理论进步与中国农业政策选择，本文主要内容关键词为：农业政策论文,中国论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
农业政策是用以确立农业生产、交换和分配的基础的一些基本规则。有关政策安排通过对所有制权利束的内容和结构的规定，以及通过对价格和贸易的干预，给农户的经济行为的深度和广度划定了前提，界定了农民损益的程度及可能性，并为其确立了资源合作权利的预期以及收入分配的预期。因此，政策强烈地影响着农业的衰荣兴废。它是农业发展的关键，又是人为农业衰退的根源。一方面，正确合理的政策虽不能增加资源，但可以改变资源配置的基础，提供一种适当的激励，因而总是带来农业的繁荣和农村经济全面发展。1979—1984年中国的农业增长中，家庭承包制改革等政策性因素所带来的生产率提高占了将近一半。另一方面，一国农业停滞不前，不是由于资源不足，而是在于糟糕的政策。触目惊心的事实说明，政策可能给农业发展打上残酷无情的烙印。我国在三年困难时期非正常死亡人数接近2千万（李成贵，1998）。 “四海无闲田，农夫犹饿死”，这是新中国惨痛的一幕。造成这种现象的主要原因并非通常所说的气候因素，而主要是由于政策失败这一实质性原因所致，当时的政策安排导致了原来的合约关系变成了一次性博弈，个人丧失了从集体经济中退出的权利。因此，对于中国农业发展而言，政策虽不是单步独方，但无疑起着至关重要的作用。
中国农业的进一步发展首先是需要一整套维持农业经济正常运行并为农业方面的创新提供激励的政策体系，特别是正值市场化改革日趋深化之际，一个强大而有效的农业政策调控体系是农业基础得以落实和农业自身发展的关键所在。但是，我国有自己独特的经济技术条件、各种利益关系、社会政治权力结构以及与社会价值观和制度化机制联结在一起的文化因素，农业政策安排面临着与众不同的竞争约束和交易费用约束，要在复杂的利益关系和各种因素纵横交错的网络结构中，构建这种政策体系，决非一件易事。事实上，我国的改革开放，与前苏联和东欧不同，走的是一条由易到难的路子。20年来，我们“摸着石头过河”，曲曲折折向前迈进。今天，改革已进入了“深水区”，那些从前小心翼翼绕开的问题，已到了非解决不可的时候。而作为改革的先导和国民经济之基础的农业，同样也面临着诸多亟待解决的问题，甚至问题更为繁多和严重。这些问题的解决，亟需在理论上有所突破，并在理论的指导下推进制度创新。也可以说，改革越深入，我们遇到的问题和困惑也越多，也就越需要理论的进步和突破。如果我们不能把一些理论问题阐释清楚，就很难确认和制定出合理和有效的农业政策。因此，本文从综合的意义和较为广阔的视野，论述了理论进步与农业政策选择的关系。
二、理论贫困：政策失败的重要原因
理论是概念的逻辑展开，是在特定语境中对某个问题体系的阐释，同时，也可视之为用以构思政策的知识工具。任何的政策设计都要受到与此相关的知识特别是社会科学知识的制约。如果社会科学知识贫乏，政府就不可能建立正确的政策安排，或者说，不可能认识到最有效的政策方案。50年代初期，许多不发达国家采用了苏联式的中央计划体制，在此之后的很长时期内，由于信息空间的狭窄和理论储备的单调，特别是对西方流行的市场理论缺乏深刻了解，以至陷入了僵化的政策模式中，所奉行的政策成了经济发展的桎梏。
在我国，曾经有很长一段时期，理论沦落为政策的附庸和诠释，那时的经济学实际上只是“一本正经”（即只有一本“政治经济学”），研究的内容则主要是诠释经典作家的论述，甚至基于对经典作家论述的不同理解而引发无休止也无结果的“理解性商榷”，经济理论貌似紧贴现实，实际上却与经济现实相距甚遥。经济理论的探索和发展举步维艰，而理论的贫困必然会导致曲解现实，并造成政策设计误差和政策总体效应的低下。
比如，我国当初选择重工业优先发展战略时，就几乎没有进行任何理论上的讨论，而仅仅是由于国外经济结构的示范效应和出于赶超紧迫感作出的选择。政府对产业间的相互关系特别是产业关联中瓶颈制约的摩擦效应，以及这种战略模式所隐含的对收入分配和社会价值的影响，都缺乏必要的认识。结果是政府决策时只注重目标选择和方向性大思路，而缺乏强有力的政策措施，导致了政策目标的偏好过度以及目标变量之间的不对称和冲突，并引起政策手段变量使用的结构性矛盾，一部分手段变量被闲置，而另一部分则被强化使用。中国经济的实际运行因此而一直陷于周期性偏斜循环的误圈中。政府的决策看来似乎确实是跟着感觉走，政策的修补也便成了家常便饭。以至于几十年来我们看到的工业化政策是打满补丁的政策。再如集体化道路的选择，所依据的理论的缺陷则更为明显。事实上，农业中集体行动的效率取决于它所获得的技术性规模效应与它所引起的制度性效率损失之间的计算结果。技术性规模效应的根源在于要素的不可分性，但农业生产要素的不可分性并不象工业中那样显著，因此农业中的规模效应比起工业而言要小得多；而另一方面，制度性效率损失源于交易费用，由于产权模糊、劳动激励不足，并且不易对劳动进行监督，农业集体作业造成的效率损失也比工业要大。这表明，农业本身并不是个适宜于集体化的产业，起码，集体化不是农业中最有效的组织方式。因此，过去的集体体制下，尽管意识形态的教育起到了一定的润滑作用和节约交易费用的作用，但农业的绩效仍然很低。
一些非洲国家的情况，同样颇能说明问题。由于缺乏必要的理论和知识，政府经常给出一些不切实际的政策。比如，赞比亚在白人庄园主离开后，组织农民垦荒，每开垦40公亩土地给15英磅的补贴。于是农民们将最贫瘠无树的土地开垦，甚至雇工垦荒，以便拿到补贴，但他们永远不会去耕种那些地，因为那将颗粒无收。结果垦荒加速了土地的退化。赞比亚政府组织了一大批合作社，给目不识丁的农民以现代化的生产资料：拖拉机、肥料、杂交种子和农药等，可是合理使用先进工具的知识不是一天就能学会的，农民们驾着拖拉机进城喝酒玩耍，几百个合作社无一例外地破产了。坦桑尼亚政府计划把分散的农民集中安置在村庄里，以便帮助他们，向他们提供基本公共设施，同时组织和监督生产。但是良好的用心脱离了实际，竟认为500户甚至600户的大村庄才是最佳规模。1974年至1976年，数百万人被专横地迁移到荒地上，为了对付农民的抵制，很多地方动用了军队。集中到大村后，农民们无法到更远的田里耕作，只能在附近放牧耕地，废弃休耕制，造成牧场载畜量过大，加剧了土壤侵蚀。一位村妇诉苦说， 她家的玉米田离家8 公里远， 将1200公斤玉米棒子用头顶回家里需要走40趟，往返步行640公里， 有一半路负重30公斤，另一半路却是空手。由此可见，非洲的贫穷不能仅仅推诿于天灾，还要归咎于政府不了解农民和由此而形成的错误政策。这从非洲领导人的醒悟过程，特别是从他们对待法国著名农民经济学家劳勒内·杜蒙的态度转变上也可看出。杜蒙1969年出版了《黑非洲误入歧途》一书，指出黑非洲盲目仿效外国经济发展模式，政策不切实际。当时许多非洲领导人对他不满，禁止该书在非洲发行，禁止作者到他们国家访问。在他们的压力下，法国政府撤销了杜蒙教授在非洲行动基金机构的职位。可是，十多年后，情况发生了根本变化。坦桑尼亚总统尼雷尔和赞比亚总统卡翁达，共同邀请杜蒙访问他们的国家，进行经济状况的调查研究。1980年4月， 塞内加尔的桑戈尔总统对杜蒙说：“我应当承认，起初我对您批评得很厉害。今天，我不得不承认是我错了，还是您对。”杜蒙这位大家回答说：“我宁愿是我错了”。（注：参见俞新天：《世界南方潮——发展中国家对国际关系的影响》，上海社会科学出版1993年。）
因此，社会科学知识是影响政策方案设计和选择的最基本的因素之一。 换言之， 知识是政策合理化演进最强大的动力。 弗农·拉坦（1984）观察到政策变化的发生依赖于两类因素：知识基础和创新成本（与收益有关），断定我们拥有社会科学知识越多，则在设计和实施政策中就会干得越好。如果占统治地位的社会思想，是在一个范围广泛且受过不同训练的社会科学家之间经过充分的相互榷商的结果，而不是几个权威人物谋划的结果，那么政策失败的危险就会较小。
三、消除政策设计和制定的理论障碍
目前，我国正处于社会经济加速转型时期，各种经济关系的复杂性和变易性、信息增量的急剧扩张，使得经验决策模式越来越陷入窘迫和危险的境地。在这种特定时期，崇扬科学精神，不断推进理论的进步，把理论作为政策设计和制定的有效指导，对于减少政府的决策失误，确认和制定合理的政策，显得尤为重要。
（一）强化经济学家在政府决策中的作用
要想消除政策制定中的理论障碍，首先需要打破政治家对政策制定的垄断局面，把“长官意志”控制在最小的限度内，从体制上保证经济学家和其他社会科学家发挥其理论特长和以学术报效国家的可能性。
经济学家以三种方式参与或影响着政府决策。一是从政和入府，二是充当顾问，三是学者系统。三者所能起到的实际作用通常是一种依次递减的关系。经济学家从政或入府，无疑是简捷有效的方式。但以下两方面的不良倾向或制约限制了其作用的发挥。一是有些经济学家在从政、入府之后，仍以经济学家自居，可能把学者式的纷争带入政策制定中去，偏执于自己的理论认识，甚至利用权力来实验自己不成熟的学说，从而使政策也打上了不成熟的印记，甚至带有明显的错误。二是政治家和经济学家的思维方式不同，在行为方式上可能存在着更为明显的差异，经济学家从政入府之后，可能在两种文化的冲突中会处于尴尬和窘迫的状态，这种冲突最后要么把他吸引到与政治文化更能接洽的一面，淡化他对科学的信念，要么是把他还原为纯粹的学者，宣告其政治生涯的结束。不过，总的说来，经济学家从政入府者越多，则越能改进文官系统的质态水平，亦就越能发挥政府的作用。
关于经济学家充当政府顾问的情况，在我写作的时候，还所知不详，但可以肯定的是，这也是一种有效的方式，而且是更为常见的方式。在这个系统中可能荟集了全国经济学界的名流，他们显然带有智囊的性质，并在不同问题和不同的层次上作出发言，许多政策产品可能都留下他们活动的印记。因此，改进这一系统，也就十分重要。而改进的方法，我认为有两个方面值得特别提出：一是要做到“野无遗贤”，真正把那些有坚实的理论基础、丰富的社会生活体验以及真切的忧患意识的人士，纳入到该系统中去，“非圣蔑贤”，实乃大过；二是要保证顾问们对科学的真理探求的独立性，不要把他们变成专门为政策做理论诠释的角色。
最后是学者系统。就中国的情况而言，至少有95%以上的经济学家属于这一系统。他们离决策圈的距离很远，无数的研究成果只能待字闺中，或只能在学术圈里自我消费。这实在是一种巨大的浪费。很有必要建立起政府与广大经济学家的广泛而有效的联系渠道。政府决策时必须广泛倾听学者的意见，为学者就其所谙熟的问题做出发言，从体制上创造条件，而且必须从政治上创造宽松的学术环境。只有在适宜的环境中，学者的才智才能得以发挥。
（二）推动理论本身的进步
当然，经济学家必须在潜心于学问和融会贯通的基础上，不断推进理论本身的进步，如果经济学家所迷恋的理论比普通的经验认识并没有什么高明之处，或者专心致志于个人期待和希望的狭小范围内，为“专门主义”所羁绊，虚耗精力于渺茫的远方，那么，经济学家凭什么和又有什么资格来影响政府决策呢？因此，问题就不单是强调政府对经济学家的重视和重用，而必须从基础层次上推进理论自身的发展。科学理论在提供自己的果实之前，它必须首先在自我之中完成、并意识到自己已完成了自己领域中应该完成的一切。
但是，我国的农业经济理论研究，目前还相当薄弱，明显滞后于现实世界的变化。一些专职的农经学者不仅与政府的工作人员区别不开，甚至与业余爱好者也差别不大，其学问实际上可有可无；另有一些学者的研究又过于拘泥和专门化，无法照应广泛和迅速变化的现实。具体而言，我国农经研究的局限主要表现在三个方面：
第一，有关研究缺乏理论深度。近20年来，农业问题一直是一个受到广泛关注的热点问题，改革时期现实的多变和经常性的困惑，给对策性为主的研究提出了持续要求，也为各种观点竞相登场提供了历史机遇，对一些具体问题的阐释似乎已言尽其辞，且一些对策和建议经政府的实践，直接影响了中国农业的改革和发展（注：比如，“双轨制”的提出和实践，尽管象弗里德曼所说，“是对腐败的公开邀请”，严重的经济失衡和秩序混乱在“双轨制”中衍生，但在中国的改革已成不可逆转之势，并因面临着巨大的政治力量、集团利益和意识形态的约束，而只能走渐进式的道路的特定历史时期，“双轨制”无疑为市场机制的切入找到了有效的过渡形式。），但总的看来，绝大多数研究既没有跟踪和应用经济理论，也没有从实证的角度丰富经济理论，而是还停留在表象辨析和局部修正上，所代表的经验性的个别知识与科学的普遍知识之间往往相差较远，因此许多观点和学说也只能是纸上烟云，来去匆匆。与此同时，对农业政策的全局审视和总体研究也显得相对沉寂和薄弱，宏观概括中往往形成一些模棱两可、难以证伪的学说而缺乏严密的形而上体系。
第二，信息空间狭窄和理论拓展的不足。本来，在科学技术突飞猛进的时代，社会科学领域所能吸纳的所谓“天才”已经很少，而由于世俗的浅识和偏见，献身到农业经济研究中的“天才”就更是寥若晨星（也即梁启超先生所说的“学者不农，农者不学”）。这种状态使得凸现在农业政策研究中的主体意识缺少应有的深度和广度，或者说缺乏底蕴、灵性和气势，而是经常性地陷于狭小的框架内的反复论证或技巧处理，为狭隘而僵化的观念和范式所束缚，以至对自己所研究的农业政策及相关问题的丰富性和复杂性只有片面的了解，知识明显不足，容易变得视野狭隘和缺乏鉴别力，对其它社会科学研究中可供借鉴的成果也知之甚少，只能生活在自己和同事们的传统模式世界里冥思苦想，坐井观天式地做一些豆丁之学。其结果是，有关研究很少正确地认识到在经济发展的历史谱系和宏观背景以及社会的基本政治结构和文化背景与政府决策的经济理论之间存在的内在联系或相互依赖性，许多重要的因素都没有纳入经济分析及根据这种分析角度进行政策规划的范围之内，因而很难与经济学和其他社会科学进行交流和对话。
第三，不少学者不仅对农业政策所牵涉的复杂关系缺乏必要的了解，而且对最基础层次上的乡村事务和农民社会也知之不深。特别是一些年轻学者对中国的农耕文明和由此铸就的农民文化个性及其在社会变革期的流演整合了解之少到了令人惊讶的程度，然而他们仍然活跃在学术界，还可能堂而皇之地著书立说，专家式地坐而论道。引进的学问和信条支配着他们的研究，整个研究中失去了个性和实质，蜕化为可模仿的雷同的术语拼贴，甚至以时髦的包装贩卖陈陈相因的太仓之粟，其所谓的成果却正如马克思所说，是“最稀薄的清汤，它的稀薄和一眼就能看透的平淡无奇只是在掺杂了几个术语后才变得稠厚和浑浊起来。”（注：见《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社，1972年。）这不能不说是一种学术的不幸。我认为，一切试图发现和把握中国社会现代变革及其前途的人，如果不从头梳理乡村文明的精神秩序和结构，并在这个基础上对社会上层或表层现象进行文化根源性质的解释，就不可能获得成熟的真理和精深的理论，更何况对农业政策的研究。（注：我想表达一种个人感受：当我发现农家院落不是一个需要我个人奋斗去“挣脱”的樊笼，而是一棵认识社会需要重新拥抱的文明之树时，我深刻地感受到出身给我的许多难以言传的便利。我们有条件在拥有知识的同时，也拥有血脉相通的最深层生活的体验。此外，我还想指出，所有社会科学的良知和归宿在于对人的命运的关心，在中国首先就应关注8 亿多农民的命运，农经研究尤其如此。）
综上所述，我国农业政策选择之所以会发生失误和偏差，与农业经济的真实要求存在着一定的差距，固然与政府决策传统中对理论需求不足、缺乏一种科学的决策机制有关，但同样也与理论研究相对滞后休戚相关；坦率地讲，即使政府有这方面的需求，学者们也未必能给出满意的答案。因此，推进理论研究的不断进步，是农经学界非常艰巨的任务。
四、中国农业政策选择的理论思考
上述论证说明，我们必须在不断深入的理论探索和日益增进的真理性认识的基础之上，来确认和优化农业政策选择。事实上，处于激荡现实中的中国农业和总是有些犹豫不定的政策选择，比以往任何时候都更需要理论的指导。中国的改革首先是从农业中开始，而且，农业被投入到持续的、并在近期呈现出加速之势的变革中，但是中国农业独特的外部环境、结构的特点，特别是中国有9亿之众的农民这一根本性特点， 使得有关它的增长和收入分配等等问题的政策选择，很难找到可供借鉴的国际经验。问题的背景、性质和约束不同，所需要的政策产品必然相去甚远。因此，中国农业政策的选择，迫切需要与中国的现实紧密结合以及日趋成熟的理论体系。这个理论一定要有对现实深刻感知的基础，同时必须超出经验认识的范畴；它需要汲取西方经济学的养分，但又不可迷恋引进的学问和信条，因为这样的研究，看来很有意思而实质上往往是虚幻的劳动。就象赫尔岑在他那篇著名的论文《科学中华而不实的作风》中指出的那样：“真实的世界无疑是科学的基础，不依据事实的科学是虚无飘渺的科学。”我们立足现实，正是理论之树赖以生长的第一条件。
就中国农业政策的现实选择而言，要在其可能性空间做出最佳选择，必须对大量的具体问题进行深入的理论分析。对这些问题做出经得起推敲的解释，远非任何个人所能胜任，而且这些问题似乎是难以穷尽的，对它的一个较为全面的研究已经超出本文范围。但是，对以下几个直接决定着农业政策选择的方向、内容和性质的理论认识问题，我们有必要着重作一说明。
1.市场化改革与农民的利益
关于向市场经济过渡和农业政策选择问题，也仅仅是几年时间的集中研究，就使得一些学理性的东西变成了人所共知的常识。但是，我们仍有必要重复和加强一个基本认识，即市场化改革过程中的有关政策选择必须适应农业的产业特性，并且需要充分照应我国农业的结构特点，特别是我国农民人数众多、经济容量狭小和抵御风险能力很弱这一特点；既要看到市场化改革给农民带来的巨大利益，也要认识到改革大潮的波峰浪谷对个体小农的冲击乃至打击。我们都知道，马克思曾经说过，商品价值的实现是“惊险的一跳”，一旦完不成这一跳，摔坏的就不是商品本身，而是它的拥有者。对于现阶段我国农民而言，这一跳无疑更为惊险。其原因在于：（1）改革以来， 我国农民被投入到了持续的经济、技术变化过程，他们生活在两种相互矛盾的逻辑之中，传统的世界已经崩溃，对新的经济运行机制又不大熟悉。他们由于科技文化素质较低和市场意识的缺乏，加之市场交易的体系和规则还不规范，因而在收集、辨析和处理有关市场规模、技术变化、相对价格等信息并作出决策时，还面临着许多困难。在这种情况下，经常表现为市场主宰他们，而不是他们主宰市场。正象一句箴言所说，愿意的命运（市场）领着走，不愿意的命运拖着走，市场带给他们的并非总是福音。也可以说，在市场经济条件下，广大农民仅有生产热情和积极性，已远远不够了，传统的勤快和懒惰，似乎已不是富裕和贫穷的主要原因了，他们或贫或富，更多的是取决于市场。（2 ）农业独特的产业特性使得农民在走向市场时，遇到了特殊的难题。随着产业的整合和协同发展，农业的产业链得以持续延伸，日益成为一个开放的复合系统，而且凯歌高旋式的工业文明和现代技术尽管极大地放大了人的力量，使人类深入到自然的内部导控自然，似乎进入了技术为本的时代，但农业在初始意义和本质规定性上，仍然是通过加速和改善动植物生长发育过程，以取得社会所需产品的经济活动，即农业生产过程是生命的繁衍的过程。这使得农业生产经营活动面临着与众不同的约束和风险：首先，农业生产周期较长且具有显著的季节性，结构调整的难度较大。其次，农产品具有鲜活特点，产品销售是否及时对农业效益的实现影响极大。这一特性使得在买方市场中，农业的处境相对于其他产业部门更为不利，在其他部门，产品是否销售及时仅影响资金的周转速度，一般不至影响产品的性能，而农产品一旦不能及时卖出，它的性能和价值将受到极大的影响，甚至烂掉倒掉，分文不值。最后，农产品总量的供给弹性大于需求弹性，每一次波动，都使价格和产量离均衡点更远，即波动越来越大，从而把农民笼罩在一个越来越大的发散型蛛网之中，使其可能遭受巨大损失。
总之，在市场化改革中，政府必须高度重视农民的利益问题，并在政策安排上有充分的体现。在近期的买方市场条件下，有关方面提出的“调减数量，提高质量，深化加工，开拓市场”的主张，切中了问题的要害，应当确定为今后一个时期我国农业政策选择的方向和基本思路。
2.农业结构调整离不开政府的财政支持
目前，我国以短缺经济和数量扩张为主的发展阶段已经结束，国民经济正在向以买方市场和整体素质提高为特征的新阶段过渡。在新的宏观经济形势下，我国农产品的供求格局和市场条件同样发生了根本性的变化，农业发展的主要制约因素已从以往单纯的资源约束转向以需求约束为主，农业生产者利益受到市场需求不足的严重制约。所以，农业的进一步发展以及强化其对农民收入的贡献能力，必须以市场为导向，以质量和效益为中心，不断调整农业结构，提高农业的整体质态水平。然而，说时容易做时难，结构调整是一个牵扯到众多因素的过程，在目前的形势下，结构调整首先是离不开政府的信息引导和财政支持。
根据我国的实际情况，当前要做的工作，一是适当提高对适销对路的粮食产品的保护水平。我国新一届政府制定的粮改方案中，特别强调了保护价敞开收购农民余粮，从而稳定农民收入的大头，保护了农民的利益。但是，由于保护价价格水平偏低（1998年国家调低了粮食收购价格，平均每50公斤粮食定购价格比1997年低3元左右，保护价低5元左右），加之地方利益和部门利益的影响，以至农民收入增量中从出售粮食中获得的部分非常有限。以湖南省为例，1998年定购数量和定购价格的“双减”，使农民人均减收多达31元，影响十分明显。所以，适当提高保护价已成了现实的迫切需要。
目前学术界流行一种观点，认为我国许多大宗农产品已接近或超过国际市场价格，故提价的余地很小。这是一种似是而非的观点。的确，与国际市场相比，我国的农产品的价格已经不低。但这并不意味着不能适当提价，更不能成为降低定购价和保护价水平的依据。我国农民人均土地经营规模狭小，技术含量又不高，根本无法与发达国家竞争。在这种情况下，政府必须通过保护价机制保护农民利益。事实上，日本、欧盟的农产品价格均比国际价格高出很多，其政府都实行了较高的农民保护。当然，相比之下这里似乎存在一个多数人保护少数人还是少数人保护多数人的问题，但这同样又是一个认识的误区，在比较的时候，应该选择非农业纳税人人均粮食消费水平这一主要指标，也就是说保护价针对的是农产品，而不是农业生产者，保护价保护的只是质量和数量符合市场需求的商品粮部分，而不是所有的粮食产品。所以，我们认为国家应该及时提高粮食的定购价和保护价水平，这是国家正当的财政支出，它不仅可以增加农民收入，刺激农村最终消费（目前，政府主要是通过积极的财政政策刺激生产和投资，这些仅是中间需求，扩大内需更需要最终需求的支撑），而且也是协调利益关系，促进社会公平发展的重要途径。换言之，我们需要重新认识国家财政与农民利益的关系，需要摈弃财政本位的思想，而以9亿农民利益为重。 至于如何通过改革国有粮食企业而减少亏损挂帐，那是另外一个问题了。
当然，对农民利益的保护，绝不限于一些人所理解的价格机制的狭窄范畴，而是有广泛的内容和体现的。其中最主要的是利农的金融政策和支农的财政政策。在更加平衡的经济增长的宏观范围内，对农业采取更加广泛和有力保护的支持政策，这应当成为中国农业发展的政策选择的基本原则。
二是通过以中央为主、地方配套的财政补贴方式对缺少市场需求的粮食产品进行转产调整。在这方面， 日本的做法颇值得借鉴。 日本从60年代末开始出现了大米过剩，政府的粮食政策旋即由过去的鼓励增产转向了限制生产（注：1969年日本农林水产省颁布实施了“水稻转作对策”，成为转产调整的正式开始。以后生产调整政策本身也在不断调整，各个时期的政策主要有：1971—1975年的“大米生产调整稻米转作对策”，1976—1977年的“水田综合利用对策”，1978—1986年的“水田利用再编对策”，1987—1993年的“水田农业确立对策”。），将一部分水田休耕或转产改种其他作物，有目的有计划地从数量上控制大米供给量，避免生产过剩。日本政府根据潜在的生产量减去大米需要量，算出实际生产调整数量，然后将具体数量按国家—都道府县—市町村—农户这种过程，由上往下逐级分配，最终落实到具体的农户头上。为了保证生产调整政策顺利实施并取得预期效果，政府采取了奖励金制度，即凡是参加生产调整政策并100%达到限制种植的数量， 就可以从政府那里获得一定数量的奖励金。通过这一措施，日本基本实现了生产调整数量目标，同时，对于日本政府而言，更为可喜的是，其财政负担较之过去收储和保护过量的大米有了较大幅度的下降。日本的这种做法对于当前我国的农业结构调整，显然具有重要意义。到1997年年底我国国有粮食仓储已超过2000亿公斤，其中估计有一半左右是过量仓储。特别是南方的劣质籼稻，市场需求很小，但农民生产出来了，政府又不能不予收储，搞得很被动。所以现在亟需限制劣质粮食的生产，进行及时的转产。
但是，由于农民受长期形成的种植习惯的影响，加之对转产后的收入预期不稳定，如果政府只有空泛的引导而没有实质性的财政补贴，结构调整就很难顺利实施。也就是说，结构调整无法离开政府的财政支持。当然，这并不意味着政府要增加额外的财政支出，而仅仅是对原来粮食收储中财政补贴的重新调整。而且，较之保护那部分劣质粮，政府对转产进行补贴，可以节约一大笔人力、物力的开支。上述日本经验清楚地说明了这一点。
3.粮食并非多多益善（注：关于这一问题，令人印象深刻的是两篇著名的文学作品，一是叶圣陶的《多收了三五斗》，另一是刘恒的《狗日的粮食》。前者描述了粮食多了以后农民的遭遇，那些悲愤而又无奈的“破毡帽”形象，让人痛切地领悟到什么是谷贱伤农。后者描述的则是粮食少了的可怕后果，小说主人公是一个要强能干的农村妇女，顽强地养活着大谷、大豆、小豆、红豆、绿豆和二谷六个孩子，但最终却因承受不了丢失返销粮本的打击而含恨死去。这两篇作品，对于关注今日中国粮食问题的所有人士而言，都值得认真一读。）
近年来，我国的粮食问题成了一个各方聚焦的热点问题。政府在有关会议和文告中，对粮食问题给予了高度的重视；学术界也进行了空前集中的研究，各种文献可以说随处可见，令人应接不暇。在此次“粮食热”中，无论是政界还是学界，都一再强调了粮食安全问题。的确，像我们这样的一个人口大国，必须保持较高的粮食自给率，对于一个国家而言，也许再没有比饥饿更为可怕的遭遇。这是一个妇孺皆知的道理。但是，我们还需要明白另外一个道理，那就是粮食也并非多多益善。在漫长的农耕中国，五谷丰登曾是被千万遍赞颂过的美好景象。那时，粮食就是财富。“忆昔开元全盛日，小邑犹藏万家室，稻米流脂粟米白，公私仓廪俱丰实。”（杜甫《忆昔》）诗人笔下的开元盛世是何等的富庶和殷实。然而，现在的情形却不大一样，因为在市场经济条件下，劳动果实（粮食）并不直接等于通用的财富，我们未必能看到过去所熟悉的那份“丰收的喜悦”。相反，粮食生产得过多，会带来种种问题，择要而言：一是加重了国家收储粮食的压力，增加了国家的财政负担。目前，国有粮食企业的挂帐已超过2000亿，数目之大，令人瞠目。国家粮食储备局有关资料显示，仅1997年1—4月，国有粮食企业亏损额就高达150亿元，其中，东北三省问题最为严重，吉林省粮食企业到1996 年底亏损挂帐累计已达88.8亿元，1997年一季度又新增亏损17.5亿元，同期，辽宁和黑龙江两省新增的亏损额分别为12.4亿元和10.4亿元，估计东三省全年新增亏损将超过140亿元。这种情势使得国家不堪重负， 可以说在现行体制下，粮食生产得越多，国家的负担也就越重。二是粮食增产过多，势必引起价格的下跌，导致农民种粮的实际收入下降。根据统计数据，近两年农民收入的增长并不缓慢，但部分计入收入的实物并未变现，即使后来变了现，由于价格的持续下跌，其实际所得也并没有当初统计的那么多。总之，粮食生产多了，对国家（包括国有粮食企业），对粮农，都带来了不利影响。此种情况下，倒是给消费者带来了好处。但由于我国的消费者是相对富有的，而农民和国家财政都比较贫穷，因而，粮食增产太多的结果是利益分配关系更加扭曲。
鉴于这一情势，我国粮食政策选择的方向应当是保护和培育粮食生产之潜力，重点应放在科研投资和农田基本建设上，以期当未来阶段需要更多的粮食时，可以从容地生产出来，而不是像现在这样不惜代价地追求粮食实际产量的快速增长。
4.正确对待集体经济
80年代以来一直存在着一种倾向，即把增长的绩效过多地归功于市场的作用，而对其它因素却谈得很不够。这种倾向在农业这个领域尤其与事实不符。事实上，无论是在计划经济的昨天，还是实行市场经济的今天，一些重要的因素，如劳动的积累、科技的进步等，都是农业发展所必不可少的基础条件。我们不能简单地否定集体经济在历史上的地位和作用，更不能简单地把集体经济与改革对立起来。由于80年代以来农村改革成就举世瞩目，国内外都有人认为中国过去的集体经济试验失败了，对集体化道路采取了全面否定的态度。这是一种缺乏慎思明辩的态度。对于集体经济，我们至少有四个方面需要重新认识。（1 ）除了“大跃进”时期外，集体化农业并没有象被指控的那么激进，在集体体制下仍然有一个物质性的刺激结构。（2 ）集体化农业的实际记录也并非一无可取。人们不应该把人均收入的停滞错认为是农业产量的停滞，农作物的单位面积产量，除了“大跃进”之后数年有所下降外，在整个集体化时期均是稳定增长的。（3 ）集体化时期的一些具体做法有其合理性，即使是在今天仍然可取。如当时兴建的四级农科网，大规模的群众性农田基本建设等，在农技推广以及土地利用和土地资本形成方面收效的确不小。客观地说，在农业外部投入不多的条件下，大规模动员劳动力搞基本建设是最有效的积累方式。这些积累到后来成为80年代农业迅速发展的基础条件之一。（4 ）对“农业学大寨”似乎也需要有更深刻的认识。我们知道，“农业学大寨”中有许多形式主义、劳民伤财的事，而且大寨最终被异化为政治工具。但是，“大寨经验”中的合理因素，不论是过去，还是现在，都是农业发展的有力促进因素。大寨作为一个典型已还给了历史，打开一片新天地的使命却留给了时代，而新的时代精神又是什么呢？毫无疑问，大寨人艰苦奋斗的精神具有永恒的价值。对待历史，我们需要的是大家风范和公正的态度。当然，这并非一曲忧伤的集体主义挽歌，也不是要回归集体经济时代，而是要对现实中农业的发展和农村精神图式的构建有所启悟。
五、简短的结语
农业政策是一个牵涉多种因素的错综复杂的过程，对它的深刻理解和研究，只有在人们以关于它的内部关系和运行机制及演进规律的知识武装起来的时候，才有可能。但是，以往由于理论的局限，以至于对农业政策的研究成为一个聚讼纷纭和学者们难以沟通的领域，或者说存在着一个明显的危机：当事实、现象、变种、偶然事件从四面八方压来，人们很容易迷失于形形色色的纷然杂陈的事物中。因此，推动理论的进步，提高农经研究水平，是优化中国农业政策的迫切需要。
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