日本对非援助的战略图谋，本文主要内容关键词为：图谋论文,日本论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在新世纪和新千年伊始的2001年初，日本前首相森喜朗率领庞大代表团对南非、肯尼亚和 尼日利亚等非洲三国进行了为期6天的访问。这是日本在职首相首次访问撒哈拉以南非洲国 家。舆论普遍认为，日政府首脑在国际关系和全球经济处于关键时刻访非，表明日本对非洲 的重视程度的提高，将有助于促进日本与非洲的贸易与双边关系。森喜朗本人也称，这次访 问是日本在21世纪国际关系中的一道新的风景线。他表示，日本将加大对非洲事务的参与 ，继续支持非洲的发展努力，继续向非洲提供援助。
森喜朗的此次访问，是继1993年和1998年两次非洲发展东京国际会议之后，在新世纪国际 环 境下日本外交新布局中的一次重大行动，表明日本已经加入其他西方大国的行列，成为非洲 大陆最有影响的外部力量之一。作为一个非军事的经济大国，对外援助无疑是日本实现其政 治大国梦想的最重要的外交政策工具之一。日本对外援助政策的变化，也反映了其外交战略 目标的调整。本文拟通过考察日本对非洲的经济援助，从一个侧面透视日本的对非政策，分 析 日本在非洲的战略图谋。文章的第一部分回顾日本对非洲援助的历史，第二部分分析日本援 非的主要动机，第三部分分析非洲国家对日援的态度，并对日本与非洲关系的未来发展作些 初步的展望。
日本对非援助的历史回顾
日本对外提供援助始于1954年。当年日本加入了由英国发起的旨在促进英联邦国家经济与 技术合作的“科伦坡计划”。随着50年代末和60年代初日本经济的迅速发展，日本于1964年 加入由西方发达国家组成的“经济合作与发展组织”，成为西方发达国家的一员，其对外援 助的规模也随之扩大。1955年，日本对外援助总额为1060万美元。（注：Bolade M Eyinla,“The ODA Charter and Changing Objectives of Japan'sAid Polic yin Sub-Sahara Africa”,The Journal of ModernAfrican Studies,Vol.37,No.3,1999.）
进入80年代后，日本对 外援助增加很快。1986年，日本对外提供的官方发展援助总额为56亿美元，1989年增至109.5亿，从而取代美国成为世界上最大的官方发展援助的提供者，并从1992年起一直稳居世界 上最大的捐助国之位。1994年，日本对外提供的官方发展援助总额为133.4亿美元，1995年 增加到144.89亿美元。而同年美国对外提供的官方发展援助为73亿美元，德国为74.81亿美 元，法国为84.39亿美元。1992年，日本对外提供的官方发展援助占全世界总额的18%。（注：KwekuAmpiah,“JapaneseAid to Tanzania:AStudy of the Political Marketing of Ja panin Africa”,AfricanAffairs,Volume95,1996;Deinhard Drifte,Japan's Foreign Poli cy for the 21[st] Century:From Economic Superpower to What Power？Macmillan Press LTD,1998,p.114
80年代后期特别是冷战结束以来，美国等主要西方国家出于战略调整和财政紧张等原因， 纷纷削减对外援助，而日本对外援助却在逐年增加。1985/86财政年度至1990/91财政年度间 ，日本对外官方发展援助的实际数额每年增长超过7%，1995/96、财政年度增长4%，1996/97 年度增长3.6%。1997年，由于财政紧张的缘故，日本内阁决定将1998/99年度对外援助预算 削减10%，但主要削减对国际机构的认捐，双边援助不受影响。（注：Deinhard Drifte,op.cit,p.115.）
虽然日本对外援助的绝对 数额是世界上最多的，但官方发展援助在其国民生产总值中的比重一直低于其他西方发达国 家，在发展援助委员会21国中居第18位，1987年以来一直徘徊在0.3%至0.32%之间，1994年 一度下降到0.29%。而且与其他西方发达国家提供的官方发展援助相比，日本援助的赠予成 份仅为77%，大大低于发展援助委员会国家93%的平均水平。1993年日本对外提供的官方发展 援助中，贷款占31.5%，向国际机构的认捐占28.6%，技术合作占22.8%，赠款仅占17.1%。（注：Ibid..）
长期以来，日本对外援助的主要受益者是亚洲国家，特别是东亚和东南亚国家。亚洲国家 接受的日本官方发展援助占日本对外援助的60%左右。（注：Ibid.,p.116.）
日本对非洲的援助始于1966年，当年日本以贷款的形式向尼日利亚、坦桑尼亚和乌干达提 供了援助。但在相当长时间内，日本对非洲的援助在日本对外援助中所占的比重极小。80年 代中期以后，日本对非洲的援助出现了超常规的增加趋势。首先，从绝对数量来看，出现了 大幅度的增加。1985年，日本对撒哈拉以南非洲国家的官方发展援助总额为2.52亿美元，19 87年增加至5.16亿美元，1989年一度猛增至10.42亿美元。（注：Kweku Ampiah,op.cit..）
1990年，由于非洲和国际形势 的变化，日本对非洲的援助一度大幅度减少，当年实际提供的援助仅为5.8亿美元，但此后 又逐年增加，1991年增至6.61亿美元，1992年为7.15亿美元，1993年为7.74亿美元，1994年 为9.13亿美元，1995年再次突破10亿美元大关，为10.54亿美元，1996年有所减少，为8.83 亿美元。（注：Bolade M Eyinla,op.cit..）
其次，非洲国家接受的日本官方发展援助，在日本援助总额中的比重也大幅度上 升。说明非洲在日本对外援助政策中地位的上升。1987年日本对外提供的官方发展援助中， 撒哈拉以南非洲国家仅占4.1%。1988年这一数字增加至8.7%。（注：Ibid..）
从整个非洲来看，1970至19 73年间日本对非洲的官方发展援助占其官方发展援助总额的2.3%，1980至1983年间占10.7% ，1988至1990年间上升至13.3%，1994年回落至11.8%。（注：Howardt Stein,“Japanese Aid to Africa:Patterns,Motivation and the Role of St r uctural Adjustmen”,The Journal of Development Studies,Vol.35,No.2,1998.）
目前非洲接受日本的援助仅次于亚 洲而居第二位。
日本对非洲的援助虽然无法与其对亚洲国家的援助相比，也比法国、美国等国少得多，但 由于西方各国已相继削减了其对非援助，日本日益增加的援助的重要性显得很突出。日本已 成为许多非洲国家的最大官方发展援助国。早在1986年，日本就是5个撒哈拉以南非洲的最 大捐助国。（注：Kweku Ampiah,op,cit..）
1990年，日本是3个撒哈拉以南非洲国家的最大捐助国，是4个国家的第二大捐 助国，是另外7个国家的第三大捐助国。目前，日本是撒哈拉以南非洲地区第四大捐助国， 位于法国、美国和德国之后。日本提供的官方发展援助，占该地区接受的全部官方发展援助 的10%左右。
日本对非援助的战略图谋
一个国家的外交在某种程度上是其经济实力的反映，对日本这样一个非军事大国来说，其 外交的经济色彩就更加浓厚，对外援助常常成为实现其外交战略目标的主要工具。美国学者 塞缪尔·亨廷顿指出：“经济力量实际上可能是最重要的权力源泉：在主要大国间军事冲突 不大可能发生的时代里，经济力量在决定国家的国际地位高低方面将起日益重要的作用。” （注：Samuel Huntington,“Why International Primacy Matters？”International Secur ity,Vol.17,No.4,1993,p.72.）
日本的外交战略目标的变化，是其经济力量膨胀的反映；反过来，经济力量的扩大，以 及提供对外援助的能力的提高，为日本实现其外交战略目标提供了最有效的政策工具。日本 官方经常提到的对外援助的理由有三个，即人道主义、各国的相互依存以及支持发展中国家 的发展努力。然而这些只是些冠冕堂皇的华丽辞藻，日本的对外援助实际上隐藏着更为深刻 的动机。 当然，在不同的时代和不同的地区，日本的外交政策目标是不同的，援助政策也不一样。那 么，日本在非洲要通过援助来达到什么目标呢？
首先，日本希望通过提供援助，在国际政治中发挥与其经济地位相称的作用，充当政治大 国 ，最终实现其跻身于联合国安理会常任理事国行列的梦想。冷战时期，日本向非洲国家提供 援助，在政治上主要出于如下几方面的考虑：一是显示其经济大国的地位，从而也显示 其政治地位；二是作为西方联盟的一员，在美国的压力下，配合美国的全球战略，分担西方 联盟负担，维护西方联盟地缘和意识形态利益，共同遏制和抵御“共产主义的扩张”，保卫 “自由世界”；三是要安抚非洲国家，缓解它们对日本与南非种族主义政权发展密切经济关 系的批评。60～70年代，日本与南非的经济关系迅速扩大，两国贸易额从1962年的1.78亿美 元上升至1980年的35.93亿美元，日本成为南非战略原料的最大市场之一。（注：Richard J.Payne,“Japan's South Africa Policy:Political Rhetoric and Econom i c Realities”,African Affairs,Volume 86,No.343,1987.）
日本出于其 狭隘的经济利益考虑，不顾国际潮流，与南非种族主义政权发展起密切经济关系，遭到非洲 国家特别是南部非洲前线国家的强烈批评，日本在非洲的形象不能不受到影响。日本希望通 过提供援助来缓解非洲国家的批评。这可以从其对坦桑尼亚的援助上得到集中的反映。
坦桑尼亚在80年代是接受日本援助最多的撒哈拉以南非洲国家。1987至1990年间，坦桑接 受的日本非项目赠款多达45亿日元。而坦桑尼亚既不是一个资源丰富的国家，也不是日本重 要的贸易伙伴，日本在坦桑尼亚的投资也微乎其微，1993年以前日本在坦桑的投资公司仅7 家，投资项目18个，投资总额仅550万美元，而且都是1978年以前进行的投资。（注：Kweku Ampiah,op.cit..）
既然坦 桑尼亚对日本没有什么经济价值，日本为何仍然如此重视该国？答案只能从经济利益以外的 方面去找。从60年代至80年代，坦桑尼亚是反对南非殖民主义和种族主义斗争中的前线国家 的主要领导，坦桑尼亚领导人尼雷尔在第三世界和国际政治中享有崇高的地位。日本希望通 过对坦桑尼亚的援助，来缓和坦桑尼亚对日本保持与南非的经济关系的批评，并通过坦桑尼 亚的影响来缓和其他非洲国家对日本的批评。
随着东西方集团在非洲争霸的结束和南非种族主义统治的松动，日本对非援助的政治理由 不复存在。这也是90年代初日本对非援助出现大幅度下降的主要原因。但是日本对非洲的援 助很快又开始回升，这与其政治野心是密不可分的。因为随着日本经济实力的膨胀，日本外 交全球化的趋势日益突出，充当与其经济大国地位相称的政治大国的图谋日益昭显。这就决 定了日本要将其注意力从亚洲扩大到世界其他地方。早在90年代初，日本外务次官栗山孝和 在阐述90年代日本外交政策时就明确指出：“今天的日本，由于有了经济实力，应该更加积 极地参与建立世界新秩序，以此来确保自己的繁荣与安全。在这个意义上，日本的外交应从 中小国家的外交向大国外交转变。”（注：Deinhard Drifte,op.cit.,p.1.）
他认为，过去日本的外交是中小国家的外交。而对 中小国家来说，国际秩序是一个由大国决定的现成的框架，中小国家的外交目标不是改变国 际秩序，而是适应这种秩序，以最大限度地保护自己的安全和国家利益。战后的日本，就是 通过运用这种被动的外交，最大限度地利用由美国支持的国际秩序，因此享有和平与繁荣。 1993年，日本首次明确表达了希望成为安理会常任理事国的愿望，并将此作为其最主要的外 交政策目标之一。日本对非洲的援助虽然没有直接与这一目标相挂钩，但是通过援助来扩 大政治影响，赢得非洲国家的好感，是不言而喻的。日本两次举办非洲发展东京国际会议， 森喜朗首相访问非洲等重大行动，恐怕均不能用单纯的经济动机来理解，而是包含着更为深 刻的政治图谋。迄今为止，日本已经8次当选为联合国的非常任理事国，次数比其他任何国 家都多。（注：Deinhard Drifte,op.cit.,p.132.）
这跟日本拿金钱铺路不无关系。
日本还通过援助来参与非洲冲突问题的解决，增强自己在非洲说话的分量。由于在外交方 面的人员和经验有限，日本不可能直接对非洲的冲突进行干预或调解，但它正试图通过向非 洲地区和次地区组织提供经济援助，来参与非洲政治。日本从1996年起，每年均向非洲统一 组织的和平基金捐款，截止到2001年2月，已5次向该基金捐款，每次均在25万美元左右。日 本为这些款项的使用规定了条件，大都用于日本选定的一些维持或缔造和平活动，如资助坦 桑尼亚前总统尼雷尔对布隆迪冲突的调解，资助非统向科摩罗派遣和平观察人员等。通过提 供捐助和监督资金的使用，不仅加强了日本与非洲地区组织的联系，而且提高了日本在非洲 的声誉。
其次，追求经济利益始终是日本对外援助的主要目标之一，对非洲的援助也不例外。日本 经济的繁荣，是建立在贸易的基础之上的，它依靠外部世界的原料，向外部世界输出它的制 成品。因此，日本特别注重通过援助来谋取经济利益。非洲虽然不是在经济上对日本最重要 的地区，日本与非洲的贸易仅占日本对外贸易的1.5%，而且半数是与南非一国进行的，日本 对非洲的投资与其他地区相比也不算多，但非洲作为一个资源丰富、潜力巨大的大陆，日本 始终加以重视。具体说，日本要通过援助达到两方面的目标：一是与那些能源或者对日本工 业生 产极其重要的资源生产国建立和保持友好关系，以确保这些能源和资源的稳定供应；其次是 为日本的商品取得市场，促进日本的出口。有的学者认为，70年代日本对非洲援助的扩大 ，本身就是石油危机后日本出于开拓新的能源市场的结果。（注：Dennis T.Yasutomo,The New Multilateralism in Japan's Foreign Policy,St.Mart in's Press,1995,p.7.）
还有学者认为，日本对非洲 执 行的是一条“新的重商主义”政策。（注：Peter J.Schraeder,African Politics and Society A Mosaic in Transformation,L o yola University Press,2000.）
它强调利用援助来向受援国市场进行渗透，促进日 本的对外贸易与投资。传统上，日本对非洲国家的援助主要流向下列四类国家：一是对日本 工业非常重要的原料生产国，如赞比亚（铜）、尼日尔（铀）、马达加斯加（铬）；二是潜在的重 要的原料生产国，如苏丹（铬）、加蓬（石油）；三是日本高附加值食品进口国，如塞内加尔（ 鱼）；四是日本出口市场较大的国家，如肯尼亚、尼日利亚。冷战结束后，日本不需要像美 国和法国那样，大幅度地调整其对非政策，为政治优先还是经济优先争执不休，而是加强了 其新重商主义政策而已。
在日本，政府与商界保持着密切合作。所有的日本政府机构，如大藏省、通产省、日本国 际经济合作署都持有这样一种信念，即大企业与外交是可以互为补充和互相促进的，因此， 它 们都强调要与日本大企业进行密切的合作，以促进日本在非洲的贸易和投资。日本决策者和 大公司领导人还成立了各种各样的私人委员会，如日本非洲学会，撒哈拉以南非洲经连团(K EIDANREN)委员会，这些委员会对日本政府的政策产生着巨大的影响。（注：Ibid..）
第三，推销日本的价值观念、经济发展模式，以此扩大日本的影响。在民主化和市场经济 方面，日本作为西方联盟的一员，与美国等西方国家既有共同的价值观，也有分歧的地方 ，总的来讲是相同点多于不同点。因此日本也把在全球促进西方价值观作为自己的任务。尤 其是 在进入90年代后，日本的这种考虑和做法日益明显。不过在做法上，日本不像美国和其他西 方大国那样，把接受它们的政治和经济价值观念、发展模式作为提供援助的前提条件，而是 更加灵活。
1991年4月，海部俊树首相在日本国会发表讲话时宣布，日本未来对外提供援助要考虑受援 国的四个方面的情况，即军费开支的趋势，发展大规模杀伤性武器的趋势，武器进出口的趋 势 ，朝着以市场为导向的经济改革、民主化和保障人权的努力的情况。1992年6月，宫泽喜一 内阁在“海部四条”的基础上，制定并通过了《官方发展援助宪章》。（注：Dennis T.Yasutomo,op.cit.,p.14.）
宪章的四条基本 原则是：环境保护必须与发展协调进行；应该避免受援助国将日本的发展援助用于军事目的 和加深国际冲突；应该密切关注受援国的军事开支趋势，开发和生产大规模杀伤性武器和导 弹的趋势，武器出口的趋势，等等，以维护和巩固国际和平与稳定；应该密切关注受援国促 进民主化和发展以市场为导向的经济，以及尊重基本人权的情况。只要仔细分析就可发现 ，不论是“海部四条”还是“宪章四条”，其中的前三条都是针对亚洲国家的，只有第四条 适 用于非洲国家。过去，日本一直以遵守联合国宪章关于不干涉内政的原则为由，避免对别 国的民主和人权状况发表评论。现在日本首次将民主和人权纳入其对外援助的政策目标中， 表明它已改变了民主和人权纯属一国内部事务的看法，认为国际社会有权予以关注。
从20世纪90年代初起，日本开始根据非洲国家的民主和人权状况，在提供援助时采取奖励 和惩罚的措施，即对那些遵守民主和人权原则的国家给予增加援助的奖励，对那些违反民主 和人权原则的国家给予暂停、减少或停止援助的惩罚。1990至1996年间，日本共9次以民主 和人权问题为由，暂时停止对撒哈拉以南非洲国家的援助，涉及的国家有刚果民主共和国、 马 拉维、苏丹、肯尼亚、塞拉利昂、冈比亚和尼日利亚等。不过，在具体执行过程中，日本不 像和欧盟那样直截了当、咄咄逼人，它更多地是跟着美国和欧盟走，而很少主动采取行动。 这是日本的矛盾心理的表现。一方面，日本希望与西方大国看齐；另一方面，它又不愿过多 地得罪非洲国家，影响自己成为政治大国的努力。
《官方发展援助宪章》也表明，日本已将推动非洲国家的经济自由化作为其对外援助的政 策目标之一，是否进行以市场为导向的经济改革，成为日本是否提供援助的一个因素。日本 从1986年开始向非洲国家的结构调整提供援助，当年结构调整援助占日本对非洲官方发展援 助的13%，1990年这一比重一度增加到25%，1994年下降到10.5%。（注：Howard Stein,op.cit..）
不过，与民主、人权 问题一样，日本在推进非洲国家经济自由化问题上也注意与美国和欧盟拉开距离。这一方面 是出于避免开罪于非洲国家的政治考虑，另一方面则是为了推销日本的经验和发展模式。日 本认为，世界银行和国际货币基金组织的《结构调整计划》是美国式的经济发展经验和模式 的反映，并不一定适用于发展中国家。日本还认为，美国援助过分强调贫穷国家的自由市场 改革，忽视了政府干预对经济发展可能起到的有益作用。（注：Deinhard Drifte,op.cit.,p.121.）
进入90年代后，日本利用其在世界银行的影响，对结构调改计划提出批评。1991年10月， 日本不顾世界银行主要官员的强烈反对，在世行内发表由日本海外经济合作基金撰写的一份 题为《世界银行的结构调整计划的影响》的文件。文件指出，虽然通过市场机制实现对资源 的有效配置是经济政策的主要方面，但其他因素也必须加以考虑。文件建议发展中国家在一 段 时间内对其国内工业进行一定程度的保护。同年10月，日本银行行长三重野安在世行的年会 上也发言说，虽然发展战略需要尊重市场机制，但政府的作用也不能忘记。（注：Ibid.,pp.121-122.）
日本官员 表示，日本之所以支持非洲的结构调整计划，是“迫于美国的压力” （注：Howard Stein,op.cit..）
。在1993年第一次 非 洲发展东京国际会议上，日本强调非洲必须依靠自力更生，解决非洲问题的方案只能来自非 洲人自己，非洲人应该成为自己的发展的主人。1999年3月，日本政府在宣布未来5年内 拨款900亿日元用于援助非洲时再次强调，日本向非洲提供援助，是为了让非洲对自己的发 展计划有“拥有感”。森喜朗首相在访问非洲时表示，日本将努力提供一个论坛，使非洲人 能够 自己讨论并制定自己的发展战略，而不是原封不动地接受发达国家为它们制定的发展计划。 他还表示，日本将在援助的使用问题上，让非洲国家有更大的发言权。
非洲国家的反应
从日本对非洲援助的发展变化可以看出，不论是过去还是现在，非洲在日本的总体外交中 均处于次要地位，但是随着国际形势的变化，特别是冷战结束以及各国经济竞争日益激烈的 时 代的到来，日本对非洲的重视程度有所提高。它不再像冷战时期那样，从狭隘的经济利益 或跟随美国领导的西方联盟的角度来考虑对非政策和对非援助，而是将非洲纳入其充当世界 政治大国的全球外交战略的框架之中，有了自己的战略目标和行为准则。日本对非洲的援助 虽然比法国、美国和德国少，但由于其他国家相继削减了对非援助，日本援助对非洲国家的 重要性日显突出，这就为日本从政治和经济上影响非洲国家的事务提供了机会。不过，迄今 为止的情况表明，日本在运用其经济力量来影响非洲事务时，行动仍然较为谨慎。它在跟美 国和 西方联盟看齐的同时，不愿给非洲国家留下一种赤裸裸地干涉其内政的印象。究其原因，一 方面是因为日本缺乏外交经验，另一方面则是日本在通往政治大国特别是进军联合国安理会 常任理事国的道路上，仍然有求于非洲国家，因而避免过多地得罪非洲国家。
冷战结束后，多元化、务实主义成为非洲国家外交的普遍特征，日本成为非洲国家这一外 交新策略的重要对象之一。10多年来，前往日本访问的非洲国家领导人络绎不绝。1993年和 1998年日本组织的两次非洲发展东京国际会议，出席的非洲国家元首或政府首脑均达数十位 之 多。非洲国家对日本抱有多方面的期望：一是希望寻求日本的援助。在其他西方国家削减援 助的情况下，日本援助成为非洲国家争取的对象。与美国和欧盟国家的援助相比，日本的援 助具有更大的随意性。因此，如何取得日本的好感，多争取些援助，成为非洲对日外交的重 要内容；二是希望争取日本的投资。日本作为世界上最大的资本输出国，其1994/95财政年 度对外放贷和投资总额达到411亿美元之多。（注：Deinhard Drifte,op.cit.,p.132.
非洲各国均把吸引包括日本投资在内的外 国投资作为经济发展战略的一项重要内容；三是扩大与日本的贸易，特别是对日本的出口。 由于作为非洲传统出口市场的欧盟和美国对非洲产品的需求已趋饱和，开拓包括日本在内的 亚洲市场，成为非洲国家贸易策略的重要内容；四是借助日本的经济实力和它在国际金融机 构的影响，来抗衡美国和欧盟在诸如结构调整问题上对非洲国家的压力；五是借鉴日本的管 理经验。非洲国家虽然普遍认为日本的发展模式对非洲没有适用性，却认为日本的管理方式 以及日本人勤奋工作的精神值得非洲学习和借鉴。
正是由于日本对处理对非关系所持的谨慎态度，非洲国家对日本的担心程度远低于对美国 和欧盟国家的重视。换句话说，非洲国家不大考虑日本的压力，它们要集中对付的是来自美 国和欧盟国家的压力。当然，对日本的政治企图，非洲国家已在一定程度上表现出理解与合 作，以此作为对日本援助的回报。早在70年代，坦桑尼亚由于接受了日本的援助，对日本与 南非发展关系也表示同情与谅解。1974年日本外相访问坦桑尼亚时，坦桑尼亚外长说，坦桑 尼亚完全理解日本经济对外贸的依赖，因而不要求日本完全切断与南非的经济关系。日本成 功竞选世界卫生组织、联合国难民事务署等国际机构职位，与非洲国家的支持是分不开的。 对于日本进入安理会常任理事国行列的愿望，虽然尚无非洲国家公开表示支持，但已有 许多国家表示理解。
展望未来，日本将继续加强与非洲的关系，其对非洲国家的援助将有可能保持缓慢的增长 ，对非洲事务的参与力度将有所加大；非洲国家也乐于见到日本对非洲兴趣的加强，作为对 日本援助的交换，它们会在不违背自身原则的前提下，对日本所关心的国际问题予以配合。
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