农业科技政策应以支持农民生计改善为导向，本文主要内容关键词为：农业科技论文,生计论文,应以论文,导向论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就我国目前的状况而言，政府仍是推动农业技术发展的主导力量，这主要表现为主体农业研究与农业技术推广体系仍然由政府所控制，并依靠其传导农业科技政策。而事实上，农业科技政策的真正落实点又在于农民。在这种情况下，如果政府的政策制定目标与农民的技术选择目标出现强烈异位，那么，由政府与农民双重决策所带来的资源浪费与科技体系的低效运行便在所难免。长期以来，我国农业科技政策的制定与实施状况即是证明。具体而言，政府实行的农业科技政策基本上以保证粮食安全为目标，同时，在此基础上侧重于追赶先进的农业科技水平、占领农业科技的国际制高点；而农民选择技术的目标则是其生计的改善。回顾历史可以发现，两者在改革开放后的一段时期内仍可保持某种协调，原因是在粮食紧缺的背景下，宏观层次的增产目标在客观上达成了微观层次农户生计的改善，因此，农业科技也得到了迅猛的发展。然而，随着短缺约束的逐步放松，甚而出现农产品“卖难”的烦扰，两个层次的决策目标开始出现偏离，并日见明显，即旧有的增产目标以及为实现此目标而设置的科技体系由于路径依赖难以迅速调整，进而无力支撑微观上农户生计进一步改善的要求。
目前，以提高农民收入为核心的农户生计改善已经逐步融入官方语言体系，并在各项农业政策中得以体现，但就目前农业科技政策的各项安排而言，离改善农户生计的诉求仍然差距甚远。本文主要选择农业科技投资及使用、科技组织的设置及运行两个关键的方面进行阐述。
一、现行农业科技政策的评述
（一）农业科技投资及使用现状
预算与投资是一国政策导向的集中体现，而使用状况则表明了该种导向在基层实施的结果。具体到我国的农业科技领域，可明显辨别出以下四个方面的特征：
1.农业科技投资均一化且高度集中于农作物方面。农业科技政策作为农业政策的一个重要支撑，基本上服务于农业政策目标的实现。而自新中国成立以来，我国农业政策设计的基本背景是短缺，基本出发点是满足对粮食等农产品的数量需求，自给自足。因此，农业科技政策的目标一直定位于粮食增产。从农业科研的优先项目上看，即使在20世纪80年代以后农业生产结构逐渐转向农副产品、畜产品和其他农产品的时候，农产品研究尤其是粮食作物的研究仍然是农业科研的重点。从中国科学院农业政策研究中心（以下简称“农业政策研究中心”）（2002）对农业部所属的1200多家农业科研机构的调查结果来看，农业科研经费中大约有68％都投向了农作物研究，其中，谷物占有较大份额；仅有18％投向畜产品，14％投向其他领域。来自农业政策研究中心（2002）的调查还显示，各地政府在投资方向上具有高度的均一性，都将近3/4的农业科研财政预算分配给了农作物方面的研究，只有剩余的1/4分配给了当地的畜牧、水产、机械、林业和其他方面的研究。
此外，在农业推广财政投资中占据主要部分的人均事业费上也呈现出明显的重种植业，轻畜牧业的政策导向。据农业政策研究中心（2002）介绍，畜牧业农技推广人员占整个农技推广人员的30.83％，而畜牧业得到的事业费却只有16.61％；对应地，种植业农技推广人员占整个推广人员的49.82％，但事业费却占了全部农技推广事业费的72.93％。并且，从整个20世纪90年代来看，种植业上的农技推广事业费所占比例不仅没有下降，相反，在大多数年份内还维持在一个较高的水平；与之相反，尽管我国畜牧业生产的地位日益重要，但与其对应的推广事业费所占的比例却有不少的下滑。
加入世界贸易组织后，我国的种植业尤其是粮食生产呈现出明显的比较弱势，而畜牧、水产、园艺、蔬菜等却具有较大的比较优势。事实上，目前这种市场信息导向已深刻地影响了农户的生产经营结构，进而改变着他们的收入结构：根据农业部农村经济研究中心（2003）（注：农业部农村经济研究中心固定观察点数据。）的报告，2002年，农户家庭经营收入中种植业所占比重已降至50％以下，尤其是在东部和西部地区，今后这个趋势将更加明显。从长期来看，我国的农业生产必将逐渐转向基于国际比较优势而发展，但目前这样一种全国均一化的、高度集中于种植业的科技投资倾向显然无力支撑这一点。尽管粮食安全的目标不能放弃，但在市场开放的全球化背景下应该有全新的含义，例如将“粮食安全”改为“口粮安全”，同时将剩余的科技力量（人力、物力和财力）转向具有竞争力的农产品上来，并根据各地区不同情况进行相应的安排。只有这样、农户生计的持续改善才可能真正获得科技的支撑。由此可见，彻底打破这种高度均一化的科技投资倾向，建立适合各地资源禀赋特征的农业科技体系，将是未来一项长期的任务。
2.高科技投资趋向明显。我国的农业科技政策在目标设置上除了要全力追求粮食安全外，还有一点就是要占领农业科技的国际制高点，尤其是近几年的投资几乎完全趋同于高、精、尖，例如分子生物学、遗传工程学等。以农业生物技术为例，尽管有关转基因作物安全性的争论在全世界范围内未有定论，我国却自20世纪80年代中期开始就已经以自己的方式发展生物技术了。与国家在1985～1995年期间农业公共科研支出的下降趋势形成鲜明对比，自20世纪80年代早期，中国在生物技术研究上的投资增长十分显著（Huang等，2001）。
从农业政策研究中心（2002）的调研结果来看，对植物生物技术的实际投资几乎每五年翻一番。中国在20世纪80年代早期，对生物技术研究的投资微乎其微（国家科技部，1990），而在国家正式启动“863计划”时，用于植物生物技术研究的总投资达到了1600万元。到1990年，此项投资增加到2770万元，比1986年增长了73％，平均每年增长近20％。这一时期投资大幅度增加主要源于科研项目经费的增加和购置设备经费的增加。在1990～1995年期间，对生物技术研究投资的年增长率减缓到4％，但对生物技术研究项目预算的增加仍然十分显著，年增长率仍保持10％。从20世纪90年代中期开始，国家又启动了一些新的生物技术以及与生物技术内容相关的项目，例如“973计划”、转基因植物与产业化专项、“跨越计划”等。经农业政策研究中心（2002）的分析，随着这些项目的执行，生物技术研究方向的投资由1995年3270万元增加到1999年的9280万元，相当于每年增加30％。
尽管宏观上国家一直将以生物技术为代表的高新技术视为保证国家食物安全、提高农业生产率和国际市场竞争力的基本手段之一，但必须意识到，这样一种判断事实上是基于以下两个假设之上的：假设1：只要农业高新技术研制、开发而出或从国际引入，农户便可从中受益，农业生产率便可自然提升。但事实上，农业高新技术的大规模采用必须具备一定的前提条件：①要有较高的社会智力基础；②要有较高的工业物质技术水平；③要有充裕的资金；④要有稳定的农业剩余劳动力的出路（李玉鼎，2002）。而我国小规模经营的农户其受教育水平低、资金缺乏并难以得到金融体系的配套支持，其就业问题目前也很紧张，因此，大部分农户只能在现实状况的约束下望“高新技术”而兴叹。目前媒体上炒得轰轰烈烈的高科技园区或各种各样的高新技术示范项目，从实地调研的情况来看，大部分只有在政府部门直接或间接的强力扶持下才有兴趣和实力去干。假设2：科技投资上的高新技术导向与常规应用研究各有侧重，相互独立。但从实际运行的效果来看，对从事这些高科技领域的研究人员在资金及荣誉等方面的强化激励无形中对从事常规应用研究的科研人员产生一定的负面刺激，从而导致大学和研究机构中几乎没有多少人愿意、也没有多少人能够研究农民所需要的技术。
3.农业科技体系高度分散，缺乏协调。农业生产的分散性与地区生态的差异性决定了农业科技体系的分散性，但在分散的基础上需有适度的集中和宏观上的协调，否则，各个子系统之间的摩擦、碰撞必然导致科技项目的重复设置和低效运行，并容易进一步强化贫富差距。农业政策研究中心（2002）的调查显示，根据1999年的预算分配，农业部门所属的农业科研体系中，中央研究机构的预算仅占中国农业科研总预算的15％，而省和地区研究机构的科研预算分别占51％和34％，即地方投资总计达到85％。这种以地方投资为主的投资机制使农业科研力量过分依赖于地方经济的发展水平。例如，农业政策研究中心（2002）的调查数据显示，各地区农业科研投资强度与地方经济的发展水平呈正相关关系：西部地区的农业公共科研投资强度最低，仅为0.26％，而中部地区为0.3％，东部地区为0.36％。此外，在农业推广财政投资中，中央财政所占比例不足10％，其余90％多均来自地方政府。
这种高度分散的农业科技体系由于缺乏宏观上统一的调控不仅导致了科研项目的重复设置，造成了无谓的浪费；更重要的是，它还强化了地区之间在科技力量上的强弱之别，使贫困地区的农业科技发展更遭受资金与人才等资源短缺的制约，进而不利于贫困农户的脱贫，严重时甚至会由于地区之间贫富差距的拉大而导致贫困地区农户的生计相对恶化。
4.农业科技资金的使用状况出现“异化”。上述几点均集中于农业科技的投资导向方面，这一点主要围绕科技投资的使用状况、尤其是技术推广资金的使用状况展开。目前，有大量的实地调研显示，农业科技的财政投资使用状况存在明显的“异化”现象，即对政府部门而言，农业技术仍具有“公共品”的性质，但对农民而言，却更多地具有“私有品”的性质。
目前，政府的农业科技体系仍配备相当数量的财政资金，政府的农业技术推广体系仍在运转，但在其项目的选择与资金的配置使用上，却呈现出愈来愈离开农民的迹象。例如，云南绿色经济研究室杨鹏（2002）根据实地调研指出：“当前政府科技资金的使用上（主要是通过开展一些示范项目）呈现出‘三走’趋向：向城里走（示范园或示范项目大部分分布在城市周围，而且往往采取政府投资、公司化经营模式），向路边走（项目集中到交通主干道旁边，便于上级领导参观视察），向资金走（指科技资金配置上集中于资本密集型技术的开发、引进和示范）”。上述资金使用上典型的“三走”模式基本上与大部分农民毫无关系，更何言从中受益？在当前财政资金使用的决策与监督体制下，对于政府农业科技体系尤其是推广体系经费的运作和流动，农民不能参与、无法了解也无力监督，因而支农资金的使用效率也难以提高。在这种情况下，政府在农业科技上的财政投入即使是滂沱大雨，飘到农民身上的也不过是毛毛细雨，更何况，目前政府对农业科技的投资还面临着严重短缺的境况。因而，广大农村和农民的科技需求也只能更多地通过自由市场来实现。
（二）农业科技组织的设置与运行机制
1.科研管理的多元化且缺乏协调。在许多发达国家，农业从生产到流通整个过程都是由农业部主管，这样有利于各部门之间的协调；而在我国，仅科研投资就存在多头管理的严重问题。具体而言，在国家层次上，由国家科技部会同其他部委、包括农业部、水利部、国家林业局、国家机械工业局、教育部、中国科学院等通过5年计划和长期规划的制订确立国家的研究和发展战略与纲要（朱丽兰，2001），提出关于研发的立法建议和实施有关法规政策。同时，科技部还负责监督、协调和评估研发计划、项目和预算，其中包括一些公开的竞争性研究项目。国家发展改革委员会负责制订年度、五年和长期计划，最终为所有部委确定国家层次的财政预算，包括重点项目和基础设施建设。国家发展改革委员会授权财政部将这些资金划拨给科技部，再由科技部划拨给各部委（以及它们的研究机构）和中国科学院等有关机构。国务院也通过专门的委员会参与上述决策过程，这些委员会还负责监督竞争性农业科研基金的管理和使用。理论上讲，科技部负责协调各部委之间的研发活动，但其作用的真正发挥在于五年计划中确立科研优先领域。农业部下属的科教司负责协调农业部系统内的科研项目和科研活动，并为下级研究机构提供指导。但由于地方科研机构的大多数预算由地方政府负责，因此，这些地方科研机构有相当大的自主权。农业部系统以外（如林业）的科研机构的研究活动由其所属的部委来协调，而非农业部（黄季焜、徐志刚、胡瑞法，2002）。在省级与地区层次，农业科技的多头管理机制基本上是国家层次上相应模式的一个延伸。从张兰英等（2003）对云南省农业科研与推广政策制订过程的调研结果来看，虽然在政策的制订过程中对不同部门有过不同层次的咨询，但政策制订仍以负责的主要部门为主，至少还没有建立起综合不同群体观点的正式程序。不同部门的参与只限于对计划文件的建议，而很少有参与式的讨论咨询过程，更不用说基层民众尤其是作为技术采用主体的农民对于科技管理在基层实施中的任何反馈了。虽然我国已建立起结构完善的农业科研管理体系，但其功能的有效性在新形势下却越来越受到实践的质疑。从横向水平上（即各部委之间、各局之间以及同一地区内的不同地方研究所之间）看，它缺乏必要的协调；从纵向层次上（中央与地区之间、地区与基层农民之间）看，它阻碍了信息有效的反馈，这尤其表现在农业科技的供给决策程序中缺乏用户需求的表达机制，也不受用户监督。很难想象，一个没有用户参与或监督的管理体系能够为农民的生计改善提供有效的服务。
2.科研组织激励的学术化而非实用化。我国的农业科研主要由国家、省和地区三级有关的农业科研单位来承担。尽管我国拥有世界上最庞大的科研体系，但激励机制的学术化导致科研对生产促进乏力。目前，我国政府对农业技术创新中的供给方激励主要通过农业科技计划和奖励制度而实现的，这种激励制度存在两个方面的分离（王洪亮，2000）：①科研活动的资助与成果的使用相分离；②科研与推广的收益与成本相分离。在这种情况下，申请课题能否立项主要取决于科研经费分配主管机构确定的分配依据或有关专家对课题申请书质量的审评，而专家或主管机构对技术需求信息的了解程度并不一定多于课题申请人，这样一来，技术的需求程度也就难以成为课题立项最重要的依据。另一方面，由于获取立项本身能带来许多物质利益（例如科研经费的提成、加班补助等）和非物质利益（例如科研能力的证明、职称晋升以及课题完成后评奖所带来的荣誉等），同时，获得立项资助的成本相对较低，这样，无论是机构还是个人都具有追求课题经费的强劲动力。
上述制度安排缺陷，必然诱导科研人员围绕课题搞科研，一切为了课题立项、成果鉴定和政府奖励而开展研发活动，从而形成了具有中国特色的“课题申报—评审—立项—鉴定—评奖”的科研动力模式，其结果也只能是科研导向的学术化而非实用化。
尽管在科技项目的选择与科研优先序的排列上，专家具有不可替代的作用，但必须注意到，专家也有其难以克服的缺陷：因学科设置和系统培训的专业化，他们比较容易陷入对科技本身所谓“创新性”的追求中，尤其是在缺乏用户导向机制的情况下，他们在提供科技政策建议时往往会忽视社会对科技的实际吸收能力和现实的需求状况。这也就是为什么“技术统治论”在实践中越来越受到人们批评的原因。只要这种激励机制不改变，科技与生产相脱节的顽疾就难以根除，而农民生计的改善自然也就难以得到科技的支撑。
3.“倒三角”设置的农业推广组织。目前，我国的农业推广组织按行政区域设置，从中央到省级、市级，然后一直到县级、乡级，其重点是县级农业技术推广中心和乡镇农业技术推广站。但不管是从人员的数量上看，还是从人员的素质上看，农技推广队伍都呈现出一种明显的“倒三角”结构，即越是上层的机构，其工作条件与人员配备越完善，而越是基层的、越是直接与农民打交道的机构，其工作条件和人员配备与实际所需相差越远。根据1999年的统计数字，从人员数量上看，在我国整个农技推广人员中94％分布在县乡两级，其中，34％在乡级，60％在县级。从人员素质上看，总体上我国从事农业技术推广的专业技术人员素质普遍偏低，具有本科学历的只占了10％，具有高级职称的人员也仅占3％。但相对而言，县级以及县级以上农业技术推广部门专业技术人员中具有中级以上职称的人员所占比例较高，分别达到了59％和39％，而最基层也是直接向农民推广技术的乡级农技推广部门的专业技术人员的职称普遍较低，初级职称和未评职称的人员占专业技术人员总数的86％（农业政策研究中心，2002）。当然，新形势下农业推广人员的素质不能完全凭借专业技术水平判断，但在“技术统治论”的背景下它的确能反映出基层农业推广组织薄弱且不受重视的现实。与此同时，随着社会经济的发展以及机构改革的推进，基层的中级、高级农业技术推广人员仍在主动或被动地持续流失，由此给惨淡经营的基层科技组织雪上加霜。由这种“倒三角”设置的推广体系所带来的工作效果可以尖锐却形象地刻画为“热在县里，冷在乡里，死在村里”（王德海，2002）。本应该得到强化的关键环节却被迫进一步削弱，这都是“唯上不唯下”或称“对上负责”的官僚机制与改革的力量两者互动，从而在农业科技系统留下的深刻反映。在这个斗争、摩擦、协调与妥协的互动过程中，牺牲的往往是最基层的科技组织，而从本质上，它损害的也是基层农民的生计支持系统。
4.缺乏推广组织与农户的联结机制。除了“倒三角”设置外，推广组织在运行机制上也一直难以克服脱离农户的困境，即缺乏推广组织与农户的联结机制。具体分析，此痼疾的成因包括两个方面：第一，从推广组织方面讲，1988年国家决定将乡镇级农业推广机构的人、财、物等管理权限由县下放到乡镇一级，即改“条条管理”为主为“块块管理”为主，这样一种决策本身是基于两个错误的判断之上的，因而也就从根本上抽走了该系统得以高效运行的支撑脊梁。这两个错误的判断包括：①认为只要将事业费“捆绑”下拨乡镇，基层农业推广组织（包括农技站、农机站、水利站、畜牧兽医站和农经站等机构）的运行便可以得到保障。但事实是，绝大多数乡镇上报的财政收入基本“含水”30％～40％，因而一旦这些机构的事业经费下拨给乡镇之后，一部分自然将被统一调用；而一旦几年后事业费不再下拨，其经费保障也就无从谈起。②认为这些机构下放乡镇，有利于促使它们走向经济建设主战场。然而，十几年的改革实践证明，这些本来就处于第一线的机构由于被下放到乡镇管理，与县以上的业务部门之间发生断裂，不能得到及时指导，加之经费紧张，反而造成了其服务质量的直线下降（徐小青等，2002）。第二，从农户角度讲，传统的粮棉种植、畜牧养殖技术，他们已经在实践中掌握；而与当地生产结构调整相结合的新技术，推广部门又无法提供。更何况，目前他们对推广服务的要求已远远超出技术推广的狭隘圈子，而延伸至产前、产后的基础设施建设、市场信息网络的构建和中介组织的培植等农村公共综合服务等领域，而这些都是现行的以“技术”为中心的技术推广组织所无能为力的。因而，他们对现行农业技术推广组织的需求动力不够、热情不足。有人称之为“有效需求不足”。其实，更准确地说，在技术与农户的接口上始终存在着结构性的偏差，这样既无法完成我国现存的大量农业科技成果的“最后一公里”转化，也无法满足农民基于生计改善、围绕科技采用的一系列现实需求，例如技术培训的需求、销售渠道的开拓以及金融服务的支撑等。
二、关于构建“以支持农户生计改善为导向的农业科技政策”的一些初步思考
分析问题是为了解决问题，但解决问题又不能仅仅局限在所分析的问题上，这一点在政策研究中尤为明显。以往就事论事的对策陈列固然思路清晰，但恰恰忽略了其背后所隐藏一个重要前提，即将政策简单地理解为仅仅是政府为了解决某个特定问题而采取的对策。事实上，政策的制定和实施从来都是与社会政治结构及文化背景等发生着复杂的互动。任何一套改变目前资源配置的政策方案在实践中都不可避免地会受到现存强势力量的抵消，因而制度失衡的持续存在反而成为一种常态，即通常所谓的“制度悖论”：有的制度创新尽管社会效益为负值，却被采用了；而有的制度创新虽具有正的社会效益，却不被采用。所幸新制度经济学为此提供了详尽的理论阐释，例如统治者的有界理性，意识形态的刚性，官僚政治，集团利益冲突，以及现有的社会科学知识的局限等（林毅夫，1999）。由此可见，若要真正探索构建“以支持农户生计改善为目标的农业科技政策”的新思路，不可避免地就要进行制度经济学方面的分析。
从本质上看，现行农业科技政策状况只是农业与农民在国民经济与社会中状况的一个浓重的缩影，其中所反映的问题也是农业与农民在当前新形势下所面临的问题，它长期所面临的制度供给不足近年来随着“内需扩而不动”的顽疾逐渐进入决策层的视野。但必须明确的是，政府固然可以采取行动来矫正制度供给的偏差，却需要一个关于政府的理论和以此理论为指导而进行的实证分析来清楚、明确地说明政府是否具备这样行动的激励（徐小青等，2002），这是构建新政策建议的一个首要重点。
从长期的研究结果来看，农业科技之所以难以高效地服务于农户生计的改善，其中有一个很重要的原因就是农业科技的供给决策程序中没有农民需求的表达机制。根据徐小青等（2002）的研究，“农村公共服务（包括推广服务）供给决策程序，不是农村公共服务需求的有效表达”，具体为：“①农村公共服务的决策主体是基层政府及其职能部门，而不是农民；②决策方案的选择缺乏民主机制；③决策目标偏离农民的需求，向政绩转移。”可见，要使农业科技真正服务于农户生计的改善必须要发育出用户导向型的农业科技开发与推广机制，在这个机制中最关键的一点就是要鼓励农民的积极参与。涉及“参与”，其本质的一点是要构建农民作为“发展主体”的角色。家庭承包责任制确立了农民经营主体的角色，但在市场经济和政府政策的互动中仅有经营主体这个角色还只能处于被动选择的地位，例如，在农业科技政策的制定与实施中，农民只能做政府技术选择之后的二次选择，因此，具有很大的被动性。但如果农民具备了发展主体这个角色，那么他们就能真正参与到现存的各项政府决策中，并产生一定的影响。然而，尽管理论上一直在“谁是农村发展的主体”的追问中确立了农民的主体地位，但在现实的操作中，尤其是在现存的社会政治结构中，如何构建这个发展主体的角色，到目前为止却还没有一个清晰、有力的判断。姑且不管这个过程如何艰难漫长，有一点是肯定的，那就是要提高农民的组织化程度。梁启超曾说：“道莫善于群，莫不善于独。独故塞，塞故愚，愚故弱；群故通，通故智，智故强。”组织起来的农民的声音和呼声更容易被倾听，被关注，从而在现实层次也更容易促成发展主体角色的构筑。除此之外，在发展主体的构建中还有一点恐怕也值得深思，那就是各项资源的重心下移。这些资源包括土地、（金融）资本、科技、劳动力及权力等。资源禀赋不仅决定了农民的生计状况，也决定了发展主体地位的牢固与稳定程度。就农民而言，土地属集体所有，（金融）资本、科技稀缺，甚至于劳动力资源也由于城乡隔离的二元体制难以完全发挥资本的增殖效应。因此，农户可获得的各项资源从严格意义上说仅是资产，而非资本，原因是产权设置不完善。在这种情况下，要确立农民发展主体的地位，从而构建“以支持农户生计改善为目标的农业科技政策”，就必须尽量克服现行利益集团的压力，将各种资源的重心下移，把各种发展的权利与机会重新还给这个庞大的群体。目前，在实践中已有许多地方开始了这种新的尝试，例如，“南平机制”中行政权力、资本与技术的配套下移，宝鸡“农业专家大院”中的农业科技重心下移，以及在各省、市正在逐步推进的户籍制度改革等。
最后说明一点，只有上述两项前提性工作真正到位了，即政府纠正制度偏差的激励机制真正形成，以及农民作为发展主体的角色的真正确立，那么，针对农业科技政策本身的各项具体建议才不至于隔靴搔痒，流于形式。