论《民族区域自治法》的根本职能，本文主要内容关键词为：自治法论文,职能论文,区域论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D633.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-3887(2003)03-0108-04
长期以来，由于对《民族区域自治法》的核心职能认识不到位，社会各界及一些部门对《民族区域自治法》的重视程度远远比不上其他法律，民族自治地方政府机关、各级领导干部、相关工作人员和广大群众对这一问题亦缺乏深刻的理解和认识。这些都影响了这部法律在促进民族地区经济社会各项事业发展方面的作用。笔者认为，从理论上澄清这一问题，对于西部大开发中民族地区跨越式发展，以及我国实现全面建设小康社会的重要目标有着深远的意义。
一、《民族区域自治法》的根本职能：解放和发展民族地区生产力
（一）解放和发展民族地区生产力是实施民族区域自治制度的目标
1.民族区域自治制度的经济因素。民族区域自治制度是经济因素和政治因素的正确结合。中国的民族区域自治制度之所以取得成功，是因为这一制度充分考虑了我国与民族问题有关的几个因素，包括历史因素、文化因素、人口与区域因素、经济因素、政治因素等。其中，经济因素十分重要。在我国少数民族居住地区地域广阔，自然资源比较丰富，林业、畜牧业等比较有优势，但是总体经济文化水平相对落后；而汉族地区人口密度高，自然资源相对缺乏，但经济文化水平高。民族地区的经济与汉族地区的经济各具特色和优势，又具有很强的互补性。中国共产党正是在充分考虑上述因素之后，才将民族区域自治制度确立为解决中国民族问题的基本政治制度。因此，民族区域自治制度不但能够维护民族团结，还能够促进民族发展。但长期以来，在研究和宣传这一民族政策和制度时，人们都比较侧重于从政治、文化、人口和区域因素论述其优越性和合理性，而较少从经济因素进行分析，造成了一定程度上对民族区域自治制度经济职能的忽视。
其实，民族区域自治制度从建立之日起，就担负着促进民族地区经济社会发展的重要职责。对于自治的经济优势，斯大林曾说：“民族区域自治的优点”，是“它使大家不必等待总的中央机关内的决议而能最适当地利用本地区的天然资源并发展生产力”。[1](P358)周恩来说：“我国的民族区城自治制度是民族自治与区域自治的正确结合，是政治因素与经济因素的正确结合”。[2](P373)关于经济因素和政治因素的结合，体现在聚居的少数民族作为一个政治单位实行自治，同时民族自治地方区域的划分，既有利于实行自治民族的发展，也有利于其他民族的发展，把政治因素与经济因素紧紧结合在一起，形成不仅在政治上可以成为一级行政单位，在经济上也可以发展的单位，是我国民族自治的一个重要特点。”[3]周恩来还精辟地指出：“民族自治地方的自治权利”“应以最大限度发展社会生产力为准”。[2](P225)因此，民族区域自治制度具有多方面的功能和优越性，不但体现在文化、政治方面，还体现在经济方面。
建国以来，民族区域自治制度确实在建立我国平等、团结的民族关系方面发挥了巨大的作用。但是，在传统的计划经济体制的束缚下，我国地方经济普遍缺乏自主发展的空间和活力，民族自治地方更是形成了“等、靠、要”的习惯思维，关于经济方面的如何落实自治权，体现民族区域的优越性的重要课题因此而被忽视。这影响了民族区域自治制度全面地实现其职能，影响了真正的民族平等的实现。
十一届三中全会后，理论界普遍认为：我国各民族之间已形成平等、团结、互助的社会主义民族关系；我国民族问题主要表现为各民族普遍要求提高经济文化生活水平，实现各民族的共同繁荣；民族自治地方政府应将发展地方经济作为中心工作。特别是在西部大开发战略实施的新形势下，加快民族地区经济发展就成为重中之重。正如江泽民同志深刻指出：“加快少数民族和民族地区的发展，不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。”实际上，少数民族和民族地区的经济发展不但与政治的稳定、文化的繁荣息息相关，而且对后二者起着决定性的作用。
2.民族区域自治制度的根本职能是解放和发展民族地区生产力。民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，（注：2001年新修改的《民族区域自治法》首次以法律的形式明确规定：民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。）制度属于上层建筑，其本质作用是服务于经济基础。十一届三中全会后，邓小平同志明确提出：“社会主义制度的本质是解放和发展生产力”[4]，因此，显而易见，作为我国社会主义制度重要组成部分的民族区域自治制度，理所当然的具有解放和发展民族地区生产力的职能，而且应该是其根本的职能。制度本身作为上层建筑，要适应生产力的发展状况，必须随着社会生产力的发展而不断完善。在我国建设社会主义市场经济的过程中，制度的建设和完善都要遵循和服务于市场经济中先进生产力的发展，并符合经济运行的规律，其根本的目标在于为生产力的发展营造良好的环境。因此，解放和发展民族地区生产力就应该成为民族区域自治制度建设的目标。
目前我国已经建立了社会主义市场经济机制，并且已经加入了世界贸易组织，在新形势下如何保证民族区域自治制度继续发挥解放和发展民族地区生产力的作用？这对民族区域自制制度的建设也提出了新的要求。如果说在建国初期，我们更多地强调了民族区域自治的政治功能，而相对忽视了它的经济和社会功能，那么在改革开放和发展社会主义市场经济的过程中，特别是在新世纪全面实施西部大开发战略的条件下，就更应该更多地强调它的经济和社会功能，使这一具有中国特色的基本制度具备的保障和促进民族自治地方经济和社会发展的功能充分发挥出来。因此，是否有助于解放和发展民族地区生产力应该是改革、完善民族区域自治制度的准则，是我们检验这一制度建设过程是否正确的“试金石”。只有这样，才能使这一成功解决我国民族问题的民族区域自治制度永远充满活力。
（二）解放和发展民族地区生产力是《民族区域自治法》最本质和最核心的职能
民族区域自治制度的实施、建设和完善都要有赖于《民族区域自治法》，因此，《民族区域自治法》最本质和最核心的职能依然是解放和发展民族地区生产力。这也符合作为上层建筑的法律同样要服务于经济基础的原理。
1.《民族区域自治法》是保证民族区域自治制度实施的基本法律，《民族区域自治法》的法律精神与我国解决民族问题的基本政策和基本制度相一致。《民族区域自治法》是我国解决民族问题的基本政策和基本制度的法律化，其意义在于依法保障民族区域自治制度的实施，依法处理和解决民族问题。从民族法体系来说，《民族区域自治法》是这个法律体系中的基本法，因此，它的法律精神决定着配套法律的制定和实施。
如何正确理解《民族区域自治法》最基本的法律精神呢？《民族区域自治法》规定：“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则”。[5]显而易见，它与我国处理和解决民族问题的基本原则是相一致的。而当前我国正处于社会主义初级阶段，是各民族充分发展繁荣的阶段，当前我国的民族问题主要是提高少数民族人民的生活水平，实现各民族共同繁荣。因此，《民族区域自治法》基本的法律精神应该是解放和发展民族地区生产力，实现真正的民族平等和各民族共同繁荣。《民族区域自治法》的制定，以及整个民族法体系的建设都要围绕解放和发展民族地区生产力这个中心、这个本质的问题。
2.《民族区域自治法》是实现和完善民族区域自治制度的基本途径。《民族区域自治法》是我国实施《宪法》规定的民族区域自治的基本法，是有关政策和制度的法律化。实施《民族区域自治法》是以法治国，建设社会主义法治国家的客观要求。以邓小平为核心的党的第二代领导集体领导制定和实施了《民族区域自治法》，标志着我国民族区域自治制度的实施有了一部成熟的法律，走上了法制化的轨道，以江泽民为核心的党的第三代领导集体多次强调要坚持和完善民族区域自治制度，加强民族区域法制建设。新的历史时期，江泽民同志提出了“三个代表”的重要思想，民族区域自治制度的建设也要以“三个代表”为指导，要符合先进的生产力的发展要求，要符合广大的少数民族和民族地区人民的最根本的利益。当前，最能够反映广大少数民族和民族地区人民根本利益的就是解放和发展民族地区的生产力，促进民族地区经济社会的发展。《民族区域自治法》的制定、贯彻和执行同样要体现并突出这一根本原则。
3.只有贯彻落实《民族区域自治法》，才能真正解放和发展民族地区的生产力。自1984年《民族区域自治法》颁布实施以来，在保证和规范民族区域自治制度的实施方面发挥了重要作用。新建了一大批民族自治地方，各自治地方也加快了制度建设，相继出台了一些自治条例和单行条例，民族区域自治制度逐步完善，走上了法制化的轨道。各民族自治地方的经济和社会发展取得了长足进展。事实证明，凡是《民族区域自治法》贯彻、执行情况好的地区，经济发展就快，人民生活水平就高。（注：徐杰舜在《实施自治法研究》一书中时此进行了实证研究，较成功的典型案例有宁夏回族自治区的吴忠市、云南省的瑞丽市。参见徐杰舜：《实施自治法研究》，南宁：广西民族出版社1997年，第243～284页。）这充分说明民族区域自治制度的实施必须有一部完备的法律规范，也说明民族区域自治制度的建设要符合现代政治制度建设的基本规律。
《民族区域自治法》促进解放和发展民族地区生产力的作用主要体现在：第一，政治上，《民族区域自治法》规定“在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，实行民族区域自治。体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”这说明，通过设立自治机关，以及培养和任用民族干部等方式实行自治，一方面体现了民族平等的原则，有利于促进民族团结和民族地区的社会稳定，激发了少数民族在社会生产各个领域的积极性和创造性；另一方面，由于少数民族社会、文化等方面的特殊性，采取一定程度的自我管理亦可降低管理成本，提高管理效率。因此，贯彻落实《民族区域自治法》中规定的民族自治地方的政治自治权，有利于维护和谐的民族关系，创造稳定的社会环境，从而更好地解放和发展民族地区的生产力。第二，经济上，《民族区域自治法》规定；“民族自治地方必须发扬自力更生、艰苦奋斗精神，努力发展本地方的社会主义建设事业，为国家建设作出贡献；国家根据国民经济和社会发展计划，努力帮助民族自治地方加速经济和文化的发展”。自治法还规定了民族自治地方所拥有的经济自治权：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。”[5]并且对民族自治地方自然资源保护与开发、地方基本建设、对外经济贸易、财政等方面的自治权作出了具体规定。自治法中无论是对自治权的规定，还是“自力更生”和“国家帮助”的原则，其目的就是最大限度地解放和发展民族地区的生产力。事实证明，《民族区域自治法》在这一点上发挥了巨大的作用。因此，解放和发展民族地区的生产力不但是《民族区域自治法》重要的立法原则，而且应该是《民族区域自治法》随着社会发展不断完善的原则。
4.《民族区域自治法》的重要职能是解放和发展民族地区生产力，这在2001年新修改的自治法中得到了充分的体现。
为了加快民族自治地方的发展，这次修改加重了上级国家机关对民族自治地方的职责。单列一章为“上级国家机关的职责”（修改前为“上级国家机关的领导和帮助”），共列出18条（修改前为12条，增加6条），不但规定了国家对民族自治地方在优先安排项目、增大金融扶持力度方面对民族自治地方的帮助，还规定上级国家机关应“从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业”等等；为了加快民族自治地方的发展，这次修改加强了对民族自治地方经济和社会发展的扶持力度。这次修改涉及条文共31条，其中有23条就是关于经济和社会方面的规定，23条中绝大多数又是扶持民族自治地方经济和社会发展方面的规定；这次修改还加大了上级财政对民族自治地方的财政转移支付力度，特别增写了关于加强民族自治地方扶贫工作的条文等；这次修改为了保证自治法的实施，为自治的顺利贯彻实施创造条件，在“附则”这一章中，还增写了要求国务院及其有关部门以及下辖有自治州、自治县的省、市、自治区、直辖市制定实施本法的行政法规规章和地方性法规的条文。[5]
总之，新的《民族区域自治法》修改了我国计划经济体制转向市场经济体制下不适应民族自治地方发展的地方，解决了民族自治地方经济和社会发展中的一些突出问题，为西部大开发下民族自治地方的进一步发展解除了束缚，创造了更为开阔的发展空间，充分体现了《民族区域自治法》与时俱进，解放和发展民族地区生产力的基本精神；同时，新修改自治法有关经济自治权的种种规定，对国家和上级国家机关义务与职责的进一步的规定，都是为了完善落实民族区域自治制度，使这一制度最大限度地发挥解放和发展民族地区生产力的作用，这也正是《民族区域自治法》的精髓所在。
二、以解放和发展民族地区生产力为宗旨，大力宣传、贯彻和落实《民族区域自治法》
1.以解放和发展民族地区生产力为宗旨，在全社会大力、广泛地宣传《民族区域自治法》。《民族区域自治法》所调节的不只是民族自治地方内部的关系，而是涉及到国家与民族自治地方的关系、非民族自治地方与自治地方的关系等等。譬如说，新修改的《民族区域自治法》第六章“上级国家机关的职责”规定的法律义务就主要是针对上级国家机关，同时，也包括在民族自治地方的企业、事业单位（注：《民族区域自治法》第六十七条规定：上级国家机关隶属的在民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收当地少数民族人员。）
以及经济发达地区（注：《民族区城自治法》第六十四条规定：上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。）。又如，本次修改增加的附则第七十三条：“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。”特别强调了国务院及下属各部门的义务。这就说明，要确保《民族区域自治法》的贯彻、实施，就必须在全国、全社会的范围内宣传《民族区域自治法》，改变那种《民族区域自治法》只是“做做样子”的错误观念，改变遵守、执行《民族区域自治法》只是民族自治地方的事务或局限于民族工作领域的错误观念。因此，在宣传自治法的过程中，始终要抓住解放和发展民族地区生产力这一理论高度，使国家各级机关、企业事业单位、各级干部和全社会学习《民族区域自治法》，深刻领会和认识《民族区域自治法》的本质作用，将自觉遵守、贯彻《民族区域自治法》作为关系到国计民生的大事予以充分的重视。特别是民族自治机关及领导干部更要深刻认识《民族区域自治法》的本质作用，将《民族区域自治法》作为撬动民族自治地方经济发展的杠杆和促进民族自治地方发展的助推器。
2.以解放和发展民族地区生产力为宗旨，加强民族立法和监督工作。以上我们探讨了《民族区域自治法》的原则、规定所体现出的法律精神的实质和重大意义。但是，《民族区域自治法》作为基本法的地位决定了其法律规定大多数是原则性的。《民族区域自治法》要得到正确彻底的贯彻和实施，真正发挥解放和发展民族地区生产力的作用，就必须在基本法的指导下，加强民族立法和监督工作。江泽民同志明确指出：“到本世纪末，要形成比较完备的社会主义民族法规体系和监督机制。”[6]目前我国的民族立法工作相对滞后，体现在：从国家立法来看，除了《宪法》和《民族区域自治法》外，全国人大及其常委会已制定和颁布实施的347件法律和有关法律问题的决定中，仅有83件含有民族方面的规定；就各自治地方来说，立法工作开展得也不平衡。目前，共有5个自治区、5个自治州和23个自治县的自治条例没有制定出来；从自治法规所调整的内容来看，规范自治机关与活动原则的多，规范自治地方经济、文化等各项事业的少，造成重政治权利保护，轻经济、文化等权利保护的现象。”[7]
目前，民族立法工作应注意以下几点：(1)民族立法工作应该以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以解放和发展民族地区生产力为出发点和立足点，以西部大开发为契机，围绕民族地区经济建设的中心，为民族地区的发展服务。市场经济是法治经济，市场经济的各项基本原则、通例和规则，需要得到法律的确认和保护。在西部大开发中，民族地区要通过法制建设建立起与全国统一市场相一致的经济法制秩序，吸引投资和打开市场，特别是在加入世界贸易组织之后，一些国际商事规范和法律制度急需得到我国法律的认可，民族经济方面的立法工作显得尤其重要。(2)在具体做法上，首先应该制定《民族区域自治法》的实施细则；其次，应该将相关的民族立法工作纳入法制化轨道，使自治法规的制定、批准等规范化。(3)提高立法者的素质，应该建立定期的培训制度，将学习自治法作为一项长期的任务，以改变所谓“懂法律的不懂民族工作，做民族工作的不懂法律”的状况。相关的国家上级机关要熟悉民族自治法，深入领会其精神实质，在部门法或其他法律的制定过程中充分考虑到少数民族和民族地区的利益，作出适当的规定；民族自治地方立法机关的工作人员要加强自身的素质，不但要熟悉民族方面的知识，懂民族法，关键还要提高法律素质，加强民族立法工作，为民族地区的经济社会发展提供动力。(4)要建立、健全民族法制建设和监督机制，强化民族法律、法规的执行情况的检查和监督，提高和加强民族执法的水平和力度。
3.以解放和发展民族地区生产力为宗旨，认真贯彻、执行《民族区域自治法》和各项民族法律。西部民族地区的发展关系到我国经济发展和实现现代化的全局，也关系到我国的安定团结和长治久安。我国加入世界贸易组织后，民族地区面临着严峻的挑战和崭新的机遇。在这新一轮的竞争中，要遵守“依法治国、依法行政”的“游戏规则”，同时不能让民族地区再次被远远的甩在后面，这就要求国家各部门、各级机关包括民族自治地方认真贯彻、执行《民族区域自治法》，特别是要认真遵守、贯彻、执行《民族区域自治法》中关于发展民族地区经济的精神、原则和规定，为民族地区的发展创造一个良好的环境。
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