政府绩效立法分析：以美国《政府绩效与结果法案》为例，本文主要内容关键词为：绩效论文,政府论文,法案论文,为例论文,美国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
绩效成为公共管理关注的焦点源于20世纪最后20余年，西方国家为解决经济停滞、财政危机、公众对政府的满意度下降等问题，兴起重塑政府(Reinventing Government)的行政改革运动。在这种“以企业家精神改革政府”的运动中，绩效管理这个普遍应用于企业管理中的理念被引入政府管理，要求政府注重绩效，增强政府工作人员的管理和服务意识，重塑政府和社会的关系。在绩效管理广泛应用中，政府绩效立法也逐渐被重视，其中影响较大的是美国1993年颁布的《政府绩效与结果法案》(Covernment Performance and Results Act,GPRA)，该法案通过要求政府部门提交战略规划与年度部门绩效计划和报告，力图使绩效导向制度化。GPRA颁布至今11年，在转变政府管理理念、增强公众对政府的信心、提高对绩效的重视程度等方面取得了一定成效，但是实施过程中也遇到了诸多困难和问题。
国内目前现状看，关注GPRA的学者较少，对我国政府绩效立法的研究则基本上是空白。关于GPRA的研究，仅有少数学者对GPRA的背景、内容做了基本介绍，没有对其实施状况做系统全面的分析。在国外，GPRA颁布以来，美国学者对其褒贬不一，基本上形成了两种不同的观点：一种观点是认识到GPRA实施过程中的问题，但仍然肯定GPRA的作用和希望。本文将以美国GPRA为例，介绍国外关于政府绩效立法的做法，分析GPRA实施11年以来的成功与失败之处并寻找原因，并从GPRA的成功与失败总结出在对我国未来政府绩效立法的借鉴意义。
美国将绩效引入政府管理的历史由来已久，它是世界上最早开展政府绩效审计的国家，90年代美国民间对政府绩效的评估活动逐渐发展起来，例如坎贝尔研究所开展的大规模政府绩效测评活动。为增强美国人民对联邦政府能力的信心、改进政府决策与内部管理，1993年美国第103届国会通过了《政府绩效与结果法案》(Government Performance Results Act,GPRA)，该法案在美国第一次以立法形式将绩效管理制度固定下来。
GPRA主要通过三项报告来实现对政府机构的绩效评估：1．战略规划(Strategic Planning)，各部门领导向预算管理局和国会提交涵盖未来5年的战略规划。部门战略规划应包括该部门使命、主要的职能、运作总目标以及如何实现目标的管理过程、技能、人力、信息、资本和其他资源的描述，还包括对未来评估体系的描述；2．年度绩效计划(Annual Performance Plans)，预算管理局(Office of Management and Budget,OMB)要求各部门提交年度绩效计划，年度绩效计划涵盖该部门预算中列出的每一项活动。该计划应建立绩效目标，用客观的、可量化、可衡量的或者经预算管理局授权的可替代形式来表述目标，建立绩效指标。3．年度绩效报告(Annual Performance Reports)，每年3月底各部门应向总统和国会提交前一财政年度的绩效报告，该报告应评估本财政年度的绩效计划实现程度，如果绩效目标未能实现，应解释和描述未能实现的原因、绩效目标不切实际或者不可行的原因以及改进建议。预算管理局和国会是绩效评估活动的主要管理机构，总统和国会是主要的监督机构，预算管理局还应向总统和国会提交绩效预算计划方案(Performance Budgeting Pilot Projects)，对年度绩效预算进行可行性与合理性评估。
GPRA颁布于1993年，但真正实施是从1997年秋季开始的(Breul，2003)，GPRA第三节规定各部门在1997年9月底之前提交第一个战略规划，至2004年2月，各个机构应已提交至少两套战略计划，7套年度绩效计划和5套年度绩效报告。当1993年GPRA颁布之时，国内各界人士均对其抱有较大的希望，但实施之后对其褒贬不一。GPRA的本质特征是通过绩效测量引导人们关注结果，所以该法案的实施在提高政府机构对绩效结果的重视程度和促进绩效改进方面起到了一定作用，各部制定战略规划有效保证了政府工作的一致性，但该法案在实施过程中也确实遇到了诸多困难和问题。1998年美国众议院多数党领袖Dick Armey对各机构实施GPRA的排名结果显示大部分机构的评估等级为“F”最好的也只不过是“C”(Laurent，1998)。预算管理办公室主任Sean O Keefe(2001)认为：“尽管大多数机构开始实施GPRA，但大都没有将其真正用于管理和提高绩效”。纽约州立大学Radin(2000)认为GPRA的实施流于形式，并没有触及政府决策过程的核心，在实际操作过程中绩效结果与预算关联不够紧密，导致了大多数机构没有动力和压力去重视和提高绩效。
通过对GPRA的实施分析可以发现，在公共部门进行绩效改革过程中，面临的巨大挑战就是如何在一个稳定的政府管理系统中设置法律制度来约束政府行为。在我国亦是如此，如何在我国建立一套约束政府行为的绩效管理制度？其中一个关键问题在于立法，因为政府绩效管理制度的建立直接约束的对象就是政府行为，唯有立法的规范和约束才能使政府按照绩效管理制度的要求来服务于社会。但是绩效立法的成败与否，与立法本身设计的制度、立法实施的外部环境、利益相关者的沟通与协调、立法实施的管理者之间的关系密切相关，GPRA实施过程中遇到的这些问题在我国也可能出现。
我国目前还没有政府绩效方面的专门立法，现实中，我国部分地方政府采取了绩效管理改革措施，但由于没有专门立法的规范，存在着随意性较大、绩效评估过程和结果不公开等问题。要在我国构建一套稳定完善的政府绩效管理制度，政府绩效专门立法是不可或缺的。在未来的政府绩效立法制定过程中，可以从以下几方面借鉴GPRA的经验和教训：
(一)要求政府部门制定明确的长远战略规划。长远战略规划例如5年、10年规划，可以使部门明确自身使命和长远目标，减少部门决策时急功近利、忽视长远利益的情况。战略规划比年度计划更合理，因为它与部门的根本目的和使命是一致的。应强调结果导向，将结果与部门目标相比较，结果应包括远期、中期、近期三方面结果进行综合评价。
(二)建立政府部门绩效管理过程中的内外沟通协调机制。在对政府部门实施绩效管理过程中，各个利益相关主体的意见和建议相当重要，只有很好地平衡各个利益相关主体的利益，才能真正实现政府绩效管理，应当通过草案的协商、公示等各种途径保证绩效管理的内外沟通协调机制。
(三)通过奖惩机制来督促部门领导重视本部门绩效。部门领导的重视程度对于绩效评价的实施至关重要，如果绩效评价的结果与部门利益、领导利益不相关，领导很难提高对部门绩效的重视程度。应当通过公布绩效排名结果、将部门绩效与部门下一年度预算挂钩、与领导政绩考核相挂钩，并规定部门领导对本部门绩效负有直接责任。
(四)完善绩效数据收集系统和信息公开制度。绩效数据和信息的收集是评价政府绩效的依据，我国应不断完善政府上网工程、政府信息公开制度，建立和维护各级政府绩效数据库，并接受公众的监督，保证数据来源的真实、客观。
(五)评价主体多元化，尤其重视公众满意度的测量。政府部门提交的绩效计划应当通过人大、上级政府的审批，接受公众的监督和建议。评价主体应多元化，不但要由政府部门自己提供绩效计划和结果报告，还要由上级主管部门、同级人大以及公众来参与评价。尤其是要重视公众满意度的测评，赋予公众参与评价的权利，保证公正参与评价的途径畅通。
(六)明确政府内部监督和管理机构的职责。设置职责明确的监督和管理机构，例如在立法中规范人大及其常委会、预算管理部门、上级主管部门的监督和管理职责，各个监督和管理机构权限和责任不能存在交叉，赋予政府部门对绩效评估结果的申述的权利，保证整个过程的公开透明。
(七)从立法的推进看，有必要采用“自上而下”与“自下而上”与相结合方式，其中自上而下的中央立法主要解决特定部门共性问题，而地方立法则侧重于特定区域绩效实践的有关问题。
摘自《中国行政管理》（京）2004．9．90～94