浅析布什政府的“先发制人”战略，本文主要内容关键词为：先发制人论文,布什政府论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
布什总统2002年6月1日在西点军校毕业典礼上，就美国的对外政策发表了长篇演讲， 其中最引人注目的是布什总统明确提出了美国将采取“先发制人”战略打击恐怖主义。 该战略声称在遭受“9·11”恐怖袭击后的不对称威胁下，美国政府奉行了半个多世纪 的防御性遏制和威慑战略已不能完全适应美国面临的恐怖主义威胁，美国将对拥有生化 武器或者核武器的恐怖分子和敌对国家进行先发制人的打击。(注：Remarks by the Pr esident at 2002 Graduation Exercises of the United States Military Academy,W est Point,http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/06/20020601—3.html.) 白宫新闻秘书阿里·弗莱舍随后对此作了进一步的说明：布什政府今年秋季向国会提交 的《国家安全战略报告》中，将向国会正式提出一项新的国家安全战略，即“先发制人 ”打击和“防御性干预”战略。(注：The Associate Press,Washington,June 10,2002 .)这种战略与冷战时期主要采取的遏制和威慑的做法不同，根据这项政策，美国对拥有 大规模杀伤性武器的恐怖组织和敌对国家将在未经告知的情况下采取主动进攻，甚至不 惜使用核武器。
“先发制人”战略的出台引起了国际社会的广泛关注，美国国内也对此出现了程度不 一的争论。本文拟就冷战后美国国家安全战略调整的过程和“先发制人”战略提出的理 论背景、该战略目前在国际和国内不同层面面临的一些制约因素、以及今后可能的走势 作一刍议。
一
冷战时期美国美苏两个超级大国长期对抗，美国奉行以遏制和威慑为主的国家安全战 略。冷战结束以来随着国际安全环境的变化，美国国家安全战略经历了一系列的调整： 1990年3月老布什总统向国会提交的《国家安全战略报告》中提出的“超越遏制战略” ，被认为是对冷战时期的“遏制战略”做出的第一次重大调整。1991年海湾战争胜利后 ，美国明确了走向新世纪的战略目标：建立美国领导下的“世界新秩序”，并将美国新 的国家军事战略命名为“地区防务战略”。(注：1992年2月25日，国防部长切尼向国会 提交的1993财年《国防报告》。)1994年初克林顿政府发布的《国家安全战略报告》中 提出的“接触与扩展战略”则是冷战后美国国家安全战略的第二次调整，这一战略包括 了加强安全、发展经济和促进民主三大内容，强调加强国际接触，确保美国的领导地位 。根据这一战略，美国又提出了相应的“灵活与选择参与”国家军事战略。1997年5月 美国国国防部《四年防务评估报告》和克林顿签署的《新世纪国家安全战略报告》的相 继发表，标志着美国国家安全战略的第三次调整，这次调整在前两次调整的基础上进一 步梳理了美国国家安全战略的方向，确定了兼顾现实威胁与长远挑战的总方针。即在应 付地区性军事冲突以及防止核武器、生化武器扩散等现实威胁的同时，防范2010—2015 年以后可能出现对美领导地位形成挑战的大国，并提出了以“塑造、反应、准备”为核 心的国家军事战略。
90年代美国的国家安全战略虽然历经调整，但总的来说是在保持遏制和威慑战略的同 时，推进战略防御。布什政府上台以来，其外交和安全政策理念上日益表现出保守主义 色彩，追求绝对军事优势和绝对国家安全。“9·11”恐怖袭击的发生使美国的安全观 念受到巨大冲击，美国国家安全战略也由此受到深远的影响。传统安全威胁观念在美国 国家安全观念中的地位下降，非传统的安全威胁，特别是大规模杀伤性武器的扩散危险 成为美国关注的主要安全威胁。2001年9月30日美国国防部发表的《四年防务评估报告 》体现了美国军事战略的一种转型：美国的防务规划将从“以威胁为基础”转向“以能 力为基础”的模式。(注：Quadrennial Defense Review Report,September 30,2001.) 美国通过国际反恐联盟的建立和阿富汗战争，对其自身军事实力感到更加自信，在军事 行动上的单边主义倾向继续加强。面对不对称威胁，美国决定以主动进攻的方式打击恐 怖主义和某些发展大规模杀伤性武器的所谓“无赖”国家，采取“先发制人”战略，寻 求以更加可靠的方式对付所面临的不确定的、非常规的新威胁。美国《华尔街日报》载 文把“先发制人”战略称为初露端倪的布什主义，文章称布什主义将完全用“先发制人 ”和积极防御的战略来取代冷战时期占主导地位的“遏制威慑”战略，这将成为过去四 五十年中美国军事战略思想的最大变化。(注：“The Bush Doctrine”，The Wall Str eet Journal,June 13,2002.)
冷战以来美国军事战略思想的发展体现了其安全理念逐步从防御性现实主义向进攻性 现实主义转变。(注：“进攻性现实主义”和“防御性现实主义”这两个术语最先是由 杰克·施奈德于1991年提出的，其后在现实主义派的文献中得到广泛运用。参见Jack S nyder,Myths of Empires:Domestic Politics and International Ambition,(Ithaca,N.Y.:Cornell University Press,1991),pp.11—12.目前进攻性现实主义的代表人物有 John Mearsheimer,Christopher Layne,Eric J.Labs等人；防御性现实主义的代表人物 有Stephen Van Evera,Stephen Walt,Jack Snyder,Charles Glaser和Barry Posen等。 转引自于铁军：“进攻性现实主义、防御性现实主义和新古典现实主义”，《世界经济 与政治》，2000年第5期，第31页。)冷战时期的遏制和威慑战略是防御性现实主义安全 观的集中体现。防御性现实主义认为，如果一个国家是理性的，那么它可以通过计算扩 张的得失损益，通过从以往搞侵略扩张的国家往往会引起其他国家的制衡而最终导致失 败的历史中汲取教训，进而约束自己的行为。因此国家获取安全的最佳途径是采取防御 性的战略。(注：于铁军：“进攻性现实主义、防御性现实主义和新古典现实主义”， 《世界经济与政治》，2000年第5期，第31页。)冷战结束后美国成为唯一的超级大国， 其国家安全战略虽然历经调整，但在“9·11”恐怖袭击发生以前，其安全观体现的依 然是防御性现实主义的基本理念。
进攻性现实主义则认为，“国家最初的动机是防御性的，但国际体系的结构迫使国家 去作进攻性的思考，有时则是采取进攻性的行动。”(注：John Mearsheimer:“The Fa lse Promise of International Institutions,”in Brown et al.eds.,p.337,fn.24.)一国把最大化地扩大自身的相对力量作为获取安全的最佳途径，寻找一切机会来壮大 自己。而这样做的目的并不仅仅是因为有某种明确的威胁必须加以面对，而更是因为需 要未雨绸缪，准备应付那隐含在无法预测的未来当中的潜在的威胁。(注：Eric J.Labs :“Beyond Victory:Offensive Realism and the Expansion of War Aims,”Security Studies,Vol.6,NO.4(Summer 1997).p.11—12.)“9·11”恐怖袭击发生以来，美国安 全战略的调整明显体现出进攻性现实主义的基本理念。布什政府早在其2002年1月的国 情咨文中就已暗示过进攻性的“先发制人”战略，当时他把伊拉克、伊朗和北朝鲜称为 “邪恶轴心”，并警告说，他不会容忍这些国家使用大规模杀伤性武器威胁美国。在20 02年3月美国媒体披露的《核态势评估》报告中，美国准备降低“核门槛”的计划则更 是进攻性现实主义安全观的体现，也可谓是对“先发制人”战略实际应用的一种先期准 备。此外有关“新帝国论”、“统合论”、“有限主权论”等外交战略思想的注解，无 不在为布什政府的单边主义军事战略做出理论准备。
二
“先发制人”战略一旦成为美国国家安全战略的重要组成部分，其对美军军事战略思 想的影响无疑是深远的。但要保证“先发制人”战略这种极具进攻性的战略行动的成功 ，仅有军事实力的绝对优势是不够的。目前美国的“先发制人”战略在诸多层面上受到 制约：
首先，从目前的国际舆论看，美国的“先发制人”战略难以得到其盟国及其他国家的 支持。北约对美国这种愈演愈烈的单边主义行动深感不安，北约秘书长乔治·罗伯逊表 示：北约仍然是一个防御性的联盟，“我们不会没事找事”。(注：Thomas E.Ricks an d Vernon Loeb:“Bush Developing Military Policy of Striking First:New Doctri ne to Terrorism”,The Washington Pose,June 10,2002.)北约国家认为，“先发制人 ”战略所体现的“进攻是最好的防御”原则，与北约国家1999年4月在华盛顿通过的“ 新的战略构想”相矛盾。根据这一构想，只有在非常紧急的情况下北约才能使用核武器 。美国的“先发制人”战略将突破对核武器使用的这一规定，因此美国的这一战略可能 脱离北约和欧洲。(注：《先发制人与北约战略》，[德]《法兰克福报》，2002年6月19 日。)此外，国际舆论对“先发制人”对国际安全秩序可能带来的影响表示忧虑。如果 美国树立了“可以因为面临大规模杀伤性武器威胁”就抛开国际社会采取“先发制人” 打击的先例，其他国家也可能会打着自卫的旗号效仿美国的单方面行动。例如印度如果 以巴基斯坦拥有大规模杀伤性武器为由“先发制人”，无疑将给南亚局势带来更大的不 稳定因素。美国如何实施“先发制人”战略也令人关注。美国将以什么为标准来判断对 什么样的国家可以采取这一战略?是在潜在的敌人获得大规模杀伤性武器时实施，还是 在明确知道对手企图使用时实施?
第二，在经济日益全球化的相互依存的世界中，美国不可能完全不顾国际秩序的基本 原则一味自行其事。布什政府目前提出的“先发制人”战略，已经对现行国际秩序中的 一些基本原则提出了挑战，如主权国家的自卫原则和联合国的协调机制。国际舆论认为 美国如果采取这种不宣而战、忽视国际组织和国际法庭的调停和仲裁、抹杀民间组织与 政府或国家行为界限的做法，将难以被现行国际社会认可。
《联合国宪章》第51条规定所有的国家都有权进行自卫，但一个国家只有在受到攻击 以后才能出兵打击别国。如果对于一个拥有大规模杀伤性武器的国家，只要美国认为这 个国家滋长了恐怖分子的活动，就可以对它进行打击，显然美国的这种“先发制人”打 击战略已超越了《联合国宪章》的有关规定。
国际恐怖主义活动带来的新问题是，其犯罪主体超越了国家的概念，是非国家和跨国 家的行为。美国的先发制人战略将把非政府组织(或称民间组织)的行为与国家行为的界 限模糊化。在判定某个国家因为支持了恐怖活动或支持大规模杀伤性武器的发展就该遭 受美国“先发制人”打击的标准上，美国将更加可以自说自话。冷战结束以来美国抛开 联合国采取军事行动已不是第一次，但在反恐的旗帜下，如此公然地撇开联合国安理会 的监督和协调，完全由美国自己来决定武力解决的状况，并不见得符合美国长远的利益 。无怪乎分析家认为这种战略如果实施的话，美国的单边主义和强权政治将展现得更加 淋漓尽致，同时美国也将更为孤立。正如法国媒体所言：“美国人必须懂得，在失去世 界盟友情况下承担世界责任是一种寂寞的行为”。
第三，国内政治因素的制约。美国的政治体制决定了政府采取军事行动必须赢得国会 和公众的支持。六十年代的越战留给美国的印记是深刻而久远的。而采取军事行动的时 机越早，国内政治方面的压力往往越大。因为在公众没有普遍感到受威胁的情况下采取 主动进攻的军事打击，政府需要投入大量时间向公众解释进行“先发制人”打击的必要 性。何况，“先发制人”战略还涉及到军人和平民的心态问题。美国防问题专家弗兰克 ·霍夫曼在防务情报研究所发表的文章中称“先发制人的政策跟美国的政治和战略文化 是背道而驰的”。(注：Frank Hoffman:“The Transformation of Defense and Proli feration Policies after September 11”,http://www.cid.org/files)过去，美国认 为突袭或者“偷袭”是一件不光彩的事，一般只会是别人对美国人使用这种方法，美国 人则不会这么干。
美国公众对于布什政府现行反恐行动的支持率也在不断下降。美国主流媒体之一哥伦 比亚广播公司2002年6月18日公布的民意调查表明：对布什现行反恐行动表示支持的比 例已经从2001年12月的90%下降到了2002年6月的72%，而不支持的比例则相应地从6%上 升到了21%。(注：CBS News Poll Latest:June 18—20,2002.N = 892 adults nationw ide.http://www.pollingreport.com/terror.htm)在美国这样一个多元化的社会中，布 什政府的“先发制人”战略要获得公众的普遍支持并非易事。
国会的支持程度是另一个重要的问题。美国国会和总统在外交和安全政策上一直有着 旷日持久的权力之争。总统及行政部门如果得不到国会的支持，是很难使一项安全战略 成为政策并真正付诸实施的。美国宪法规定只有国会才有对外宣战的权力，但事实上历 届总统都或多或少地在“侵蚀”国会的“战争权”，对“战争权”的争夺也成为美国国 内政治的一个反应。即使在当前美国国内恐怖主义活动“大敌当前”的情况下，美国国 内共和党和民主党也难以表现出太多的“顾全大局”。2002年6月一份对反恐战争中“ 战争权”的民意调查表明，61%的共和党人支持总统拥有决定权，而65%的民主党人则认 为采取任何军事行动必须得到国会的批准，总的结果是府会在“战争权”问题上赢得的 支持率几乎平分秋色。(注：ibid.)参议院多数党领袖达施勒表示：“行政部门如果不 经国会同意就采取军事介入，将是一个很大的错误。”(注：James Dao:“Experts war n of High Risk for American Invasion of Iraq”The New York Times,August 1,20 02.)
目前共和党和民主党分别掌控着白宫和国会，这种分裂的政府结构往往使行政部门受 到国会更多的牵制。民主党参议员、参议院外交关系委员会主席约瑟夫·拜登对“先发 制人”战略的态度是：“从宪法的角度说，总统有权采取先发制人的行动。问题是如何 判断一个拥有核武器或生化武器的国家打算使用这些武器。”比如，某个国家有这种能 力，难道总统就能先对它采取行动吗?答案是否定的。(注：David E.Sanger:“Bush to Formalize a Defence Policy of Hitting First”,The New York Times,June 17,20 02.)拜登的这些观点至少说明，民主党对共和党这种片面强调军事手段打击恐怖主义的 做法持一定的保留态度。随着中期选举的临近，“9·11”事件后两党在战争期间的互 相支持，将随着党派斗争的发展而重新拉开架势。共和党上台以来在内政上大幅减税、 在防务上不断扩军、降低“核门槛”的政策，难逃民主党人的攻击。近期美国国内爆出 的一系列会计丑闻使白宫麻烦不断，连布什、切尼本人都被揭露有所牵连，(注：《华 盛顿邮报》2002年7月11日报道，布什总统曾从其担任董事的哈肯油气公司获得过两笔 短息贷款，目前白宫拒绝公布布什在哈肯董事会的任职档案；日本《读卖新闻》2002年 7月12日报道，7月10日，美国—法律机构起诉切尼副总统曾担任首席执行官的哈利伯顿 能源公司，指控公司虚报收入。)在朝野政党围绕中期选举针锋相对的情况下，布什政 府的“先发制人”战略要获得由民主党主导的107届国会支持，存在困难。
目前美国国内政治的这种局面说明，随着中期选举的临近，布什政府在最终的政策选 择上一定会考虑国内的党派斗争和民意的因素。
三
从军事战略的应用层面说，美国防务专家对“先发制人”战略的可行性尚存不同意见 。目前对于政府准备采取的这一新战略，《洛杉矶时报》认为布什要美国做“世界头号 警察”，大多数美国人对此感到不安。(注：“Bush's Role for America:The World's Top Cop”,The Los Angeles Times,June 9,2002.)分析家们则对这一战略的可行性也 提出了程度不一的质疑：
第一，要实施一种出其不意地“先发制人”打击，美国必须具备极强的情报能力，以 准确而及时地追踪到飘忽不定的敌手。但“9·11”事件后美国公众对于美国情报机构 有效防止美国不再遭受恐怖袭击的能力缺乏足够的信心。2002年6月27日美国《新闻周 刊》公布的一项全国范围的民意测验表明：被调查者中只有10%的人表示非常有信心， 而近50%的人则表示没有信心或不太有信心。(注：Newsweek Poll conducted by Princ eton Survey Research Associates.June 27-28,2002.N = 1000 adults nationwide,h ttp://www.pollingreport.com/terror,htm.)“9·11”事件后国内舆论责难最多的对 象是情报部门，国会目前就美国情报机构在“9·11”事件中是否失职的秘密听证会和 各种调查正在进行之中。美国情报机构在“9·11”事件中暴露出来的问题无疑给政府 敲了一次警钟，布什政府也由此大大加强了情报部署。但这种“亡羊补牢”的行为是否 能达到布什“先发制人”战略的要求，依然令人怀疑。而没有精确情报保障下的“先发 制人”战略，其后果是可想而知的。
第二，美军尽管在军事上具有绝对的优势，但要出其不意地把持有大规模杀伤性武器 的国际恐怖组织彻底摧毁，仍具有风险性。分析人士认为，“先发制人”战略表面上具 有吸引力，但是越深究它，越发现它的复杂性和风险性。因为这种先发制人战略显然意 味着对被认定对象的毁灭性打击，在一种“要么使用，要么输掉”的态势面前，实际上 加大了双方采取行动“宜早不宜迟”的压力，往往会导致危机的进一步升级。恐怖分子 具有孤注一掷的特性，一旦弄巧成拙，“先发制人”不成，反把生化武器或放射性物质 泄露到地球上，带给世界的将是巨大的安全危机。此外，国际恐怖组织错综复杂，美国 的“先发制人”战略如果不能一蹴而就，美国面对的恐怕是新一轮报复的风险。2002年 7月31日参议院就攻击伊拉克问题举行的第一次公开听证会上，专家警告说，美国如果 攻打伊拉克，将面临进一步遭受恐怖袭击的巨大风险。(注：Foreign Policy in Focus ,http://www.fpif.org,accessed on July 10,2002.)
此外，布什总统在其首次提出“先发制人”战略时虽然没有点明美国的打击对象，但 伊拉克显然将是美国下一阶段反恐战争的攻击目标。问题是美国至今并未能就军事打击 伊拉克找到合法的理由，因为美国至今没有证据证明伊拉克与“基地”组织有联系。伊 拉克目前的问题只是在于，它必须和国际社会合作，接受联合国对其是否发展生化武器 的检查，否则联合国可以授权对它进行动武。而根据《联合国宪章》的第41条和第42条 ，除非联合国安理会确定所有非军事手段已经用尽，然后明确授权动用军事武力，否则 任何成员国都没有权力利用军事手段来执行任何决议。(注：Joseph Nye:The Paradox of American Power:Why the World's only Superpower Can' t Go it Alone,Oxford University Press,March 2002.)因此，虽然布什政府到底将在何时对伊拉克采取军事 行动尚不明确。但可以预见的是，如果美国对伊拉克采取以推翻萨达姆为目的的“先发 制人”打击，几乎得不到国际社会多少支持。美国固然有军事实力的绝对优势，但要在 伊拉克身上打响“先发制人”战略的第一炮，不是能轻易得手的。
四
哈佛大学教授约瑟夫·奈在其新作《美国实力悖论》中提出，即便是美国这样世界上 最强大的国家，也不能以单边主义达到国家的目的。美国的单边主义已经在反恐战争中 表现出了局限性。(注：Editorial:“Strike First”,The New York Times,June 23,2 002,p.12.)《纽约时报》发表评论说，即使美国处于恐怖活动的不对称威胁之下，美国 也不能认为自己可以随意采取单边行动侵入他国或颠覆别国的政府，而至少应重视以下 一些原则：
首先，对于大规模杀伤性武器，只有在美国面临直接而迫在眉睫的威胁下，美国才应 采取先发制人打击。诉诸武力应该是防止大规模武器扩散最后的选择，而不能作为主要 工具。其次，总统在采取军事行动前必须和国会的两党领袖协商，对任何进攻性的行动 也应和其盟国通气。第三，美国对所采取的军事行动，应该能向国际社会提供正当的理 由。在核武器的使用上则尤其要慎重。(注：Editorial:“Strike First”,The New Yo rk Times,June 23,2002,p.12.) “9·11”事件后美国的外交和安全政策把打击恐怖主义放到了首位，今后一段时期反恐将成为美国全球战略中的主要任务，其他目标或多或少将让位于或服从于这一目标。但从长期看，构筑以美国为中心的世界秩序、维护和保持美国的领导地位仍是美国家安全战略的根本目标。打击恐怖主义和推行美国的民主价值观是其实现目标的重要途径。美国在针对后“9·11”世界现实的外交政策和安全战略调整中，将把阶段性反恐怖目标纳入其全球战略框架，继续谋求把其他国家和组织“统合”到符合美国利益和价值观的一体世界中。因此，强调保持美国的核心价值观、加强与盟国的关系，同时也兼顾国际政治秩序的一些基本原则是美国实现其长远国家利益的要求。美国政府的一项安全战略从提出到最后政策层面的实施总会经过一个不断修正的过程。布什政府提出的“先发制人”战略将主要针对打击恐怖主义，就其对美国国家安全战略的影响而言，是一种以进攻性现实主义安全观为基础的新的意义上的“威慑性”战略。
注释：
(20)James Dao:“Experts warn of High Risk for American Invasion of Iraq,”T he New York Times,August 1,2002.
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