试谈政府职能的转变，本文主要内容关键词为：政府职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立现代企业制度需要许多方面的综合配套改革，其中政府职能的转变是关键性的因素。政府职能没有转变，企业的制度创新无法深入进行，产权制度改革、社会福利制度改革将会受到梗阻。政府职能的转变就是要实现政府的行政管理职能与国有资产管理职能分离，国有资产的行政管理职能与国有资产经营职能的分离，今后政府的社会经济职能主要是，充分发挥市场机制的作用，为包括国有企业在内的所有经济成份创造公平竞争的环境，并保证公平竞争的进行。转变政府职能包括以下三个层面：
（一）转变中央政府职能。由依靠行政命令手段推动社会经济资源配置，转向以市场机制为主、必要的行政手段为辅推动社会经济资源配置，主要运用财政政策、货币政策和法律调节社会总需求与总供给的基本平衡，政府不直接干预企业的生产经营活动。中央政府的主要职能是：规划整个国家的经济发展目标，原则上可以确定：(1)对国民经济实行宏观调控，进行社会总需求和总供给的管理，包括对宏观就业和通货膨胀、货币供应和利率水平、全国课税水平以及经济的增长和平衡管理；(2)国家层次的社会保障安排，包括贫困、失业救济、退休养老安排和军人待遇补助等；(3)省际基础设施建设；(4)自然性垄断资源及特大型高科技、国民教育和研究开发。政府与所有企业的直接关系只有税收，其它调节行为都必须借助两个中介：法制和市场。具体设想是：中央设国家国有资产管理局隶属于国务院，地方国有资产管理局隶属于同级地方政府，同样对于分散于各个部门的国有资产可设立若干部门国有资产管理局负责管理，直接隶属于各中央部委。地方局、部门局由国家局与地方政府、各中央部委双重领导，但在经济上相对独立，拥有各级政府所赋予的财产所有权。国有资产管理局其本身仍是政府直属的行政机构，不能直接经营国有资产，因此国有资产管理局必须下设若干由金融专家、企业家和经济学家组成的竞争性的，专门从事国有资产投资、转让等商务活动的国有资产经营公司。它们可以跨地区、跨行业经营，不搞独家垄断经营。它们通过多家竞争方式获得国有资产的委托经营后，以利润最大化、资产增值最大化为目标开展多种商务活动。通过国有资产管理局和国有资产经营公司的设立，实现政府的行政管理职能与国有资产经营职能和管理职能的分离。同时，大力发展各类社会中介组织，如各种形式的行业协会、科技交易所、律师事务所、会计师事务所、审计师事务所、资产评估公司等，充分发挥其在政府与市场、政府与企业、政府与居民之间的桥梁作用。
（二）转变地方政府职能，消除地区行政性控制。为了打破地区封锁，消除“块块”壁垒，发展不同地区企业间的竞争与协作，使生产要素在全国范围流动、组合、优化配置，必须转变地方政府职能，规范地方政府行为。①要将国有资产所有者职能从各级地方政府的社会管理者职能中分离出来，交给相应的各级国有资产管理机构和国有资产经营公司行使，从血缘关系上割断地方政府与国有企业的隶属关系，消除地区所有制。地方政府的职能应该是：规划地方经济发展战略和目标：制订与中央政府的政策措施相衔接的地方性的政策措施；配合中央政府的宏观调控对本地区的供给和需求进行管理；协调本地区的经济关系；利用地方财政调整分配结构；在国家产业政策的构架下调整本地区的产业结构；建设和管理地方性的基础设施和基本建设项目，等等。②用分税制的办法使中央政府和地方政府的关系规范化和制度化，消除地区垄断。该集中的权力必须集中，该下放的权力必须下放。应本着事权划分财政收支的原则，把与中央政府的职能相联系的税种划为中央税，收入进入中央政府的财政预算，与地方政府的职能相联系的税种划为地方税，收入进入地方政府的财政预算，使各级政府行政权力的分工建筑在规范化和制度化的基础上。在税制改革中，还必须进一步完善分税制，逐步提高中央财政收入在全部财政收入的比例，增加国家的宏观调控能力。
（三）转变行业主管部门的职能，消除部门行政性控制。行业主管部门是传统体制下政府经营企业职能的直接、主要体现者，是政企不分、部门分割、行政控制的组织基础。所以要打破部门行政性控制，促进我国市场结构优化，转换行业主管部门职能势在必行。现行行业主管部门所承担的主要职能是：①行业管理职能②企业管理职能③国有资产所有者职能④社会经济管理职能。转变行业主管部门职能总的要求是要从过去的作为直属企业的主管部门变为对全行业所有企业进行行业管理职能，由过去用行政办法直接管企业的产供销活动，变为主要运用政策法规和经济手段对全行业企业进行统筹、规划、监督、协调和服务。行业主管部门职能主要是搞好行业发展战略、制定行业组织结构规划、确定经济批量、企业经济规模、公布行业发展信息等。具体地说，国家计委部门不能放弃计划，但形式必须改变，由直接计划转向间接计划；由全面实施计划控制转向实行重点控制；由实物指标为主转向货币、价值指标为主；由自上而下一对一指令性计划转向自下而上、上下结合的民主协调性计划。职能必须转变，由重点管微观转向重点管宏观；由直接管理企业经营转向预测市场，指导市场运行；由分配计划指标“切块”分资金、分物资转向主要研究中长期规划、发展战略和产业政策，以及宏观经济政策手段配套调控方案的对策性研究上来。行业主管部门转向全社会的行业管理，是深化体制改革的必然趋势。我们要尽快实现行业主管部门职能转变，尽快使行业主管部门转向行业管理，首先必须将目前仍由企业主管部门行使的产权管理职能逐步集中于国有资产管理部门统一行使，结束多头行使产权管理职能状况。实现行业主管部门国有资产管理职能与行政职能分开，这是转变行业主管部门职能的一个先决条件。其次，要把现行主管部门的社会经济管理职能分离出来并入综合管理部门，从而逐步弱化行业主管部门的宏观调控职能，履行国民经济宏观调控职能的任务将主要由计委、财政等综合管理部门承担。这样就可以使行业主管部门职能转向为对全行业所有企业进行行业管理。当然，行业主管部门职能转变，就要求其机构作出相应的改革。因此，就必须对行业主管部门实行精简、合并和改组，撤销过去为直接管理企业而设立的机构，改设负责信息收集、加工、传递、储存等机构和技术经济研究与咨询机构，加强中长期技术、行业规划的制订机构，以适应保留的行业主管部门主要履行行业管理的职能。从这方面考虑，也可以设想最终完全取消行业主管部、局系统，而以若干有权威的综合性委员会（如工业管理委员会、交通运输管理委员会等）取而代之。至于精简现行行业主管部门的途径，主要有：①转变为经济实体。可以对竞争性行业的企业主管部门进行公司化改造，使原政府主管部门中负责资产管理职能的处室转体为国有资产经营公司。也可以兴办各种咨询服务公司，进行高层次的智力型经营服务等。现行行业行政主管部门转变为经济实体，方式可以多种多样，但唯独不能允许凭借现有权力改变为行政性公司，以防止行政性公司的再度出现，而且还必须对已有的行政性公司进行清理、整顿，使公司与行政主管部门机关真正脱钩，实行人员分开、物资分开、官商分开、财务分开。②精简、合并行业主管部门的同时，应使一部分人充实到政府的综合性职能部门（如计划、银行、审计等），以加强政府的宏观调控能力。③撤销、精简行业行政主管部门的同时，一部分人可充实到行业协会中去，加强行业管理。总之，随着行业主管部门职能转变与机构改革，企业将在很大程度上摆脱了传统行政性部门管理的束缚，从而可以使不同部门的企业之间的专业化分工与协作不再因上级主管部门不同而受到限制，企业就可以从自我发展和利润最大化的目标出发，自由展开竞争，自由建立多种多样的经济联系，大大加快市场结构合理化进程，促进现代制度的最终建立。
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