工程建设领域转包审计难点及对策，本文主要内容关键词为：工程建设论文,难点论文,对策论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转包是指中标施工单位（以下简称“转包人”）签订合同后，将工程转给其他单位或个人（以下简称“转承包人”）实施，从中收取管理费或利润，不履行合同约定的技术、质量、安全、进度和造价等义务的行为。目前，建设工程领域转包问题非常突出，且呈新趋势和新特点，极具隐蔽性，给审计认定转包问题设置了障碍，增加了难度。
审计认定转包的难点
转包人以自己的名义投标，在形式上投标条件符合招标文件要求。近年来，建筑市场竞争日趋激烈，一些具备施工资质、施工能力强、企业信誉好的施工单位，由于缺乏有效的“资源”，中标率非常低，造成企业施工任务量严重不足，难以维持正常经营。另一方面，一些掌握“资源”而中标率高的单位和个人，因没有招标单位所规定的施工资质条件，需要借用相应施工资质进行投标。这样转包人和转承包人很容易达成协议，即转包人出借资质获利，转承包人靠中标项目施工获利。转包人和转承包人从各自利益出发，相互配合。在项目投标过程中，从开具介绍信、委托函，到提供营业执照、资质等级证书、信用等级证明等相关手续，以及资格预审文件，商务标和技术标等投标文件都是由转包人提供的。同时，现场勘察和答疑，开标和评标的参与人员也由转包人委派。为了满足招标文件的要求，双方还经常弄虚作假编制资格预审文件中的施工业绩，将施工合同、竣工验收单中的合同造价、竣工面积等内容进行造假，夸大施工业绩。如转承包人在某项目的资格预审文件中，将施工业绩中涉及的五个项目全部进行了造假处理。其中，竣工验收单上所列的建设单位、设计单位、监理单位的公章全部是采用电脑制作伪造的。审计时，若仅核实招投标文件及相关资料，将很难发现转包问题。
以转包人的名义成立项目部。转包人在合同签订后，将工程项目转包给其他单位或个人。转承包人以转包人的名义成立项目部，通常转包方还委派一名项目经理，参与项目管理。项目部以自己的名义对外办理材料采购、设备租赁、劳务分包、工程计量、款项拨付等业务。从合同签订及对外联系的主体看，合同履行主体仍然是转包人。如某机场建设项目航站楼主体工程，建筑面积8万余平方米，投资额2亿元，转承包人在中标后，转包人以正式文件下发了成立项目部的通知（以下简称“通知”）。
该通知所列的项目部组成人员包括项目经理、工程技术、质量安全、财务等共计20余人，其技术职称、工作经历等条件均符合投标承诺和签订施工合同所约定的要求。转承包人将上述通知提供给业主、设计、监理、工程质量监督等部门，并依据该通知在当地银行开立了账户。在项目实施中，上述通知所列的项目部人员中，仅有项目经理一人在项目部工作，其余项目部组成人员均没有到位。对此，业主也几次下发书面通知，要求转包方按通知配备项目部人员，但转包方始终没有兑现承诺。并且转包人派驻的项目经理因没有决策权，无法对项目实施有效的管理，根本起不到项目经理的作用。相反转承包人自己委派的项目总指挥掌握和控制了项目的管理，成为名副其实的项目控制者。在相关单位监督检查时，转承包人还将转包人派驻的项目经理推到前台，来应对各方面的检查。这样若审计中不掌握其他情况，不注重细节问题，将难以认定转包问题。
以转包人的内设机构或聘用人员的身份承包工程，使转承包方主体身份合法化。转包方和转承包方为了规避查处，经常利用人员身份做文章。转包方通常将转承包方的人员聘用为该单位的员工或分支机构的负责人，采取签订内部承包责任书等形式，明确双方的权利义务，将转包变成内部承包行为，这是目前比较流行的一种转包方式。如某高速公路建设项目招投标之前一年，刘某确信能够承揽到该工程项目，找到具有施工资质的某央企总公司，想有偿借用其资质承揽工程。双方在资质使用、资金投入、管理费（挂靠费）上缴比例等问题达成默契后，该企业将刘某聘为某省分公司的经理，刘某随即以央企总公司名义成立某省的分公司，即办理非独立法人的工商登记、税务登记等相关手续。除了借用转包人施工资质外，该分公司的资金和人员都是由刘某投入和聘用，因为此类分公司是为了承揽项目而成立的公司，短期行为严重，具有资金规模小、人员素质差、管理不到位的特点。这些分公司以转包方的名义参与投标过程，更具有隐蔽性，既可达到以假乱真的目的，也给审计认定转包设置了障碍。
业主、监理及相关职能部门缺乏有效的配合，加大了审计认定转包的难度。审计机关对转包项目的认定及处理处罚，将涉及业主、监理和工程质量监督等建设行政主管部门，而这些部门无论是从切身利益的角度出发，还是从维护中标单位利益，都不会积极主动配合审计机关，相反，还经常给审计确证设置障碍。如某机场建设项目，中标单位将工程转包，因转承包方技术力量薄弱、人员素质差，未按设计要求施工，导致浇筑的200余平方米的混凝土楼板断裂和局部塌陷，候机楼大厅连廊的12根混凝土柱出现烂根等质量事故。审计组在找到工程质量监督部门负责人取证时，该负责人回避质量问题是转包造成的，站在施工单位的角度为其推卸责任，将工程质量事故的原因解释成商品混凝土供应不及时造成的，并不是转包造成工程质量事故所带来的损失额度，明确质量事故承担主体等相关取证设置了障碍。
审计认定转包的法律法规缺乏可操作性，加大了审计风险。目前，审计认定转包主要依据招投标法、建筑法、合同法、建设工程质量管理条例等法律法规。这些法律法规只是规定了转包是指承包人将工程全部或肢解后转包给他人，不履行合同约定的义务。但是，对转包认定的构成要件，如何区分转包、挂靠和合理分包缺乏具体判定标准。审计在认定具体项目转包时，在完成人员管理、工程管理（技术、质量、进度、安全等）、财务管理等相关取证后，具体引用法律法规时，难以对号入座认定转包，加大了审计风险。
审计对策
审计机关要按照建设工程领域突出问题专项治理工作的要求，结合审计项目的实际情况，切实做好此项工作。
核实投标费用的承担主体，以此为线索找出转承包人。虽然转包方在投标时以自己的名义办理投标手续，但发生的投标费用其一般不会承担。审计时要从财务账面中核实两项费用，即投标报名费和履约保证金。虽然上述两项费用通常以转包方名义支付给招标人，但资金的来源是转承包方提供的。通过查询银行账和往来款项可以确定上述费用的实际承担者，以此为线索延伸到相关单位，进一步核实所发生的相关费用，包括上交转包方的管理费或利润、差旅费、交际应酬费等相关费用。通过延伸审计，不仅可以查找出项目的转承包方，还可发现转承包方在转包项目承揽及招投标过程中，所存在的暗箱操作和幕后交易等行为，为审计进一步查处权钱交易等腐败行为提供线索。如延伸某建设项目履约保证金时发现，某国有建设总公司多年为赵某个人出借施工资质承揽工程，赵某按双方签订的挂靠协议向该公司缴纳承包管理费。2005至2010年累计应缴管理费1500余万元，实际缴纳1000万元，欠缴500万元，经进一步核实发现，该公司常务副总经理薛某贪污赵某上缴的管理费70万元。
核实项目部的实际控制者和承包者，从合同履行主体方面认定转包。转承包方虽然以转包方的名义成立项目部，但项目部的实际控制权不在转包方。主要体现在对外材料采购和劳务分包合同的签订人、项目部财务收支的控制权和审批权等方面。审计时，通过查阅和统计项目部的材料采购、劳务分包和设备租赁等合同的谈判者和签约者来确定项目部的实际控制者。一般情况下，上述合同数量多、内容庞杂，在全面审查的基础上，可以按审计重要性的原则以合同金额确定抽查重点。通常，项目部收到业主拨入的工程款时，按一定的比例上缴（2％～5％）转包方管理费（利润），据此可让项目部提供上缴转包方管理费的书面协议。同时，通过查阅会计原始凭证，可以找出财务款项支出的最终审批者，即转承包方的实际控制者。最后，查阅涉及业主、监理、设计、质检等部门协调工程重大事项的会议纪要等书面材料的签发人，也可以证明项目部的实际控制者。
查阅转包方人事档案，通过身份甄别确认转承包者。转承包方的人员虽然通过签订劳动合同或在分支机构任职，但他们通常都是以项目建设期为聘用期，并且不办理缴纳“三险一金”相关手续。审计中，通过查阅人事档案统计表，“三险一金”缴款证明等相关材料，可以证明转承包方的人员是为了转包项目而临时成为转包方的员工。通常转承包方是施工资质比转包方低的施工单位，转承包方的工程技术及财务人员，会整建制地参与到项目部的施工管理中。因此，可通过到社保局等部门取证，以确认项目部的成员是转承包方自己单位的员工。审计中要注意，由于目前劳务用工合同的签订和备案尚不规范，人事档案的取证要突出“快”和“准”，避免给审计提供虚假的材料。
明确转包责任主体，为审计认定转包提供证据支持。首先，必须让建设单位即业主提高认识，明确项目转包对工程建设项目所带来的影响和后果。同时，业主将是转包有为的最大受害者。一般情况下，业主不会公开对审计取证设置障碍，但是转包行为经常牵涉到业主，审计时要讲求技巧和方法，审计初期不能让业主明白审计取证的真实用意。其次，对于监理、设计等单位，通过查阅监理日记，监理通知书、设计变更等书面证据，取得现场项目部组成人员、施工队伍的真实情况。再次，对于工程质量检测、工程质量监督等相关部门，通过查阅工程质量检测报告、分项工程验收报告、主体工程验收报告、综合验收报告、消防工程验收报告等书面材料，从中筛选出审计需要的证据材料。
注重法律法规的实用性，为认定转包提供法律依据。审计实践表明，认定转包的要件，已经从全部转包和肢解转包的定义，延伸到承包方对合同中规定的技术、质量、安全、进度、经济和管理责任实际有效的履行。因此，审计中，要区分全部转包和肢解转包，假借内部承包的挂靠行为等转包形式，准确引用认定转包的法律法规，为审计认定转包提供法律依据。
以挂靠为例，其作为转包的一种形式，定性依据是建筑法第二十六条的规定，凡转让、出借资质证书或者以其他方式允许他人以本单位名义承接工程任务的，均属挂靠承接工程任务，包括无资质证书的单位、个人或低资质等级的单位，通过种种途径和方式，利用有资质证书或高资质等级的单位名义承接工程任务。与此相对应，认定挂靠的条件有三个：其一，有无资产的产权（包括所有权、使用权、处分权、受益权等）联系，即其资产是否以股份等方式划转现单位，并经公证；其二，有无统一的财务管理，不能以“承包”等名义搞变相的独立核算；其三，有无严格、规范的人事任免和调动、聘用手续。凡不具备上述条件之一的，定性为挂靠行为。
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