欧盟农业市场管理模式研究，本文主要内容关键词为：管理模式论文,欧盟论文,农业论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农产品贸易是国际贸易谈判中的焦点问题之一。尽管发达国家的农业在国民经济中的比重日益下降，但是，却丝毫没有影响其对农产品国际贸易问题的关注程度。世界贸易组织的农业协议把一个国家对其农业市场进行管理的国内政策纳入了多边贸易体制规范的对象，使欧盟共同农业政策的走向倍受瞩目。我国是一个农业大国，研究对农业市场的管理，是加入世界贸易组织，参与多边国际贸易体制的关键之一。欧盟共同农业政策的运作模式对我国改革农业市场管理具有可资借鉴的经验与教训。
一、欧盟农业市场管理模式
农产品流通的第一个阶段直接涉及农业生产者价格的实现，是国家管理农业市场的重点；第二个阶段主要包括批发、加工和零售环节，多数国家都充分利用市场竞争机制。欧盟管理其农业市场是通过共同农业政策进行的，主要作用于第一个阶段，构成了欧盟农业市场管理模式的基本框架。
（一）共同农业政策的核心
共同农业政策构成了欧盟农业市场管理模式的核心。这一政策表现为，以国家为基础，由欧盟对农业市场进行管理或干预，所获得的收益及支付的成本在成员国之间进行合理的分配。(1)共同农业政策的实质内容。在实践中，共同农业政策的不寻常之处在于，是以保护农村生活标准为其实质内容的。共同农业政策实施之初的目的是，向农民转移收入，稳定农产品的市场价格，实现欧盟农产品的自给自足。这些目的主要是通过共同农业政策所确定的目标和遵循的基本原则体现出来的。(2)共同农业政策的两个组成部分。一是市场政策，指通过价格等一系列手段，使欧盟内部农产品市场价格维系在一定水平之上，对农业生产者的收入具有保障性作用；二是结构政策，指主要通过各个成员国政府对农业进行结构性调整，对农业产业所需资源重新进行有效的配置，以适应欧盟整体的统一要求，对农业生产的发展具有指导性作用。(3)共同农业政策的三项基本原则。其一，共同体内部的自由贸易，即在共同体内部实现农产品的单一市场，对成员国之间的农产品贸易不设置任何障碍；其二，共同体优先，即共同体内部的农产品供给优先于共同体外部的农产品供给；其三，共同的财政支持，即通过一项欧洲预算所建立的共同农业政策基金，覆盖该项政策的所有开支。(4)共同农业政策的五个目标。其一，通过技术进步，保证农业生产合理发展，优化生产要素，尤其是对劳动力的使用，以提高农业生产率；其二，确保农业部门合理的生活标准，特别是要提高农业人口的收入水平；其三，稳定内部市场；其四，保障农产品供给；其五，保障消费者以合理的价格获得农产品的供应。
（二）共同农业政策的演变过程与发展方向
共同农业政策经过了长期的发展演变，其基本思想却仍然体现在罗马条约中。欧共体于1960年成立了农业特别委员会；1962年达成了农业协议，标志着共同农业政策的诞生，同时，确立了政策的基点；1968年马绍尔提出“农业1980”，对农业进行结构性调整；1984年以欧共体内牛奶的结构性过剩为背景，进行了改革，用配额限制牛奶生产，维持市场价格；1988年以预算危机为背景，在主要农业部门中实施最高保障数量，建立起生产者分享开支的机制；1992年迫于乌拉圭回合农业协议的压力，麦克·沙里再一次进行了改革，降低内部价格，代之以直接支付；欧盟在“2000议程”中为共同农业政策又制定了新的目标，提高欧盟农业的内外竞争力，继续削减价格水平，让消费者受益，同时为高质量的农产品提供价格空间，扩大共同农业政策的市场取向为新成员加入欧盟创造条件，为新一轮世界贸易组织谈判做好准备，强化欧盟作为主要农产品出口国的市场地位。
共同农业政策发展的基本方向是市场化，越来越趋于自由化，表现为一个由分散到集中，又从集中向分散发展的过程。在共同农业政策建立之前，各个成员国对其国内农业都有相应的保护政策；确立共同农业政策后，各个成员国原有的保护国内农业的政策统一起来，由共同体集中实施这种保护；随着成员国数目的增加，共同体以及后来的欧盟又逐渐地走向了由各个成员国更加自主地解决自己的农业市场管理问题。这一过程反映出欧盟农业市场供求状况的本质变化。50年代，14种主要农产品中有9种需要进口，5种基本持平；90年代初，只有5种需要进口，6种持平，3种可以大量出口。从整体上看，共同农业政策的市场背景已经从净进口转变为净出口。此外，世界贸易组织对国内农业政策实施国际约束，也促使共同农业政策不断改革。农业问题不再是关贸总协定中的一个特例，过去对农业问题所达成的各种推迟考虑与特别豁免都将从贸易规则中剔除，国内农业政策应该成为国际规范的对象，要把有约束力的承诺，尤其是边境措施方面的承诺列入国别一览表中进行约束。
（三）共同农业政策的运作过程与具体手段
共同农业政策的运作过程与采用的具体手段包括了人们所熟知的支持价格制度，对与第三国贸易的管理制度，对成员国间贸易的管理制度以及各种生产管理制度。
1.支持价格制度—共同农业政策中的主要手段。欧盟的共同农业政策是以对农产品的支持价格制度即市场政策为基础的。在这一支持价格制度中有三种价格：(1)目标价格，是欧盟为主要农产品制定的价格，体现了共同农业政策的目标与指导思想，用以指导农业生产及结构性调整，同时为整个制度提供了一个基点。(2)门槛价格，是欧盟确定的进口农产品的价格，一般是以进口商品在荷兰鹿特丹港的到岸价格为基础，征收进口税，即在国际市场价格之上征收进口关税，使之达到一定的水平，一般会高于欧盟的目标市场价格，体现出共同体农产品供应优先的原则。(3)干预价格或市场支持价格，是欧盟内部市场上的某一价格水平，在这个水平上，欧盟将启动干预机制，对相关的农产品进行收购，避免市场价格低于该价格水平，保证生产者能够在出售其产品时获得由共同农业政策保障的价格。与干预价格相应的是农产品的公共储备。通过干预价格收购进来的农产品贮存在政府指定的地点，通过公开拍卖给出口商，欧盟为此向出口商提供出口补贴，销往世界市场。欧盟主要通过支持价格制度对其农业市场进行管理，这三种价格与欧盟内部市场价格和世界市场价格之间形成了较为复杂而有效的机制关系。
2.结构政策—共同农业政策中的辅助手段。对农业进行结构性改造的实施主体是各个成员国，所需资金也主要由成员国政府安排，欧盟仅提供部分资金支持。共同农业政策中的结构政策在许多成员国中是以环境项目为名设立的。在环境项目下，各种支持国内农业发展的可多达20-30个项目。
结构政策为欧盟各成员国提供了一个根据自身情况，支持本国农业发展的政策空间。作为共同农业政策的一个组成部分，结构政策与市场政策不同，市场政策集中在对市场价格的管理上，而结构政策涉及面十分广泛，并可以不断地进行开发，推出新的项目，许多项目不但不易引发国际摩擦，甚至是国际组织推动与鼓励的对象，如发展生态农业的国内政策。在世界贸易组织将国内农业政策纳入其规范的背景下，结构政策的增长提供了一种在国际范围内体现公平竞争原则的政策机制，日益为各个成员国所采用，因为它所采取的主要是不会引起农业生产与国际贸易发生扭曲的绿箱政策。
3.货币工具—处理成员国之间市场政策的重要手段。在国际货币体系的动荡中，要在成员国之间保持共同农业政策的统一，货币工具发挥了巨大的作用。其中涉及到农业转换率、货币补偿、汇率机制以及绿色埃居和欧元。
1979年，共同农业政策的支持价格开始以欧洲货币单位表示，在各国货币对美元汇率浮动的条件下，各成员国的干预机构在共同农业政策下与农民或贸易商进行交易时仍然是以本国货币支付的。因此，为了保持欧共体内部共同价格的稳定，允许对农产品的支持价格在各国货币上表现出差异，就必须建立一个转换率即所谓的绿色货币，把以埃居表示的农产品价格转换成各国的货币，从而形成了在各成员国中保持支持价格的复杂体系。继而，为了避免由法朗和马克的汇率变动引起成员国间贸易的扭曲，引入了货币补偿措施即在成员国边境上对农产品贸易的补贴与税收。但是，这一措施违背了共同市场的本意。此外，考虑到提高货币贬值国家的农产品价格总是要比降低货币升值国家的价格水平容易得多，为消除成员国之间的价格差异，支持价格水平就会不断提高。因此，对于欧共体来说，边境上的货币补偿措施虽然能够减少成员国间的贸易扭曲，但是，欧共体总是力争取消这些货币补偿措施。
为了管理各成员国的汇率，以“汇率机制”取代了“联合浮动机制”，在部分成员国之间保持固定的汇率，允许固定的中央汇率窄幅波动。由于马克的持续升值，在成员国间的农产品贸易中出现了大量的货币补偿，使共同农业政策面临巨大的财政压力，于是又引入“转变机制”，对共同农业政策中使用的埃居进行重新定义，创造出绿色埃居，其价值高于在其他领域中使用的商业埃居，这更增加了共同农业政策实施的复杂性。
欧元的出现，为不同货币给共同农业政策带来的问题提供了较为彻底的解决方案，它与共同市场，共同农业政策保持了一致。
4.财政手段—共同农业政策的基础保障。任何一种以保障收入为目的支持价格制度都需要财力的支持。但是，农业领域的“餐馆帐单现象”以及欧盟的扩大使共同的财政支持日渐艰难，使欧盟不得不从共同的财政支持政策转向分享式的财政政策。
共同农业政策建立之初所遵循的一项原则就是共同财政支持，即通过一项欧洲预算所建立的共同农业政策基金，用以支付该项政策的所有开支。这一政策的依据是，当时的欧共体还是一个农产品的净进口国家集团，征收的农产品进口税大于对出口农产品的补贴，政策本身可以为自身提供资金支持。但是，随着欧共体从净进口向净出口的转变，补贴大于税收，政策的实施需要大量的资金投入，再加上支持价格水平的不断提高和相对较不富裕国家的加入，增加了共同农业政策的开支，以及未来中东欧国家的加盟，可以预见，为维持共同农业政策统一的支持价格水平对资金投入的要求越来越强烈。
分享式财政政策于1977年开始实行，其实质是在预算危机的冲击下，提高税收收入水平的一种手段，即开征产品税，由生产者承担一部分共同农业政策的预算开支。但是，基于分享财政开支目的的产品税在粮食作物上于1992年的麦克·沙里改革方案中被取消了，在牛奶制品上，尽管在两次建议中均计划取消，但是在最终协议中被保留下来。与分享式财政政策相适应的是“最高保障数量”措施，类似关税配额，即欧盟为粮食生产量确定了一个年度标准，一旦超过这个标准，就要对超出的部分追加税收，同时，下一个年度的干预价格水平也要相应地降低。从而为解决欧盟的预算危机提供了一个新的自动平衡机制。
5.配额制度。这一制度的启动主要是由于60年代末欧共体内部牛奶的过量生产，致使市场价格大幅度下跌，为了保障农民从牛奶销售中所获得的价格水平，不得不对牛奶产量进行配额控制。欧共体的配额是按照成员国进行分配的。显然，配额制度是一种生产管理制度，会直接导致生产和贸易的扭曲，一直是引起国际农产品贸易摩擦的一个重要原因，同时也是关贸总协定历来关注的现象。
欧共体及欧盟主要在牛奶、糖和淀粉等农产品中实行配额制度，其中最典型的是牛奶配额。牛奶配额分为A和D两种配额，以A配额为主。A配额是给予生产者将牛奶直接出售给牛奶加工企业的配额，D配额是给予生产者直接向市场出售的配额。出售给牛奶加工企业的配额由加工企业在收购时进行管理，对牛奶生产者来说，这个市场是有保障的，流通成本很低。相对来说，直接向市场出售牛奶，主要由生产者自己开发渠道，流通成本较高，市场变化也比较大。在牛奶配额实施的过程中，可以对配额存量进行买卖。那些在农业结构性调整过程中缩小生产规模或退出牛奶生产的农民，可以将配额出售给那些愿意扩大生产规模或进入牛奶生产领域的农民。这为采用先进技术、扩大生产规模提供了制度空间。
此外，欧盟还采取了包括耕种面积援助、牲畜头数援助和休耕土地补偿等扶持农业生产的多种措施。这些措施使欧盟的市场管理从对农产品的价格支持转向对农民的直接支付，降低了对农业生产以及农产品贸易的扭曲作用。
二、欧盟农业市场管理模式的特点
欧盟农业市场管理模式中采用了多种调控手段，形成了有别于其他国家或地区的模式特征。
（一）欧盟农业市场管理模式以一个国家集团作为实施对象
共同农业政策的实施范围是一个国家集团，现有15个成员国，需要处理成员国多元经济体系之间的相互关系，增加了农业市场管理模式的复杂性和管理的难度。(1)成员国之间货币体系的差异。由于各国的经济实力不同，其货币在世界货币体系中的地位也不一样，币值的变化以及不同货币之间的汇率变化，使以支持价格制度为核心的共同农业政策执行起来异常复杂，带来了许多新的问题，如在浮动汇率条件下维系不同成员国市场上支持价格的统一性问题。(2)农产品贸易体系与政策的差异。由于各国的经济结构不同，农业在各自的国民经济体系中具有不同的地位和作用，形成了不同的贸易政策，也决定了不同成员国在共同农业政策中的地位。有些国家如法国希望发展欧共体内部的农产品贸易，通过共同农业政策保护欧共体内部市场，排斥外来的竞争者；另外一些国家如德国则希望继续保持对外的农产品贸易关系，作为其输出工业品的支持手段。农业政策的协调是欧共体以及欧盟能否生存并有效运行的一个关键因素。
（二）统一的市场管理模式对国别模式权力的剥夺
不论是创始国还是后加入的国家，在确立、接受共同农业政策之后，都需实对国内原有的农业管理模式进行调整与改革，放弃独立的农业政策，纳入共同市场。(1)从形式上看，各个成员国都必须建立以共同农业政策为宗旨的干预机构以取代原有的法定销售组织，即具有代理国家调控市场职能的农业市场管理组织；同时，在一般情况下，不允许各个成员国再建立新的以农业市场管理为主要职能的法定销售组织。(2)从实质上看，管理农业市场的职能以及农业问题的决策权已经从各个成员国转移到欧共体手中，新的干预机构取代了原有的法定销售组织或干预组织，二者在功能上截然不同。原有的法定销售组织或干预组织，代表国家行使管理农业市场的职能，具有相关的决策权力。新的干预机构，在农业市场管理上，基本上没有决策权力，它们只是欧共体或欧盟共同农业政策的执行机构。换一句话来说，建立共同农业政策之后，各个成员国就不可能再有独立的国内农业政策了。
（三）管理农业市场的常规手段与非常规手段并用
由于欧盟的共同农业政策是以一个集团国家为管理对象，出现了许多在一个国家内部管理农业市场遇不到的问题，除了常规手段之外，还引入了一些在管理农业市场中少见的非常规手段。
管理农业市场的常规手段主要是指支持价格和干预性收购与政府储备，对农产品生产与销售的补贴或直接支付，以及对农业进行结构性调整的有关政策，这些是在一个国家内部管理农业市场常用的政策手段。考虑到国内市场与国际市场的关系，管理农业市场还会涉及诸如进口关税和出口补贴等边境措施。
欧盟的农业市场管理采用了一些旨在解决由多国集团集中管理农业市场所带来的问题的非常规手段，其中包括绿色货币、汇率机制、分享式财政手段以及在成员国边境上的货币补偿数量等措施。非常规手段的运用使得欧盟管理农业市场的模式在运作上异常复杂，同时也提供了许多有益的经验。
（四）多层次的农业市场管理模式
与传统的法定销售组织及各成员国原有的干预机构相比，欧共体或欧盟对农业市场的管理模式由单层次转变为多层次。在原有模式下，农业生产者与农业市场的主要决策者——法定销售组织——直接发生关系，与对农业市场进行宏观管理的政府的联系也只是通过法定销售组织这样一个中间环节（而非层次）来实现。欧盟以共同农业政策为核心的管理模式，把有关农业决策的权力集中到具有主要决策权力的国家集团手中，在农业生产者与主要决策者之间镶入了一个新的中间层次，即基本不具备决策的本国政府及其所属的执行机构。管理模式的这种变化，从积极的角度来看，可以使欧盟的农业决策更加稳定，从消极的角度来看，则扩大了信息沟通的距离，增加了信息沟通成本和信息失真的机率。与法定销售组织比较，农业决策主体离农业生产者越来越远了。
（五）复杂的多元效应
不论是常规的手段还是非常规的手段，作为一种市场运行的调控措施，在一个国家内部市场上发挥作用，其政策效果都是比较容易预测和评价的。把它们用于国家集团，就会出现复杂的多元效应。这主要是由于各个成员国的经济体制背景和市场运行环境各异所造成的。
从整体上来看，保守的农业政策受到以欧盛内部市场为其主要目标市场的国家的欢迎，而更多依赖于欧盟外部市场的国家就会感到压抑，开放的农业政策的效应则相反。从具体的市场调控手段来看，要保持成员国间统一的支持价格水平，一个先决条件就是各个成员国的货币要相对稳定，如果货币出现贬值或升值的情况，以本国货币表示的支持价格水平就需要相应地进行调整。但是，当各国农民所得到的仍然是本国货币时，就会对价格调整进而对统一的支持价格形成压力。因此，从政策制定者和执行者的角度来看，调高以本国货币所表示的支持价格相对来说要比调低容易得多，结果就会使支持价格随着任何一个成员国的货币升值而一路上扬。如果要在各个成员国内部保持欧盟整体的支持价格水平不变，就必须在成员国间边境上对发生的农产品贸易进行货币补偿。但是，这种补偿也会因各国货币汇率变动的方向以及力度不同，而出现完全相反的影响。60年代末，法郎贬值，马克升值，欧共体要保持支持价格水平在各个成员国中的一致，开始对德国进口的小麦征收关税，使之达到德国内以马克表示的统一支持价格水平，对德国出口的小麦进行补贴，使出口商能够在外部获得同等的收益；而对法国进口的小麦进行补贴，使之能够获得同等的竞争力，对法国出口的小麦征收关税，使之不会对其他成员国，尤其是德国的小麦供应商造成威胁。
为了满足世界贸易组织对国内农业政策的约束要求，欧盟不断地降低支持价格水平，代之以对农业生产者的直接支付。由于这种支付是按照生产规模来实施的，那些农业生产集中程度较高、农场规模较大的国家从欧盟所获得的好处就会远远大于农业生产较分散、农场规模较小的国家的好处。
由于国家集团的复杂性，使得同样一个政策在不同的国家会引起不同的效应，在一个国家内部对不同生产规模的农民也会引起不同的反响。
三、欧盟农业市场管理模式的借鉴
从上述分析中可以得出对我国农业市场进行改革及规范化管理的有益经验。
1.中央集权管理模式的适用条件。欧盟采取了以中央集权为特征的农业市场管理模式，几乎所有重要的农业市场决策都是由欧盟农业委员会作出的，可以说在实施共同农业政策的30多年中，这种中央集权式的管理模式基本上是成功的，促进了欧共体成员在提高农业劳动生产力、保障农业生产者的基本生活水平、扭转农产品市场供求和保持价格稳定等方面发挥了主导作用。从整体上来看，欧盟各个成员国之间关系的复杂程度远远超过了我国各个省份之间经济关系的复杂程度，中央集权式的农业市场管理模式仍然能够比较好地解决各成员国间的利益关系。我国在一个相当长的时期里，由于人口增长的压力、区域发展不平衡以及粮食转化工作的深化，农业市场的供求状况仍然会以“净进口国”的特征存在。因此，中央集权式的农业市场管理模式不应该简单地加以否定，尤其是在农业市场供求状况从“净进口国”向“净出口国”转化的关键时期，集中整体的力量，通过发展规模经济，提高农业劳动生产力，重新配置农业资源，中央集权模式是有很大优势的。
2.管理模式变革与政策调整的渐进方式。农业生产具有周期长、受自然条件影响大的特点，体制变革与政策调整的模式就成为农业市场持续稳定发展的关键。欧盟管理农业市场的模式始终处于一种改革的状态中，不论外部压力与内部市场的变化有多么大，有时甚至会遭到社会各界的严厉批评，都保持了渐进式的特征。实践证明，这种体制改革与政策调整的模式为其农业市场的发展提供了稳定而良好的制度环境，有利于农业生产要素进行合理的重组。我国经济体制改革总体上是渐进式的，但是，在农业政策调整上，往往表现为大起大落，引起农业市场的剧烈波动，带来了消极的后果，违背了农业市场管理的客观规律性。