对规范选人用人初始提名机制的调查与思考，本文主要内容关键词为：用人论文,选人论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党内外群众高度关注的党的干部选用制度改革的一个关键问题，就是规范选人用人初始提名权。党的十七大报告首次提出“坚持正确用人导向，按照德才兼备、注重实绩、群众公认原则选拔干部，提高选人用人公信度”，并强调要“规范干部任用提名制度”。十七届四中全会对这一精神再次强调。这对于新时期如何把干部选准用好，坚持正确用人导向，具有很强的现实针对性。最近，我们专门组织课题组就当前干部初始提名机制方面普遍存在的问题及原因进行了认真的调查研究，并在结合本地工作实践的基础上提出了对策和建议。
一、现实情况：不容忽视的“五不五难”现象
近年，尤其是党的十七大召开以来，各地在改进干部初始提名办法方面的探索非常多，热情也比较高。网上可搜索到的有关经验做法的文章多达百篇，涉及十几个省市。但是，因受现有制度的制约，加上干部管理体制的影响，一些地方在探索实践中很难有大的突破，普遍存在“五不五难”现象。
第一，初始提名主体不规范，群众权利难落实。一些基层组织部门的同志反映，尽管中央颁布的《干部任用条例》明确规定，必须经过民主推荐提出考察对象，然而实际操作过程中，党委有了人选意向，再让组织部去履行程序，或由书记办公会酝酿推出人选后，让组织部直接考察的现象也是客观存在的。目前各地实际操作中，不论采用何种推荐方式，初始提名权始终掌握在少数领导手中，始终是“少数人在少数人中选人”。在干部初始提名阶段，基层群众是没有说话机会的，即使说了也没有人听。
第二，初始提名标准不一致，群众公认难体现。《干部任用条例》规定：要把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时要防止简单地以票取人。这就说明不能把得票数作为提名的唯一依据，必须结合多方面的情况综合考虑。正是由于这种衡量标准的不确定性，导致了领导干部行使提名权时有了过大的伸缩余地和弹性空间，在多数人的意见与主要领导的意见不一致的时候，往往主要领导个人意见占有主导地位。
第三，空缺职位信息不公开，平等竞争难形成。在实际工作中，领导职位出现空缺后，组织上一般不会对外公开，广大党员干部和群众也无从知晓。组织上考虑对空缺职位进行配备时，一般仅在推荐阶段在目标推荐单位内进行小范围公开，其他主体很难获取相关信息，导致一些条件好、有优势的干部无法参与自己理想岗位的竞争。由于信息来源渠道不透明，有的同志先知先觉可以早作准备，有的同志毫不知情丧失机遇，不公开导致了不平等。
第四，提名中民主氛围不浓厚，群众作用难发挥。一方面，群众关心度不高。表现为：在干部推荐中，存在“与己无关”思想，有交白卷的现象；在竞争上岗中，存在“人选早已内定”的看法，部分干部自身既不积极参与，也不希望别人参与；有的地方确实存在搞“先入为主”的不良现象，群众推荐成了走过场。另一方面，推荐结果的运用不到位，挫伤了群众参与的积极性。有的对民主推荐结果缺乏研究分析，群众意愿没有得到应有的尊重；个别领导干部对民主推荐结果，合意的就强调“必须尊重民意”，不合意的就强调“不能简单地以票取人”，推荐结果的运用权威性不足，群众的作用难以体现。
第五，提名责任主体不明确，荐人失察难追究。提名的多样化和复杂性导致了提名的权力主体即责任主体的不确定性，这是制约落实提名责任的一个重要因素。难以明确干部推荐提名环节的责任主体，使得推荐者只行使提名权力，却不承担提名责任，出现用人失误也无法追究、无人负责的现象。
二、原因剖析：认识和实践上存在四点偏差
尽管近年改革干部初始提名问题受到中央和地方各级党委的高度重视，但建立完善干部初始提名机制，需要一个认识的不断深化和实践的不断探索过程。在这个过程中，认识和实践上存在一些偏差。
1.制度缺陷。一方面，《干部任用条例》中对干部初始提名问题没有具体界定。《干部任用条例》对领导干部选拔任用的原则、条件、程序、管理、监督等都作出了详细而明确的规定，但对初始提名尤其是初始提名权的问题没有具体的规范和规定。初始提名有没有必要作为干部任用中的一个独立环节，能不能体现党管干部的原则，应由谁提名、提谁的名、怎样提名，提名者应承担哪些责任、如何追究等，都没有统一的理论标准和操作模式。另一方面，《干部任用条例》自我否定了民主推荐结果的权威地位。《干部任用条例》明确规定“不能简单地以票取人”，这无形中削弱了民主推荐结果作为初始提名主要依据的权威性，给个别领导干部借初始提名实现个人意图留下了空间。
2.认识误区。有些领导干部把扩大民主与维护党委的权威对立起来，认为规范初始提名权，扩大用人中的民主就是弱化党委用人权，甚至是挑战党委的权威；有些党委主要领导同志认为，下放初始提名权会削弱一把手的权力，导致干部选用工作自己说了不算的结果，甚至把人民赋予的权力视为已有，把党管干部直接看做是一把手管干部；有些组织部门的同志在干部初始提名工作中把服从党委主要领导变成了盲从，甚至对党委书记百依百顺，一味地按照党委主要领导的意图或暗示开展干部选拔任用提名工作；有些干部群众认为，认真行使初始提名权无疑是与领导争权。
3.工作盲点。一是后备干部队伍建设不完备，工作不到位。后备干部库中能够真正反映干部德、能、勤、绩、廉等各方面情况的资料比较少，动态管理不够。在某一职位尤其是重要职位、热点岗位出现空缺时，后备干部库难以提供适岗性强的参考人选。二是经常性干部考察工作落实不到位。组织部门日常工作比较繁重，考察干部的途径与渠道不广，平时与干部谈心、交流不多，对干部信息、思想动态与整个干部队伍结构状况的了解不够，考察材料显得“千人一面”，难以为领导干部选人用人提供正确依据。三是缺乏初始提名具体有效的操作办法。比如如何提名、怎样提名、提名范围如何界定等，在操作层面上还没有制度可循，在具体操作中难以把握。
4.监督失位。不管是上级还是同级、下级，在目前的体制下都无法对干部初始提名权进行有效监督。实际工作中，上级领导离得太远，不大了解情况不好说，同级班子成员知道情况但慑于权威不敢说，下级干部群众不了解内情无法说。受知情权的限制，群众对干部选任的具体过程尤其是酝酿环节难以监督，对级别越高的干部，群众监督越难、越乏力。
三、对策研究：从三方面构建民主公开的初始提名机制
规范干部任用初始提名权，总的原则是必须深入贯彻党的干部路线、方针、政策，扩大民主、完善程序，加大干部选拔任用工作的公开透明度，有效避免少数人选人，实现干部选拔任用的科学化、民主化、规范化，有效提升选人用人公信度。在具体操作上，要实现干部任用初始提名环节的制度化，提名主体转变观念和社会各界达成共识是基础，制度创新是关键，建立一整套科学的运行机制是保证。
（一）统一思想认识是规范干部初始提名权的前提和基础
改革干部初始提名方法，打破过去主要由少数领导提名的习惯性做法，把干部的初始提名权从少数领导手中下放到大多数群众手中，肯定也会遇到不小的阻力。在推进过程中一定要注意方式方法。
一要充分发挥舆论导向的作用。要充分发挥各类宣传媒体的舆论导向作用，使社会各界尤其是各级领导干部充分认识到：干部选拔任用制度改革是大势所趋，不改肯定不行，改好了才有希望；规范初始提名是干部选用制度改革的首要环节，是提高选人用人公信度的重要环节；选人用人工作要顺应科学发展观的要求，干部提名更要讲科学、讲创新；改革老一套的干部初始提名办法已经势在必行，干部初始提名由神秘、保密、机密走向大众公开也是必然选择。要在全社会形成支持干部选用制度改革、支持构建民主公开的干部初始提名机制的良好氛围。
二要争取党委一把手的高度重视。任何一项工作，主要领导的重视和支持都是动力和保证，特别是这项涉及主要领导用人权的工作，更离不开党委一把手的支持。规范干部初始提名，关键是各级党委一把手的思想认识要到位，要把干部初始提名机制改革放到提高选人用人公信度、提高组织工作群众满意度乃至巩固党的执政地位的高度来认识，自觉抛弃“一把手在干部初始提名方面的绝对权威”、“用干部的权力是一把手的基本权力”、“党委管干部就是一把手管干部”等错误思想。必须明确，规范初始提名不是要削弱党的领导，而是要通过规范个别领导干部的用人行为而使党委领导集体的用人权得到强化。
三要大力推进组织部门的改革创新。规范选人用人初始提名工作不能坐等上级文件指示精神，也不能一味依赖党委主要领导解放思想，各级组织部门要按照党的十七大提出的新要求自主改革创新，从组织部门内部改革抓起，以最坚决的态度同用人不正之风作斗争。组织部门的主要领导要及时纠正“对一把手用人百依百顺”、“干部提名等敏感问题不敢碰”等错误思想，始终把履行职责放在第一位，努力克服畏难情绪，严格执行《干部任用条例》不走样、不变通，对职责范围内的事，不但要积极争取党委主要领导的支持，还要敢抓敢管，大胆推进改革创新。
四要增强群众的主体意识。干部群众参与提名的主动性、积极性决定了提名质量的优劣。要注重把改革的方向与党员、干部、群众的意愿结合起来，让改革真正深入基层、深入民心。要采取多种形式，加大对初始提名办法、程序及其意义的宣传力度，让干部群众充分了解初始提名，熟悉提名的条件和要求。正确引导干部群众树立公正意识和责任意识，自觉从大局出发、从对组织和干部本人负责的高度出发，慎重提名。同时，虚心听取他们的意见、建议，把改革初始提名机制建立在群众信任的基础上，让改革中形成的各项制度真正具有生命力。
（二）建立公开有序的制度是规范干部初始提名的核心
科学的干部选用机制是从源头上防止用人不正之风的根本措施，而公开有序的制度是规范干部初始提名工作、确保提名权在阳光下操作的核心问题。这项制度创新既要按照《干部任用条例》的要求，坚持原则、执行程序，遵循干部工作的规律，又要按照十七大提出的新要求，大胆突破，创造性地开展工作。
1.规范后备干部库建设，优化人才存量
努力培养造就一支素质优良、数量充足、结构合理的后备干部队伍，是确保干部初始提名工作质量的基础性工程。
一是规范程序“选”，确保后备干部库的“蓄水量”。要在程序上进一步完善和规范选人机制，从源头上把好入口关，提高选人的准确性，力求选拔出优秀的、有发展潜力的后备干部，为培养和使用打下良好的基础。
二是强化监督“管”，提高后备干部库的“含金量”。坚持后备干部跟踪考察、动态管理制度，做到优胜劣汰，保证队伍整体结构的优化及先进性。
三是大胆放手用，发挥后备干部库“热能量”。根据后备干部的专业特长、发展方向和成熟程度，打破部门、系统条块分割状况，树立全局观念，对德才兼备、实绩突出、群众公认的后备干部，根据工作需要，统一调配，及时提拔使用，使后备干部能在更大范围内找准位置，走上自己能力素质可以胜任的领导岗位。
2.规范初始提名程序，拓宽初始提名途径
要规范提名推荐程序，扩大提名推荐中的民主化程度，积极引入公开竞争机制，努力解决由少数人在少数人中选人的问题。
一是规范干部初始提名方式，解决“怎样提名”的问题。《干部任用条例》规定，干部的提名推荐包括会议推荐和个别谈话推荐。在实际工作中，要对推荐提名的用权行为进行规范，努力消除一些“潜规则”对干部推荐提名工作的不良影响。①单位推荐提名。单位党组织集体推荐领导干部初始提名人选的，必须在民主推荐得票较多的基础上，经过集体讨论后，写出翔实的推荐提名材料，说明推荐理由，并加盖公章。对于个别提拔任职的，由党委或者组织部门在民主推荐的基础上，经集体研究确定考察对象。对于民主推荐不集中的人选，必须实行民意否决，让更多群众充分行使参与权和选择权。②个人推荐提名。个人向党组织推荐领导干部人选的，必须负责地写出推荐材料并署名，经组织部门审核后，按照规定程序进行民主推荐。在个人推荐提名中，如果所推荐人选未经组织部门审核、未按照规定程序推荐提名，或者不是所在单位多数群众拥护的，均不得列为考察对象；如果在常委会上某个领导临时推荐提名，也必须写出书面推荐提名材料并署名，凡未署名提名或没有推荐提名材料的，一律不得确定为考察人选，一律不得上会研究。③会议推荐提名。主要是结合每年的干部年终考核，召开民主推荐大会，通过党员干部或群众以民主推荐方式，填写推荐表，提名推荐人选到组织部门后备干部人才库中，以便于培养选拔。④组织部门推荐提名。《干部任用条例》规定：“党委、政府及其工作部门个别特殊需要的领导成员人选，可以由组织部门推荐提名，作为考察对象。”组织部门的推荐提名，主要是从后备干部人才库中进行提名。⑤公推公选提名。公开选拔是党政领导干部选拔任用的方式之一，也是干部选拔任用初始提名的主要方式之一。这种公选推荐提名选拔任用干部的方式，更能反映干部任用工作中的公平、公正和公开原则。
二是规范组织部门初始提名工作程序，切实解决“如何提名”的问题。《干部任用条例》对民主推荐的程序做出了明确规定，对组织推荐提名进行了规范，避免了干部推荐提名的随意性。为进一步扩大干部推荐提名中的民主，科学合理地提名任用干部，按照“缺位公推”的原则，应该对干部初始提名的工作流程进行细化，主要应经过下列程序。首先，发布空缺职位预告及推荐提名公告。其次，个人自荐和民主推荐提名，初步确定推荐提名人选。再次，汇总统计，初步提出参考人选。最后，进行二次推荐提名，差额确定考察对象。根据第一次公推确定的初步人选，组织部门分别到提名人选单位和推荐任职单位再次进行较小范围的民主提名推荐。然后，常委会根据空缺职位的要求、民主推荐结果综合分析各方面情况，每个职位按照3∶1的比例最终研究确定正式考察人选，实行差额定向考察。
（三）健全干部初始提名责任追究制度是提高选人用人公信度的有力保证
责任追究是约束提名权、抵制不正之风、保证提名质量的最后一道防线，是提高初始提名准确度的关键。
1.抓住关键，规范启动程序
干部调整启动环节，从原则上说，应当是在党委领导下，根据领导班子建设和干部配备需要，由组织部门具体负责。
一要明确动议主体。从实际出发，坚持四项原则：①主体权统一原则。提出动议的主体只能是承担职责的组织部门，无论是调整的时机还是调整的数量和范围，都必须由组织部门统筹考虑、科学安排。②建议权直管原则。除组织部门、动议职位所属单位党委及主要负责同志和其上级直管领导外，任何个人和单位都无权提出建议。③管辖权限制原则。除组织部门以外，任何单位和个人只能对本级和下级干部调整提出建议。④决定权唯一原则。组织部门的干部调整动议只能向常委会提出，并由常委会作出启动决定，任何个人或组织都无权作出启动决定。
二要健全启动程序。紧紧抓住提名启动动议关键环节，切实加强制度建设和程序管理，建立统一的启动程序，严肃启动纪律。要对领导班子进行经常性的调查研究和综合分析，结合年度评议考核成果，着重掌握各级领导班子的运行状况、运行特点和执政水平，以保证干部调整动议的针对性和科学性。
2.抓住根本，落实提名责任
干部推荐提名责任难落实是当前选人用人问题频发的重要原因之一，落实责任并建立健全责任追究制度，可以有效约束提名人的推荐行为。
第一，要明确提名责任人的推荐责任。第二，要明确责任追究的情形。第三，要明确责任追究的时限。第四，要明确责任追究的方法。
总之，要规范现阶段选人用人初始提名机制，还有许多问题需要不断探索解决。只有始终以科学的态度总结经验、把握规律、勇于探索，才能在改革创新的道路上不断进步，才能不断提高选人用人公信度。
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