试论土地用途管制，本文主要内容关键词为：管制论文,试论论文,用途论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地用途管制是国外一些国家普遍采用的有效的管理土地的基本方式。长期以来，我国实行的是“分级限额审批”的用地管理制度。这种制度不能有效地控制有些地方用“化整为零”或“下放土地审批权”等办法非法批地和非法用地，不能按照土地利用总体规划确定的用途管制土地，难以控制土地供应总量，致使农用地、特别是耕地转化为建设用地，造成耕地锐减、土地市场波动等诸多问题。通过总结我国土地管理的实践，并借鉴国外一些国家土地管理的成功经验，新《土地管理法》改变了以往的分级限额审批制度，代之以土地用途管制制度，从而实现了我国土地管理方式的根本转变，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，加强了对农用地特别是耕地的保护，亦有利于促进土地利用方式由粗放型向集约型转变。本文拟就土地用途管制制度的基本问题进行初步探讨，并就若干问题提出新的思路，希望对土地用途管制制度的顺利实施有所启发和帮助。
一、土地用途管制的涵义与内容
（一）涵义
土地用途管制在国外也称“土地使用分区管制”（日本、美国、加拿大等国）、“土地规划许可制”（英国）、“建设开发许可制”（法国、韩国等）等。虽然使用的名称不一，但其内容和手段大致相同，就是主管地政的部门经过调查研究，用科学方法主动规划土地用途，先把区域内土地划分成各种使用区，再把使用区内土地逐宗编定为各种使用地，并依法实施各种管制措施，使有限的土地资源满足社会和经济发展的需要。
从法学角度而论，土地用途管制是国家为了对土地利用实行严格控制的一项具有财产所有权性质的法律制度。从经济学角度来看，它是由于市场经济发达国家出现“市场失灵”，使社会经济资源配置失去了效益，社会消费的公正原则遭到破坏，而采取的法制、行政、规章等各种手段，对公共性活动实行的“规制”。“规制”和“管制”均由英文“Regulation”翻译过来。通常意义上的“规制”，是指依据一定的规则，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。土地用途管制系指由行政机关进行的对土地利用主体行为的限制。从管理学角度而言，土地在公有制国家属于公共物品，土地用途管制的实质就是政府为促进社会整体协调发展，采取各种方式对土地利用活动进行调节控制的过程，是国家管理公共物品（土地）的重要措施。
新《土地管理法》所称的土地用途管制，是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。
在我国，土地用途管制的产生是符合我国国情的。我国是一个人多地少且土地为公有制的社会主义国家。改革开放以来，随着社会经济发展和人口数量剧增，我国人地关系呈人增地减趋势。在这种国情下，在土地管理方面，由于农用地和建设用地利用的比较利益差别悬殊，单纯采用价格杠杆调节，常常出现不发生作用或作用不明显的现象，即出现了所谓“市场失灵”的现象。在这种情况下，为保护耕地和粮食安全供给，借鉴国际上处理类似事件的成功经验，采取政府干预手段，实施土地用途管制制度，就成为我国土地管理制度的必然选择。实行土地用途管制制度是我国土地管理制度和土地利用方式方面的重大变革。它必将对保护我国农用地特别是耕地总量动态平衡和粮食供给安全产生深远影响。
（二）内容
土地用途管制的客体是已确定用途、数量、质量和位置的土地。管制的直接内容是土地利用方向和土地用途转用；但仅仅是以上两方面的管制内容是不全面的，如果土地利用率达不到规定的要求，它仍属广义上的闲置土地。因此，从长远的眼光看，土地用途管制还应包括对土地利用程度和效益的管制，这也是衡量土地用途管制目标的主要指标。各种用途管制内容的管制途径和目标见表1。
表1 土地用途管制内容
内容 途径
土地利用方向管制划分土地用途区、确定土地使用条件、土地登
记、土地监察等
土地用途转用管制按程序申请、报批;建议土地利用规划许可制、
建筑许可制、农用地转用许可制等
土地利用程度管制挖掘原有建设用地利用潜力;进行土地整理、 土
地复垦和土地开发
土地利用效益管制对土地的社会、经济、生态效益进行分析、评估
与管制
内容
目 标
土地利用方向管制按规划确定的用途利用土地
土地用途转用管制满足土地利用结构调整及社会经
济发展、市场需求等
土地利用程度管制提高土地集约利用率
土地利用效益管制土地利用综合效益最优化
二、土地用途管制的特点
土地用途管制制度与过去的分级限额审批制度相比，在管理依据、用地审批方式、管理模式、管理权限、追求目标、受益者主体和影响方式等方面具有不同的特征（见表2）。比较二者的特征， 有利于转变观念，统一认识，并制定相应的实施措施。
分级限额审批制度产生于我国经济体制改革初期，其着重点是保障建设用地供应。各级政府土地管理职权的划分主要是依据用地面积的大小，带有浓厚的计划经济色彩。分级限额审批制度的实施，使管理权力分散，在土地利用行为的导向上，存在着往往只考虑局部利益和短期利益的需要，而忽视合理利用土地、保护耕地的全局利益和长远利益的现象。这一制度所带来的严重弊端和危害已充分显示。随着我国改革的深化，这一制度已不能适应市场经济的要求。
表2 分级限额审批制度与土地用途管制制度的比较
分级限额审批制度
管理依据 用地数量指标
用地审批方式逐项审批
管理模式 单一资源管理
管理权限 分散管理
以市、县管理为主
目标以保障建设用地供应为主
受益主体 土地投机商及地方
局部利益和短期利益
负面影响 耕地减少、土地粗放利用、土地市
场波动、土地违法较多等
正面影响 促进地方经济和某些产业的短期
发展
土地用途管制制度
管理依据 土地利用总体规划及土地利用年度计划等
用地审批方式
分批次审批与逐项审批
管理模式 资源管理与资产管理并重
管理权限 集中统一管理
以中央和省两级政府管理为主
目标
以切实保护耕地为核心
受益主体 全国及地方
全局利益和长远利益
负面影响 建设用地增长规模得到抑制;中央及省级政府
任务加重,管理环节增多,短期内在操作上存在
一定的难度
正面影响 促进全国经济、社会和环境的持续发展,提高土
地集约利用水平,实现耕地总量动态平衡
土地用途管制制度以实现耕地总量动态平衡为基础，以切实保护耕地为主题，以实现经济、社会的发展与环境的协调为最终目标。在立法思想上，它从保障建设用地供应为主转到切实保护耕地为主；在土地利用方式上，它从外延粗放型转到内涵集约型；在各级政府土地管理职权分配上，它从主要集中在市、县转到中央和省两级政府；在执法监督工作上，它从传统的土地监察转到建立现代土地执法监察体系；在调整范围上，它从单纯调整行政管理关系转到既调整行政管理关系又调整财产关系。
依笔者浅见，土地用途管制制度具有以下基本特征：
1.强制性。当人们认识到一种资源出现供不应求，且这种资源作为一种资产存在其固有价值时，就需要通过立法形式进行管理，干预和调节市场需求；依靠法律、法规和行政管理来遏制市场运行过程中出现的有害倾向，保证资源的持续利用。土地是一种稀缺和不可再生的宝贵资源。我国实行的是社会主义公有制。土地用途管制正是基于土地的特性、我国的土地国情、市场失灵及人口、资源、环境、发展的关系而提出的，通过强有力的行政、法律、经济、技术等措施确保其实施，带有明显的强制性。
2.系统性。土地利用系统是典型的自然—经济—社会复合系统，要保证其持续利用，需采取多种手段、从多个角度加以管制，并需多部门协作。从管制的手段看，它包括土地利用总体规划、土地利用年度计划、农用地转用审批制度等；从管制的客体看，它不仅包括农用地，还包括建设用地，同时也应包括农用地及建设用地内部二级类之间的转用（注：目前，国家把土地利用分为三大类，即农用地、建设用地和未利用地，这一层次的分类可称为一级地类。二级类是指对农用地、建设用地和未利用地的再次分类，如在农用地内部可划分为耕地、园地、林地、水面等二级类。）；由于土地利用涉及的部门多，要保证土地用途管制制度的顺利实施，还需农业、水利、交通、城建、财政等诸多部门的协作配合。只有加强系统管制，才能增加土地利用系统的自组织性和有序性。
3.层次性。我国土地利用总体规划分为国家、省、地（市、盟、州）、县（市、区、旗）、乡（镇）级5个层次， 前三个层次属宏观控制性规划，注重管制区域的划分和管制指标的确定，是用途管制的基础；后两个层次属实施性规划，注重确定各用地区具体地块的主导用途、利用原则、限制条件、适宜方向、管理措施等，是土地用途管制的主要依据，也是前一层次内容的具体落实。只有上、下层次的有机协调衔接，才能保证用途管制目标的顺利实现。另外，土地用途管制的主体是国家，其主要的表现形式是政府。新《土地管理法》强化了国家管理土地的权力，将土地利用总体规划的审批权、土地利用年度计划的审批权、农用地转用批准权、土地征用权等集中在中央和省两级政府。与此同时，在已批准的农用地转用范围内，具体项目的用地交由市、县政府审批。这既体现了土地由国家集中统一管理的原则，又将调动地方管理土地和利用土地的能动性和创造性。
4.优化性。土地用途管制的目标是，在坚持因地制宜、科学规划原则的基础上，依据可持续发展的战略方针，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量；对耕地实行特殊保护，落实耕地总量动态平衡的目标；实现土地利用方式由粗放型向集约型转变；促进区域社会经济的持续发展和土地的持续利用，达到社会、经济、生态综合效益的最优化。这也是用途管制的根本目的。
三、实施土地用途管制制度的若干问题探讨
在我国，土地用途管制是一种新型的土地管理制度，在新旧管理体制的转轨时期，还存在如下问题值得研究探讨与解决。
（一）关于规划的弹性
土地利用总体规划是土地用途管制的重要依据，其成果及其所提供的管制客体的信息必须满足实施土地用途管制的各项要求。1997～2010年全国各级土地利用总体规划的编制采取自上而下、上下结合的办法，主要指标（包括规划期内建设占用耕地面积、补充耕地面积和净增耕地面积等）自上而下逐级分解下达，这种作法对实现土地利用的宏观调控和保护耕地无可非议。但由于我国幅员广阔，地域差异大，再加上时间短，要求高，还存在调查研究不够等各种主客观原因，对某些地方在某些指标上有卡得过“死”之嫌，使规划缺乏弹性和应变能力。如何解决好这一问题，使规划既符合国家和上级的要求，又符合当地实际，是一个值得研究的问题。既然规划的法律地位和作用不容置疑，笔者认为，规划指标的确定与分解，可以借鉴我国综合自然区划的方法。一方面，在大量调查论证的前提下，自上而下层层分解指标；另一方面，实事求是并因地制宜地自下而上编制规划；最后，对二者进行反馈、协调和验证，真正做到上下结合。由此可大大增强规划的可接受性和可操作性，便于土地用途管制制度的顺利实施。
（二）关于规划用地分类与用途分区
新《土地管理法》规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，较之过去的用地分类既简捷又便于管理，但在具体实施用途管制过程中，有值得商榷之处。如将全部水面划为农用地、某些已利用的滩涂和苇地划为未利用地、风景旅游用地划为建设用地等都值得考虑。另外，国家对农用地转为建设用地有严格的法律规定和约束条件，但对农用地内部二级类之间的转用（亦即农业结构调整）长期以来却缺乏有效的管制手段。如此下去，一方面不利于保护除耕地外的其他农用地，另一方面也不利于保护耕地。因为有关方面完全可以先将耕地转为其他农用地，然后再征用，以此脱避耕地开垦任务和减少征地费用。针对以上问题，现行的“分区+使用规则”模式虽能够体现弹性，但实际上很难掌握，根本达不到土地用途管制的预期目的。必须在此基础上划定土地利用类型，并进一步针对不同土地利用区内的各种土地利用类型细化管制规则，明确每块土地的规划用途和鼓励、限制及禁止的用途，即采用“分区+类型+管制规则”模式，从而为实施土地用途管制提供直接可操作的依据。