《校园安全法》立法基本理论问题研究，本文主要内容关键词为：基本理论论文,安全法论文,校园论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40-011.8[文献标识码]A[文章编号]1000-5226(2004)04-0005-05
校园对于大多数人来讲，总会认为是远离危险和威胁的天堂，大部分家长也都把孩子送进学校视为最安全的举措。然而，近年来的学生伤害事故频繁发生，而且性质日趋严重、涉及的范围越来越广，对当事人也都产生着不同程度的影响，使得家长们已经对学校的安全性产生怀疑。据有关部门统计，仅2002年，全国中小学生非正常死亡人数达1.6万人，平均每天有近50名学生死于非命。1999年—2000年，全国76所高校共发生各类案件9278起，非正常死亡176人[1]。请看下面的案例：
[案例1]2001年12月27日，山东胶州市李子行小学的课堂上，语文老师考核学生默写生字，一个叫朱艳的12岁女孩在讲台上默写的生字里错了两个。张老师就让朱艳蹲到教室的火炉旁，一直蹲了半节课的时间。当老师允许朱艳离开时，小朱艳已经感觉到膝盖部位难忍的疼痛，并发现已经起了许多水泡。此后，小朱艳的伤口由于没有及时处理，发生了溃烂。[2]
上面的例子是比较严重的校园安全案例。近年来，此类事故不断发生，而法院在处理学生安全事故的案例时，经常是无法可依，使得事故的解决总是不尽如人意。学生的权利得不到保障，学校也经常莫名其妙地被推上被告席，扰乱了正常的教育教学秩序。学生的安全问题已经如箭在弦上，不得不引起高度重视了。
一、《校园安全法》立法的必要性
首先，社会发展的客观需要。任何一部法律的出台，都是社会发展到一定阶段的产物。当前，随着人们法制意识的提高，越来越多的学校被推上被告席，并被判承担赔偿责任。在校中小学生人身伤害事故的屡屡发生，不仅严重威胁到中小学生的人身安全，而且也影响了正常的教学秩序，增加了学校的经济负担，同时也给学生家庭、社会带来了不安定因素。为了尽快减少在校中小学生的伤亡事件，规范学校的管理行为，合理划分学校、家长、学生及社会的责任，亟需制定《校园安全法》。
其次，填补立法空白，完善教育法规体系。有关对在校学生合法权益的法律保护，散见于《宪法》、《民法通则》、《未成年人保护法》、《义务教育法》和《教师法》之中，但这些法律对在校学生合法权益保护的规定也不明确，还存在立法空白，这几部法律对在校学生人身伤害案件的归责原则、处理标准没有涉及，对学校应该履行哪些具体管理职能规定得不具体，学校是不是应有监护责任等问题社会各方面还有疑义。亟需制定一部详尽、具体、针对性强的《校园安全法》来解决这些问题。这也是为充实我国的教育法体系而必须做的工作。
再次，便于司法实践中的实际操作。过去法院在审理在校学生人身伤害赔偿纠纷案件时，主要依据《民法通则》，但由于《民法通则》只是对一般的人身损害赔偿案件作了原则性的规定，在审理这类特殊案件时，缺乏可以直接适用的法律依据。
从2002年9月1日起实施的《学生伤害事故处理办法》(以下简称《办法》)虽然对学生的伤害事故有一定的规定，但由于它是教育部发布的，作为行政机关，颁布的《办法》属于部门规章。这在法院判案时只能是参考，并不能作为判案依据。由此可见，在学生伤害案件的审理上，《办法》的法律效力没有达到法官判案的标准。因此，制定一部《校园安全法》弥补以上的缺陷是非常有必要的。
二、《校园安全法》的立法目的
(一)切实保障在校学生的生命健康安全
法律名称命名为“安全”，顾名思义，其立法目的应以保障在校学生的安全为主。在校学生包括从幼儿园到高校等所有在学校或其他教育机构中登记注册并有教育档案或个人档案材料的人；校园也并不仅仅指校内，而是包括学校管理范围内的所有的教育场所，如教学计划内学校组织的校外活动等。“安全”一词的意义，即“没有危险、不受威胁、不出事故”。在校学生从年龄上看，大部分都属于无民事行为能力人和限制民事行为能力人，他们的安全能否得到保障将影响着正常的学习与生活。而正是因为他们大部分不属于完全民事行为能力人，所以就为他们的安全保障提出了一个特殊要求。
在校园中，学生的社会关系相对来说比较单一，因此有些权利呈现隐性状态。《校园安全法》也应把学生的生命健康权作为首要保障的目标。从众多的案例来看，在校学生的生命健康权受到损害的占很大的比例。
[案例2]1996年9月，家住东陵区的郎勇考进沈阳某中学。到1997年4月，小勇的精神有些不正常，经医院诊断，患上了精神分裂症。原因是小勇班里有一个同学丢了200元钱，班主任当着全班同学的面叫小勇到办公室接受询问。小勇觉得受到侮辱，从此心里总有挥之不去的阴影。后来他在1997年4月24日的物理课上趴桌子又被班主任罚站直到下课。此后，小勇的精神状况每况愈下。最终导致精神分裂。直到现在小勇仍是一个只能躺在床上要么成天昏睡要么发疯的一个精神病人。其父曾告上法庭，但因证据不足而败诉。此间东陵区教育局曾许诺郎家负责给小勇治病，让郎家不再申诉，但郎家一直没有收到这笔钱。[3]
这个案例仅是众多案例中的一个典型，是学生的身体健康权受到严重侵害的“血证”。学生在校学习期间，学校教书育人有一个大前提，即保障安全。在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中第20条及第38条明确指出要贯彻“健康第一”的思想并有具体的措施。不管从法律角度还是管理角度，学校都有责任和义务来保障在校中小学生的健康安全。而且根据近期的调查结果显示，校园隐性伤害事件层出不穷，如案例2，学生尤其是未成年学生心理受到伤害往往“无处诉苦”，被法院立案的伤害事故又往往因为不完善的法律体系及难以评定的伤害程度使得法院判案无处下手。
在高等院校(包括民办高校)的学生已经是完全民事行为能力人，但是由于仍在学生这个特殊的群体当中，安全问题同样不可忽视。并且目前后勤社会化一经推广，更有许多安全隐患。高校学生属于“夹缝中”的完全行为能力人，因为他们要接受学校和物业管理公司的双重监督和管理。
[案例3]2003年10月4日，中国医科大学5号宿舍楼内发生一起凶杀案，受害人是应届毕业研究生巴某。案发之后，学校和警方一直都封锁消息，但在校学生表示，自此案以后，学生宿舍的管理空前严格。案件目前正在调查之中，学生宿舍负责人是否承担责任还有待警方的进一步调查。[4]
由此可见，在高等院校的学生安全更需要以法律的手段来予以保护。
(二)从法律意义上明确监护人的范围，划清学校与学生监护人的关系
《办法》第七条第二款规定：学校对未成年学生不承担监护职责。我们不赞成这种观点。我们认为：学校不是未成年学生的监护人，但是学校对未成年学生有监护义务，承担部分监护职责。监护人一般是由与被监护人之间具有特定的身份关系而产生的。监护人是不可以随意转移的。监护人的范围，《民法通则》第十六条已作出明确规定，未成年人的法定监护人首先是父母。父母死亡或者久失监护能力的，由下列有监护能力的担任监护人：1.祖父母、外祖父母；2.兄、姐；3.关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经未成年人父、母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意。没有以上监护人的，由未成年人的父、母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。从《民法通则》的规定中不难看出，学校无论如何也不属于监护人范围之内。因此说，学校不是学生的监护人，即使双方约定委托监护，也不能说监护人已经转移。但是这样一来，学校是不是就没有任何义务了呢?答案是否定的。当未成年人上学期间或者脱离监护人监护期间，不能处于监护的真空状态，学校或者与未成年人在一起的完全民事行为能力人就必须承担起监护职责。最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)[5]第10条规定，监护人的监护职责包括：保护被监护人的身体健康；照顾被监护人的生活；管理和保护被监护人的财产；代理被监护人进行民事活动；对被监护人进行管理和教育；在被监护人合法权益受到侵害或与他人发生争议时，代理其进行诉讼。显然，学校不可能承担所有的监护职责，只应承担照顾和保护被监护人的身体健康的监护职责。同时，因为学校主要是贯彻国家教育方针的教育机构，主要负责对学生进行管理和教育，监护人毕竟不是专业人员，所以学校就要担负起对未成年学生管理和教育的职责，以弥补监护人教育不到的缺陷。当发生安全事故时，如果是因为学校的监护义务没有到位而造成的，学校必然要承担一定的法律责任。
另外，在《意见》的第22条中规定，监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人，因被监护人的侵权行为需要承担民事责任的，应由监护人承担，但另有约定的除外；被委托人确有过错的，负连带责任。
[案例4]1998年，小鹏(化名)因上课违反课堂纪律被老师当堂打了一巴掌，初步诊断为“左眼钝挫伤”。此后该生身体状况不断恶化，最终导致“分裂性精神病”。五年以后，沈阳市中级人民法院做出终审判决：老师李某需赔偿小鹏各类损失2.7万余元，学校承担连带责任。[6]
在此案中，学校教师的行为属过激行为，需要承担责任，但法院认为没有证据证明被害人的精神病是因这一巴掌引起的，因此法院推翻了前几次的判决(其中一次要求赔偿8万余元，一次要求赔偿6万余元)。同时因为学校对教师有教育监督的职责，学校由于教育不当导致教师的过错行为，因此学校要负连带责任。
学校与未成年学生之间实质上是一种委托监护的关系。因此，笔者建议在学生入学时，监护人应与学校签订委托合同，对学校应尽的义务作详细的规定，以便在未成年学生发生安全事故时有理可依、有据可凭。
在2003年12月29日颁布的《最高法院关于审理侵权人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中也提出这样的建议，学校、幼儿园或其他教育机构对无民事行为能力和限制民事行为能力的未成年人负有保护义务。我们认为，这种建议还是符合法律精神的。
(三)确立学校及教育行政部门的法律地位
在众多校园伤害事故的案例中，有不少涉及到学校甚至是教育行政部门的责任问题。而这些向来也是一些案例处理中的难点。
[案例5]2003年3月7日，鞍山市宝得小学二年级学生苗苗课间在操场玩耍过程中，被一骑摩托车的男子在众目睽睽之下拖出校园，带至距校园300米远的荒地，残暴蹂躏。事发之时，操场没有任何一位教师。事发之后，苗苗的父母找到学校，学校表示不承担任何责任。教育行政部门经调查，只对宝得小学的校长进行批评教育而草草了结此事。后经苗苗父母的再三沟通，教育行政部门作出了对宝得小学的校长给予党纪政纪处分的决定。而在此期间，苗苗父母经历了不知多少次的不应受到的侮辱和冷落。[7]
此案例涉及到学校管理阶层对待学生伤害事故的态度。虽然《办法》已经出台，但对某些责任并未给予认定，造成学生发生伤害事故时，学校态度不明朗，使得事故处理不甚乐观。而且最高法院《意见》第160条规定：在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人或者精神病院治疗的精神病人，受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予赔偿。由此可见，如果学生发生伤害事故时学校确有过错应该依法承担责任，那么新制定的《校园安全法》必须明确这一点。学校有过错时，并不能按照对监护人的要求来要求学校承担责任。但是如果不能在法律上确认学校的地位的话，在处理学生伤害事故时会有很多麻烦。我们不能仅从管理角度来约束学校，以我国现阶段的发展水平来看，必须对学校予以法律上的约束。
在《校园安全法》中，以法律的手段加强教育行政部门的监督职能是很有必要的，目前还没有任何一部法律对教育行政部门的应尽义务及未尽义务所应承担的责任予以规定。在我国，义务教育阶段的学校均由政府承办，教育行政部门代替政府行使部分政府职能。高中已不属国家义务教育范围，但高中在校生还属于限制民事行为能力人，发生校园安全事故时，教育行政部门对公办高中所应承担的责任要多于对私立高中所应承担的责任。
对于高校来说，除有重大的安全事故，教育行政部门一般是不介入的，那么就要求高校内部的管理要适当。对于安全事故，目前高校大多是保卫部门负责，而保卫部门的职责地位却非常尴尬。他们没有行政上的职务，也没有相应的权力。因此，改变高校保卫部门的职能才是可行之路。笔者建议，首先提高保卫人员的素质，进而赋予他们一定的权力，这样既会减少伤害事故的发生，也不致使高校保卫部门处境尴尬。
(四)提高学生的安全意识
在众多的学生安全事故案例中，有绝大部分事故是由于学生缺乏自我保护意识、对违法者疏于防范而造成的。这一点在高校学生中体现更为明显。虽说高等院校的学生已经是完全民事行为能力人，但相对来讲还属于比较单纯的群体，缺乏社会经验使得他们成为犯罪分子的目标；但如果再缺乏安全意识的话，就更容易上当受骗，有的甚至威胁到个人的生命。因此，提高高校学生的法律安全意识是避免发生伤害事故的有力措施。《校园安全法》作为专项的教育法律，这一点就必须有所体现。
对于中小学生来说，由于他们还是无民事行为能力人和限制民事行为能力人，因此加强他们的法律安全意识主要在于监护人的教育。《校园安全法》在这一点也必须明确。作为监护人，他们有权利和义务教育孩子如何防身自卫；学校作为专职的教育机构，不仅教给学生一定的理论知识，培养学生的安全意识也是非常必要的。
再者，学生在校受教育属于被动行为，但学生作为中华人民共和国公民，享有普通公民应该享有的一切权利。目前大多数学校对学生进行处分时只是单方意见。因此，笔者建议，在事故处理时采取听证制度。听证(hearing)作为听取当事人意见的一种制度在西方应用非常广泛，已有近400年的历史。校园安全事故处理听证制度，是指学校或教育行政部门在做出一定的处理意见之前要听取学生的陈述、申辩、质证，以便做出合理的处理意见。听证制度在对学生安全事故处理方面有很强的应用性[8]。
我国的法律一向是“重实体、轻程序”，而程序的独特性质和功能恰恰是为保障法律的规定和权威提供条件。程序的规定实际上是对人们行为的随意性、恣意性加以限定和制约。近年来，我国已有三部法律规定了听证制度。在学校的安全事故性质不太严重的情况下，一般由学校或教育行政部门处理解决，引入听证制度有利于学生保障自己的合法权益，也增加了事前救济途径。《校园安全法》应把听证制度纳入到法制化的轨道，完善教育法的实施程序。
三、《校园安全法》的立法原则
原则是法律的生命线，只有在正确的方向和原则下法律才能真正发挥作用。从我国现状来看，社会主义方向是任何一部法律都应遵守的根本原则。另外，由于校园安全事故中绝大部分都属于民法的范畴，因此我国《民法通则》中提到的一些原则在《校园安全法》中同样适用。这里包括平等原则、诚实信用原则、公序良俗原则等。但校园毕竟是一个比较特殊的地方，因此根据学校的实际情况，在制定《校园安全法》的过程中，还需要遵循一些特殊的原则。具体可归纳为以下几点：
(一)“安全第一”原则
如前所述，只有保证学生的安全，才是进行正常教育教学的前提。基于此，“安全第一”原则就必然成为《校园安全法》的首要原则。这里的“安全”，主要是指学生的身体及心理即人身安全。学生人身安全受到侵害占校园安全事故的大部分。因此，在制定《校园安全法》的过程中必须贯彻“安全第一”的思想，要以学生为本。
(二)结合实际原则
这里的“实际”包含两层含义：一是学校类型；二是学生年龄。其中学校类型又可分为三个层次。从我国的学制编排看，可分为高等学校、中等学校、初等学校、幼儿园等；从地区上划分，可分为城市学校和农村学校；从学校本身的性质和职能划分，可以分为普通学校、职业学校。学生的年龄主要以《民法通则》中对行为能力人的划分为依据。
从学校类型角度贯彻结合实际的原则，主要是指侧重点的倾斜。如农村学校的学生发生溺水事故的占多数；而城镇学生的交通事故居多。在这一点上，法律规定应该从城乡两个角度分别规定，以免造成法律适应性较差的缺憾。从学生年龄角度贯彻结合实际原则，主要是指《校园安全法》应以保护未成年学生为重点，毕竟未成年学生不是完全民事行为能力人。这一点前面已有所论述。
(三)科学性原则
学校是学制系统内专门实施教育教学活动的机构，也就是说学校的任务是展开教育教学活动，而不像某些企业以“安全生产”为终极目标。这样一来，安全问题是不是可以忽略呢?答案自然是否定的。如何在保障安全的基础上进行有效的教育教学活动呢?这就需要我们在制定《校园安全法》的过程中要贯彻科学性的原则，即遵循教育规律。学校毕竟是教育机构，安全虽然是前提，但仍不可与教育教学相提并论，否则学校就失去其存在的意义了。我们认为，《校园安全法》中可以规定学校开设相应的安全教育课程，教师在教育教学过程中注意保护学生的安全等。这样既可保障安全这个前提，又不会影响正常的教育教学秩序。
(四)可操作性原则
主要是指实际事故处理要真正达到“有法可依”，即责任认定和追究要合情合理、合法。责任认定应主要采用过错责任原则，即“谁有错谁担责”，摒弃以往事事都要学校承担责任的状况。我国《民法通则》第117、118、119、120等条款对不同民事侵权责任均有不同的规定。因此，建议《校园安全法》在制定过程中也把一切可能发生的事故责任作一认定，以免造成模糊印象，盲目扩大自由裁量权的使用。
(五)综合治理原则
学校的活动不是单一的，而是与社会各方面均有联系的一个综合有机体。如学校与教育行政部门之间是隶属关系；与学生之间既是教育与被教育的关系，又是管理与被管理的关系；与社会是平等的民事主体的关系等。鉴于学校的这种特定的社会组织的特殊性，校园安全自然不可能是学校一个主体的问题，如允许未成年学生进网吧是学校与社会之间的关系；学校告辍学的学生家长是学校与学生监护人之间的关系等。因此，《校园安全法》应该贯彻综合治理的原则，不能只以校园为中心，应该让学校、家庭、社会形成一个统一体，为学校营造良好的教育教学环境。
笔者认为，《校园安全法》作为教育法体系中的又一重要专项法律，将会对未来学生的安全给予真正的保护，使得学生不再是“有苦无处诉”的群体。当然，一部法律并不能解决所有的校园安全问题，最主要的还是在法律监督下使得学生的安全意识有所提高，极力避免灾难性事故的发生。
收稿日期：2004-02-28