义新农村目标的顺利实现。
（三）改革农村组织管理体制，激发社会组织活力
要针对我国农村社会组织发展中面临的问题，实行农村社会组织分类化管理。例如，可以根据社会组织的服务类型，采取针对卫生、教育、科研、慈善、文化、福利等方面的组织和团体，制定不同的税收政策，以鼓励从事社会服务的社会组织不断发展，通过他们工作，从而实现农村社会整体的和谐发展。要通过行政职能的改革，给社会组织提供服务，反映诉求，规范其行为。政府应该向社会放权，让社会多方力量参与到社会事务管理中来，协助政府进行社会管理，形成以地方政府为主导的各种社会主体共同参与的农村公共服务新格局[2]。
二、从行政管理转向经济调节，体现经济管理职能
目前，处在最底层级的乡镇政府不仅整体上职能不完整，而且很少承担本来应该管理的经济调节和市场监管的职能。在市场经济条件下，乡镇政府要科学地界定政府的职能和责任，该由企业解决的问题，都交企业自己去解决，政府不要干预其活动。乡镇政府在经济活动中要充当“掌舵者”和“护航员”的角色。乡镇政府要遵循市场规律，由“经济管制”转变到“经济调节”上来，采用财政政策、货币金融政策来改变用行政手段妨碍市场竞争的做法，最大程度地发挥市场在资源配置中的作用，以增强农村市场的活力和竞争力。乡镇政府要积极履行“市场监管”的职责，支持合法经济，鼓励合法经营，打击非法经营，通过政府职能的行使，为乡镇企业的发展创造规范宽松的经济环境和公平竞争的市场环境。
因此，政府的经济职能就要优化经济结构和资源配置，大力发展农村经济。乡镇政府要把加快农村经济发展作为重中之重，把强村富民作为首要的职责。为此，必须进一步理顺乡镇政府与企业的关系，通过政企分开，实现由经济管制到经济调节和市场监管的转变。首先，要搞好农业结构调整。要以市场为导向，实现农业产业化，并充分发挥农业科技的作用。要坚持因地制宜，发挥当地资源优势，要大力发展农村产业化经营。要把加快农村经济发展作为中心工作，把强村富民作为第一职责[3]。乡镇政府要统筹规划，系统安排，制定切实合理的政策，更加切合农村实际地对农村产业结构进行调整。事实已经证明，不合理的农业和农村经济结构是制约农业增效、农民增收的最主要的因素。因此，乡镇政府必须以适时的、科学的和用可持续发展的眼光来进行引导，及时推进农业和农村经济结构进行战略性调整。第二，要加大农产品结构的调整力度，大力发展优质农产品、无公害绿色农产品和专用高档农产品，满足市场多样化、个性化的需求[4]。要调整农业内部种养业结构，加快发展非粮种植业、畜牧业和养殖业，广泛吸纳农民就业，提高农民收入。要调整农业布局结构，促进农业生产力的合理布局，按市场需求来决定产品生产。同时，政府有责任对农产品实施深加工的项目和经营活动，给予必要的扶持和引导。
三、从人治政府转向法治政府，实现责任政府职能
在建设社会主义新农村的新时期，乡镇政府的“法治政府”定位显得尤为重要[5]。政府职能应主要放在承担规制维序职责方面，即制定相应的规制和法律规范，减少无序状况，缓解矛盾冲突，确保平稳顺利地实现建设社会主义新农村的目标。政府应加强全面管理，依法规范和维护社会主义新农村秩序，形成健全的新农村经济社会发展的科学管理体制和机制。
农村管理法规不健全，乡镇干部民主依法行政水平低这是个不争的事实。没有乡村的民主和法制，农民的权益就难以得到有效的保障，农村就不可能有经济的繁荣、生活的安定和乡村的发展，也不可能有真正的小康幸福生活。目前，在农民的经济状况不断好转的同时，农村的民主法治建设却相对滞后。在社会主义新农村建设过程中，乡镇政府应该是法制型政府，依法行政，依法治乡（镇），依法治村，保障村民的合法权益。因此，民主法制理念和自觉依法行政，是乡镇政府在建设新农村过程中需要牢固树立的理念。“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，这是法治政府执政时所应该做到的。政府提供服务的形式、方法、手段是可以不断创新的，但是在其服务的内容，服务的对象，服务的标准上必须严格依法行政，必须严格按照法律规范行事，在法治基础上提供的服务才是规范化的服务。只有坚持法治，政府的行为才有合理性与合法性，才能做到公平公正，才能真正为公众服好务。
责任政府，是现代政府公共行政活动所必须奉行的基本原则。一个有责任的政府一定是能够提供优质公共服务的政府。政府责任性的高低，将直接影响到政府在公众中的形象和地位，也直接影响政府公共服务职能作用的有效发挥。在传统的管制型政府中，政府提供公共服务往往是靠从上而下的行政命令，提供的公共服务经常是不能满足村民的公共需求，从而导致公共服务低效率、低质量和低水平。因此，建立责任政府已是大势所趋。
四、从强调管理转向规制维序，实现公共服务职能
政府加强全面管理，从根本上说就是要依法规范和维护社会主义新农村秩序，形成健全的新农村经济社会发展的科学管理制度、管理体制和运行机制。具体来说就是规范经济和社会生活规则，完善行为约束机制，堵住社会管理的漏洞，建立平等竞争的社会环境，从而树立法治政府形象，建设法治国家。实践证明，一个政府发挥规制维序职责的优劣，常常会对本地区社会主要活动的效率产生重要的影响。在建设社会主义新农村的重要时期，政府的精力主要应该放在规制维序职责方面，确保平稳顺利地实现社会主义新农村的目标。政府应通过强化法规调控和政策引导，来协调各种利益关系，以保障社会公平。要改变政府单一的“单中心治理”模式，建立政府与社会共同治理的“多中心治理”模式[6]。
目前，政府要更加注重公共服务，就是要“维护公共利益”和向“社会提供基础性的服务”，就是要通过强化其公共管理、公共服务与社会保障的职能，要确保公共环境与公共安全，从而最终实现农村社会的繁荣与稳定。这就要求各级政府全方位、多层面提供各项服务，要求创新管理方式和管理手段，大幅度提升政府的管理水平和服务质量。切实从行政管制型管理转变为公共服务型管理，树立公共服务的理念，把为农村提供公共产品和公共服务作为管理中的首要职能。同时，乡镇政府应按照“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”的要求，合理界定政府的职责，在抓好经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。笔者认为具体体现为三个方面。第一，供给公共产品。乡镇政府作为与农村直接联系的政府，要以满足农村、农业、农民的需求为出发点。乡镇政府应该尽快出台一系列优惠政策，对投资农村的做法给予相应的回报和奖励。第二，提供公共服务。由于农民群体的分散性、松散性和信息的封闭性，就更需要乡镇政府的引导服务，要在农民自愿的基础上，提供各种公共服务，如市场信息、技术推广、培训咨询等公共服务。第三，维护公共秩序。良好的公共秩序是一个地区发展的基本条件，维护好本地区的公共秩序，这是政府的基本职能。乡镇政府要妥善处理突发性、群众性事件，调节和处理好各种利益纠纷及矛盾。乡镇政府只有维护好本地的公共秩序才真正实现公共管理的目的[7]。
五、加强乡镇政府的自身建设，全面提高乡镇政府的领导能力
党的十七大要求坚持科学执政，民主执政，依法执政，这对乡镇政府提出了更高的要求。乡镇政府的职能转变，是指乡镇政府由过去的权力型政府向现代的服务型、法治型政府转变。这种职能转变必然对乡镇政府工作人员的素质提出了较高的要求。为此，乡镇政府要加强自身建设，深化机构改革，完善选人机制，创新管理方式和管理手段，建立科学的激励机制，以适应执政方式的根本转变。
首先，要深化乡镇机构改革。规范乡镇机构设置。目前，乡镇政府的机构设置虽然经历多次改革，但还明显地存在着这样或那样的问题。乡镇政府要根据“精简、高效”原则，从乡镇职能转变的需要出发，科学合理地设置乡镇职能机构。乡镇职能机构设置要扁平化，要直接面向基层，面向群众，要有利于为群众服务，方便群众办事。要对现有的机构进行整合，优化办事流程，提高办事效率。同时，要加快乡镇事业单位的改革，对事业单位进行全面整合。
其次，要大力加强乡镇政府领导班子和干部队伍建设，大力提高乡镇干部的思想政治素质，营造干事创业的良好氛围。要加强民主集中制建设，完善集体领导下的分工负责制，建立健全民主科学的决策机制。乡镇干部要牢固树立“立党为公，执政为民”的理念，努力提高解决群众工作的能力和水平。要进一步转变工作作风，深入基层，深入群众，帮助群众排忧解难。同时，创新乡镇政府干部考核机制和报酬制度，建立健全乡镇干部培训制度，把干部工作业绩考核的标准放在公共管理和服务职能的实现上[8]。
收稿日期：2010-02-28
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