国家教育公平政策的思路、问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,思路论文,公平论文,政策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40-011.8[文献标识码]A[文章编号]1001-6201(2007)02-0151-05
所谓“教育公平政策”是指国家颁布的教育政策中那些有助于缩小教育差距、提升教育公平水平的政策。长期以来，我国教育不公平现象严重，“两极分化”触目惊心。随着国家执政理念的不断更新和社会发展目标的不断调整，这一问题已成为影响国家发展战略的顺利实施以及前途命运的“痼疾”，必须需要政府调动一系列政策资源加以强力干涉。为此，自20世纪末以来，政府为医治这一社会“顽症”，围绕教育管理和投入体制、办学条件、师资队伍建设、教育质量等方面颁布实施了大量的政策、法规。对这些政策法规进行分析解读、提出合理建议，是教育理论工作者的应有责任。
一、对近期教育公平政策思路的解析
党和政府将教育公平看作是实现社会公平和正义的重要环节。那么，教育公平问题是如何产生的？政府对这一问题的认识直接关系到教育政策制定的科学性和实施的有效性。我国原先的制度设计将稀缺的公共教育资源过多的向城市、东部地区、富裕地区、重点学校倾斜配置，由此造成了严重的教育差距以及教育的非均衡、不同步的发展。温家宝总理在2006年3月所作的政府工作报告中指出：“促进教育公平，公共教育资源要向农村、中西部地区、贫困地区、民族地区以及薄弱学校、贫困家庭学生倾斜。”总理的话表明了政府已认识到教育资源配置失衡是教育公平问题产生的直接原因(根本原因是国家制度设计的二元性，以及由此带来的主体的二元性与权利的二元性[1])。在这一认识的指引下，政府的工作思路可从以下几方面来理解：
(一)解决途径是教育均衡发展
国家将义务教育的均衡发展看作是在“两基”完成后基础教育发展的又一个重大挑战和需要解决的关键问题[2]。教育公平和教育均衡发展的关系是：教育不公平是对教育非均衡发展这一事实的伦理价值判断；教育(非)均衡发展是教育(不)公平的外在表现形式，也是实现教育公平理念的具体操作目标。为此，教育部颁布了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，就推进教育均衡发展的意义、步骤、保障措施等做出了说明，提出了要求，主要解决的是城乡之间、区域之间、学校之间在教育经费投入、办学条件、师资水平、教学质量等方面的差异。可以说，教育均衡发展是当今教育政策变革的主要内容和主流话语，也是当今教育价值观的主要导向。我们可以推断：决策层认为教育均衡发展是解决教育公平问题的途径和衡量指标：只有教育事业实现了均衡发展，教育公平问题才能得到解决。
(二)解决关键是农村义务教育
党和国家历来都把农村教育工作看作是整个教育工作重中之重。中央专门召开了农村教育工作会议(2003年)，发布了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(2003年)。从国家宏观教育政策来看，基础教育领域内的几乎所有的重大教育决策和措施都与农村义务教育紧密相关。这些政策和措施有：党中央明确要求新增教育经费主要用于农村、两期“国家贫困地区义务教育工程”、国家西部地区“两基”攻坚计划、“两免一补”政策、农村中小学现代远程教育工程、农村中小学危房改造工程、农村寄宿制学校建设工程、农村义务教育教师特岗计划、农村义务教育经费保障体制改革等。教育公平改革取得阶段性胜利的重要标志——新修订的《中华人民共和国义务教育法》(2006年)之所以修订的一个重要目的也是为了切实保障农村贫困人口的受教育权利，促进农村义务教育的健康发展。2006年12月27日国务院常务会议审议并原则通过的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》也明确指出：“十一五”时期我国教育发展的六大重要目标之一就是：“以中西部农村地区为重点，普及和巩固九年义务教育”[3]。
(三)改革突破口是农村义务教育经费保障机制改革
教育公平涉及到的问题千头万绪，但其中最主要的问题就是经费问题。经费问题关系到入学机会的提供、办学条件的改善、师资队伍的建设、课程开设情况，并最终制约着教育质量的提高。与城市教育相比，农村义务教育办学经费不足现象尤其突出。据一项对全国246个市、县教育局长的调查显示，40.68％的局长认为教育事业费、公用经费供给在区域之间、城乡之间以及校际之间存在着严重的不均衡，并将教育经费供给状况作为衡量基础教育均衡发展的首要指标[4]。教育部法制办公室主任孙霄兵指出：“经费投入不足是影响义务教育发展的突出问题。经费投入不足的主要原因是投入机制不规范。”[5] 实际上，经费投入不足、投入机制不规范等问题的一个主要表现和重要原因就是中央政府对基础教育、特别是对农村义务教育的承担的财政投入责任过小，存在着严重的责权利不对等甚至“倒挂”的现象。因此，国家教育公平政策的“重头戏”——农村义务教育经费保障机制改革——实施的主要目的就是规范中央和地方的经费投入责任，按照东中西部不同的财政实力重新确定中央和地方的经费投入比例，具体来说就是二者“按比例、分项目”承担责任。为此，国务院发布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(2005年)，就改革的目标(提高公共财政对教育的保障水平)、内容(涉及到学生学杂费、学校公用经费、校舍维修改造、教师工资保障)、步骤(到2010年达到中央规定的农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额)等做了具体规定。另外，国家还规定新增教育经费主要用于农村，为农村义务教育办学经费提供了源源不断的活水。
(四)兼顾教师的素质提升问题和课堂教学改进问题
教育公平的内涵也包括为学龄儿童提供较高的教育质量。如果说加大财政资金投入是为教育发展提供外部支持环境的话，那么教育质量的提高就是教育发展的内核和归宿，这也是教育改革中最难啃的“硬骨头”。而教师素质是提高教育质量和课堂教学质量的关键。据此，国家理应对教师问题给予最多的重视，由于受经济发展水平和社会物质财富等客观条件的制约，国家不得不将本来应居于教育改革中心地位的“人”的问题(教师)摆在非中心地位，而将财政问题和学校硬件改善问题作为教育政策的中心环节。但即便如此，国家仍然给予教师问题以相当大的重视。温家宝总理在2006年8月22日国务院举行的教育工作座谈会上指出，有好的老师，才能有好的教育[6]。基于这种认识，国家陆续出台了一系列旨在改善教师待遇和工作环境的政策和措施。这些政策和措施中有代表性的有：1.农村义务教育经费保障机制改革中对教师工资予以保障的措施；2.“农村义务教育教师特岗计划”和“农村教师素质提高工程”，意在从教师入口和使用过程中优化农村教师结构，提升教师素质；3.“农村现代远程教育工程”则强调用信息化的手段突破时间、空间和客观条件的限制，让落后地区的农村中小学课堂都能享受到高质量的教学；4.教师城乡交流制度和支教制度等。
二、国家教育公平政策存在的突出问题
在教育公平政策推行过程中的林林总总的矛盾中，资金(来源)问题和人(教师)的问题由于其地位的极端重要性——资金问题关系到教育公平事业的外部保障问题；而教师的问题是提高教育质量的最关键因素——理应居于主要矛盾的地位，因而也应给予足够的重视。在决策者视野中，资金问题已经引起足够的重视，并投入了相当大的精力解决，取得了积极的效果，但仔细深究，仍可以发现其欣欣向荣局面下潜隐的危机。相比较之下，决策者对教师问题局面的严峻性和地位的重要性认识仍然不足，应对措施不得力，从而为教育公平事业的深入改善埋下了隐患。
(一)资金补偿措施缺乏统筹规划和量化指标
国家在弥补教育差距所需资金的来源、筹措渠道、分配、使用等方面缺乏总体规划。农村义务教育经费保障新机制中只对一些专项项目(如两免一补、公用经费补助、校舍维修补助)的资金来源做了规定，但这些专项项目远不能涵盖弱势教育事业发展的全部。从需求和供给的角度看，这源于国家对农村学校、薄弱学校在缩小差距的过程中究竟需要多少资金缺乏深入细致科学的调研，因而心中无数。由此决定了在资金供给上也必然脱离实际、不能满足需要。我国早期的一些有关教育经费总体来源的制度安排(如《中华人民共和国教育法》中“三个增长”的规定、教育经费占GDP4％的目标规定)以及近期的新的规定(主要是新增教育经费主要用于农村的规定)并不是建立在对需求的精确了解的基础上的，只是从国家暂时能够提供的可能性出发，因而也必然不能保证供给的及时和适度的充足。
另外，在资金补偿分配的具体操作上缺乏量化的、细化的、可监控的指标。这表现在政府对教育经费如何在高等教育和基础教育之间、城市教育和农村教育之间、农村教育内部义务教育和非义务教育之间进行合理分配没有做出长远规划和规定，缺乏量化指标。如有关教育经费的利好消息——“新增教育经费主要用于农村”的规定由于缺乏量化指标，在实际操作中也极有可能流于形式。因为“主要用于农村”的规定中“主要”一词是质化指标，而不是精确的、可量化的指标。将55％的新增经费用于农村是“主要”，90％用于农村也是“主要”，但两者效果不同。这种模糊表述也导致了这样的现象，“各级党委、政府特别是党政一把手对教育的重视程度决定着农村义务教育的投入水平，具有一定的弹性和随意性。”[7]
(二)教师待遇在行业间、区域间差距进一步拉大
不可否认的是，在各级政府的共同努力下，作为一个职业群体的教师的社会声望、工作待遇和生活待遇等都发生了翻天覆地的变化，但仍跟不上社会上其他行业和职业的更加快速的发展脚步。另外，教师整个群体的发展也不能掩盖其内部发展极不平衡的状况。这表现在：(1)与社会其他职业(如法律所赋予的比较对象——公务员)相比，教师待遇(包括工资收入、福利、进修培训机会)是较低的。如在浙江省杭州市萧山区教师实际年收入与公务员相比，差距约为7000元—1.4万元。该区一个镇的公务员全年考核奖达2万余元，而该镇教师拿的是全区平均考核奖10775元[8]；(2)从教育系统内部来看，不同区域(经济发达地区和落后地区)、不同学校(重点学校和薄弱学校)的教师待遇差别巨大。西部贫困地区代课教师月薪不过百元，而东部最发达地区某些教师月收入已向万元大关接近。同样教书育人，生活境遇却如此迥异。这种不公正现象正严重影响着教育公平状况的深入改善。因为教师整体的生存状况与教学质量的提高密切相关。我们很难想象困于衣食住行、自信心受挫、自我满意度不高的教师会尽心竭力搞好教学。之所以出现这种不公平，就在于现行教育公平政策中鲜明的“重学生、轻教师”的倾向。从已颁布的教育政策来看，解决的主要是为学生提供入学的机会和较好的就学条件，而对庞大的教师群体，却没有解决他们对良好的生活待遇和进修培训待遇的强烈渴求。待遇的微薄和工作的高压力，使得教师的生存环境持续恶化。他们原本就不高的收入，在农村义务教育经费保障新机制实行以后又出现了下降的趋势[9]。因为原先学校还可以从公用经费和学杂费收入中开支教师津补贴，而改革后这部分津补贴失去资金来源。而政府对此准备不足，也没有有力的应对措施，从而对农村教师队伍的稳定与“乐教”带来隐患。2006年7月由党中央国务院推动的国家新一轮分配制度改革，旨在建立全国统一的公务员、事业单位人员工资制度，真正缩小不同地区、不同行业人员的工资收入差距，这为教师待遇的真正落实和提高提供了一个良好的契机。
三、进一步促进教育公平的政策建议
(一)地方政府要进一步确立以公平理念为教育政策价值导向
理念是决定行动的一般、内隐的制约力量。教育公平需要政府对教育资源重新进行分配。但如果没有理念上的改变，政府政策上是很难做出稳固而持久的调整的。在市场化改革取向下，我国教育公平状况出现了恶化的趋势，这和政府(特别是地方政府)公平理念不同程度的缺失有着重要关联。“新时期的教育改革必须追求教育正义，……教育正义是教育制度和教育行动的底线伦理，国家、政府和教育本身的教育行动必须首先追求教育正义，必须实现和保证教育制度的正义性。”[10] 在当前严峻形势下，政府(特别是地方政府)要进一步牢固树立公平的教育理念。在此理念指引下，才能实现政府职能“经济建设型”向“公共服务型”的转变，才可能为辖区民众提供无歧视的、充足的、优质的教育服务。政府要在教育决策中落实公平理念必须就要在以下几组相对立的教育价值取向中做出抉择：精英教育取向和大众教育取向；城市优先取向和城乡一体取向。以公平为导向的教育政策价值取向必然是选择大众教育的和城乡教育一体发展的。
(二)开展大规模的对弱势教育机构资金需求的调查研究
只有建立在对弱势国民教育机构(农村学校和薄弱学校)在追赶强势教育机构(城市学校和重点学校)进程中对物资、政策、资金需求的详细准确的了解之上的教育财政和人事决策才可能是科学的、符合实际状况的。因此，国家应利用行政系统、咨询系统、学术系统等在全国范围内分阶段、分区域开展较大规模的对农村学校、薄弱校资金需求的调查。具体步骤如下：(1)摸清现状。在全面细致掌握城乡学校、重点校和薄弱校之间的硬件(包括校舍、班额设置、文理科教学设备、教学辅助中心设施、音体美设施、电教设备)、软件(主要是校园文化建设)、师资(主要是教师待遇、学历达标、进修培训机会)等方面的具体数据，分门别类列出差距。(2)设立目标。比照城市教育标准，按照功能完备、适度超前的原则，制定农村学校和薄弱学校要在软硬件、师资队伍方面要达到的近期目标和远景目标。分阶段逐步制定全国统一的、城乡统一的办学条件基准，使学校软、硬、人等条件能适应当今全球化、信息化的趋势。(3)计算需求。充分考虑到物价差异和通胀因素，计算出缩小教育差距所需的资金总额。
(三)提升财政保障级别，量化补偿措施
国家公共财政是兴办带有公益性质的各项社会事业的最强有力的保障。农村教育问题的最终解决也要靠国家公共财政的力量。在实行“以县为主”的农村义务教育管理体制后，办学经费(主要是教师工资)主要还是由乡镇政府来承担的，只是在资金流转方式上有了改变：先由乡镇上交到县财政，县里根据情况决定是否加上县级资金或上级转移支付资金再分配给乡镇学校。这种主要由县乡财政来保障的农村义务教育保障体制决定了它的保障水平仍然是偏低的。主要表现为：(1)公用经费补助标准偏低，覆盖范围太窄；(2)教师实际收入水平下降；(3)由县级财政补助的贫困家庭寄宿生生活补助标准偏低、范围偏窄[9]。另外，在做大教育经费“蛋糕”的同时，为避免再次为城市教育“锦上添花”以及为官员设立明确的行政作为目标和考核标准，应该在法令规章等政策语言中以明晰的、数字化的表述方式将更多的资源分配给农村教育和薄弱学校，如北京市明确规定将新增教育经费的70％投入农村[11]。公共财政的级别不同，对教育的保障力度和效果也迥异。乡镇一级财政的弱小性、脆弱性和转移支付资金的不确定性，决定了农村义务教育经费仍然是捉襟见肘，这严重制约了农村教育的改革和发展。国家应继续从总体上调整财政支出结构，加大教育财政投入；要适度提升财政保障级别，让中央和省两级强势财政承担更多责任，加大对教育事业的保障力度、扩大保障范围。
(四)注重提升教师的工作满意度和精神生活质量
在国家展开的缩小教育差距，增进教育公平的战役中，存在着比较突出的“重物轻人”的倾向。所谓“重物”就是片面强调学校办学条件的改善，把硬件设施的改善等同于整个教育事业的发展。所谓“轻人”就是：(1)不强调使用硬件的人(教师)的全面素质的提高；(2)不从教师个人发展的角度来看这些物质设施是否增强了教师的工作便利度和精神满意度。由此带来的一个恶果就是物质设施的改善(比如农村中小学多媒体教学设备的采用)只会引发教师对新环境的不适应感、压抑感，并加大他们的工作焦虑度；(3)不重视教师生活待遇、工作待遇(专业提高、进修培训)等的改善。(4)不注重教师精神生活质量的改善与提高。从教育的本真意义上来说，它更是一项心与心交流的事业、是灵魂之间交流对话的事业、是爱的事业、是奉献的事业。因此，在社会主义初级阶段物质财富还不丰裕、还不能为教师提供令人满意的物质生活条件的状况下，改变一部分教师文化生活和精神生活单调性、鄙俗性和空虚性，提升他们的精神生活质量和水准，与单纯的物质刺激相比，更能体现对教师的真正尊重。基于以上种种，政府应切实改变政策中的这种“拜物”倾向，真正树立以人为本的理念，更加注重人在教育公平事业中所发挥的关键作用，尊重教师劳动的重要性和复杂性。在具体的教育行政措施中，切实注重提升教师的工作满意度和精神生活质量：(1)从有限的财政资金和政策资源中拿出更多份额用在教师身上，以保障教师有良好的工作和生活条件，使他们能安于岗位，专心教书育人；有端正的心态和充足的机会去专注于在职进修、校本培训和教研活动，促进专业发展；(2)为教师创造适合他们提升精神修养的良好政策导向和舆论氛围；(3)为他们提供丰富的精神文化产品以及必要的文化硬件设施。这些从物质和精神两方面入手的措施将有助于从教师和教学等微观层面提升教育质量，改变教育不公平的面貌。