银行体制、预算软约束与乡镇企业目前的困难，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,预算论文,体制论文,困难论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
乡镇企业的发展速度从1994年开始明显放慢。1994～2000年，乡镇企业增加值的平均增长速度为14%，劳动力就业的平均增长速度为1.1%，两者分别比1985～1993年间的平均增长速度低出7.1和6.3个百分点（见图1）。与此同时，乡镇企业个数则从1994年的2495万个减至2000年的2085万个，减少了16.4%。此外，这期间乡镇企业还出现了亏损面扩大、亏损额增加、债务水平升高的现象，这一系列指标同时恶化说明乡镇企业目前已陷入困境。
对于乡镇企业的困难，已有的研究给出了似乎矛盾的两种解释。颇为流行的观点是，计划经济时期，国家为推行重工业优先发展的赶超战略，建立了以大银行为主的高度集中的金融体制。由于中小企业经营状况不透明，抵押条件差，这些大型金融机构天生不适合为中小企业服务，结果造成了中小企业融资出现困难（林毅夫、李永军，2001）。相反的观点则认为，20世纪80年代中后期以来，乡镇企业技术选择上越来越偏离比较优势原则，出现了资本密集度不断提高的趋势（陈剑波，1999）。通过大量增加投资、扩张规模，乡镇企业与国有企业进行激烈竞争，由此导致了中国经济结构趋同、过度工业化以及投资收益率持续下降的结局（张军，2002）。
图1 1985～2000年乡镇企业增加值和劳动力增长率(%)
资料来源：《中国乡镇企业年鉴》1996～2001年。其中增加值以1985年为基期按工业品出厂价格指数进行了平减。
然而，上述两种解释与我们观察到的事实并不相符。首先，现实中既存在着私有制乡镇企业得不到银行贷款的现象，同时也存在着大量集体企业过度扩张投资、甚至滥用银行信贷的问题。其次，如果乡镇企业融资不足，其资本收益率就应保持在较高的水平上，为乡镇企业融资的银行和信用社就不应在90年代中期出现严重亏损以及大规模的呆坏帐情形。相反，如果乡镇企业的困难是由投资扩张和资本收益率下降引致，其问题则应该缓慢地表露出来，乡镇企业不应在1994年后出现增长速度急剧下降、亏损显著增加、一些年份就业绝对减少等系列问题并发的现象。第三，投资扩张无疑将引起资本收益率下降，并使乡镇企业增长速度放缓。但是，乡镇企业却存在着大量收益率低、负债严重、经营状况不良的集体企业容易得到金融机构贷款的反常行为。正是这种违背效率原则的投资行为导致了银行呆坏帐大幅度上升，迫使国家在1995年大规模地压缩乡镇企业信贷规模，上收农村金融机构的贷款权限，使大部分乡镇企业在融资上最后都遇到了麻烦。
本文认为，乡镇企业目前的困难源于银行的公有制性质以及由此引起的企业预算软约束。公有制银行由于不承担经营亏损和储户存款损失的责任，因此在甄别贷款项目时激励不足，而且容易被地方政府收买。当这些金融机构发现贷款项目中存在高风险项目时，通常不是将这些项目破产或重组，而是重新注资，允许继续运行，然后谎称其为安全项目。银行和信用社的逆向选择和败德行为使乡镇企业产生了预算软约束和对信贷的滥用。在信息不对称情况下，乡镇企业预算软约束问题容易累积，最终诱发了大批农村金融机构资不抵债的局面。此时，由于国家并不知道哪些金融机构亏损以及实际亏损额，只能采取压缩贷款额度、上收贷款权限等行政措施来缓解危机。结果，无论好坏，所有金融机构都不敢发放贷款，所有项目都难以得到融资。当与银行和信用社的纽带切断后，依靠信用发展的乡镇企业陷入困境也就无法避免。
本文接下来的内容是这样安排的：第二部分指出乡镇企业存在预算软约束的证据和原因；第三部分建立银行与乡镇企业投资关系的模型；第四部分分析引起乡镇企业产生预算软约束的条件和主要因素；第五部分解释为什么预算软约束使乡镇企业陷入困境；最后一部分总结全文，同时提出有关乡镇企业进一步发展的建议。
二、乡镇企业存在预算软约束的证据和原因
在20世纪90年代中期改制以前，乡镇企业的主体是乡村组织行使控制权的集体企业，这部分企业基本上是依靠银行和企业之间的信用发展起来的。以固定资产投资为例，1987年，乡村集体企业来自银行、信用社的贷款比重达48.4%，企业自有资金只占26.5%（注：《中国乡镇企业年鉴》，中国农业出版社，1978～1987年。）。如果再考虑流动资金来源，依靠信用发展企业的现象更加突出，因为乡镇企业的自有资金主要用于购置设备等固定资产投资，而流动资金更倚重银行贷款、企业之间应付款等。邓英淘(1992)的研究发现，1989年底乡镇企业流动资金中自有资金所占的比例不足10%。
依托外部信用积累资本、发展企业导致的直接后果是乡镇企业负债达到非常高的水平。周其仁和胡庄君(1987)早期提供的一项研究表明，80年代中期，乡镇工业企业的资产负债率为52%～57%。这一比例在以后不断攀升，1995年已达62.8%②（注：《中国乡镇企业年鉴》，中国农业出版社，1996年。）。而且，按照石恂如、尤劲柏(1997)在苏州的调查，地方政府常常采取以下措施掩盖乡镇集体企业的负债水平：(1)将债务较少的三资企业与乡村集体企业合在一起计算负债率；(2)将应收款项的呆账、贬值的库存材料和成品、淘汰和报废的固定资产仍按原值计价；(3)已关闭、停产的企业的资产与负债挂在乡镇农工商总公司或村集体经济组织的账上，不列入统计表中；(4)将地方借入的外币和企业应付的利息不入账。石恂如和尤劲柏认为，如果将这些因素考虑在内，乡镇集体企业实际的负债将高于统计所示的资产负债比例13～18个百分点。此外，乡镇集体企业自有资金中相当部分来自企业内部职工及企业所在社区居民的集资（注：《中国乡镇企业年鉴》1998年中，社会集资是被列入企业自有资金的。），这部分资金实际上属于需要偿还的企业债务。这就说明，乡镇集体企业的负债与真实的自有财产之间的比例处在极高的水平上
在金融市场完善的经济中，高比例负债传达项目质量高、企业盈利前景好的信息(Ross,1977)。负债可以降低企业中股权投资者的代理成本(Jensen and Meckling,1976)。债务属硬索取，当企业出现业绩不佳偿债困难时，债务合同规定企业剩余控制权此时须向债权人转移。因此，负债面临的破产惩罚将硬化企业预算约束，减少现代公司中经营者追求在职消费、经营目标偏离投资者利益的内部人控制现象，弥补小股东因权力分散、搭便车行为所造成的监督缺失(Hart,1995)。但是，乡镇企业一直在不完善的市场体制中运行，制度上没有确保乡镇企业必须偿还债务的约束。此外，由于法律上删除了农村土地可自愿交易的权利，加上资产市场的残缺、破产法的漏洞及其执行过程中的障碍，银行和信用社并不将财产抵押作为控制企业贷款风险的主要工具（周其仁、邱继成，1997）。在1994年银行商业化改革以前，乡镇企业贷款主要是信用贷款。这一切意味着乡镇企业债务偿还主要依靠企业自身约束。问题是，集体所有制企业不讲信誉，因为其所有者乡村组织的成员更关心自己任期内的产值增长和个人利益，而不是企业的长期发展。
我们认为，在20世纪80年代中期以前，乡镇企业负债水平高是因为企业效益好，赢利能力强。此间，国家对银行和乡镇企业贷款额度控制严格，市场中赢利机会多，企业利用的技术简单，所从事的项目不确定性小。但是，80年代中期以后，乡镇企业负债水平高的主要原因是企业存在预算软约束，即债务索取对乡镇企业是软的。证据是：(1)当乡镇企业出现严重财务困难时，银行、信用社及其它债权人通常以贷款展期、借新还旧、允许其拖欠等方式容忍企业借债不还的行为，很少有将企业进行清算和重组的（周其仁、李国都，1997；谭秋成，1998）。(2)乡镇企业常常擅自挪改信贷资金用途，将用作流动资金的短期借款投资固定资产（李双林、史宝山等，1992；周其仁、李国都，1997）。(3)1995年以前，乡镇企业的资产负债率不断攀升，而这期间乡镇企业的资本收益率却呈下降之势。负债与效益的反向变化意味着银行、信用社发放乡镇企业贷款时偏离了效率原则。(4)高比例负债经营主要出现在集体企业。1995年，私有制乡镇企业的负债率仅为27.5%，低于集体企业35.3个百分点（注：《中国乡镇企业年鉴》，中国农业出版社，1996年。）。但是，即使是早期，在乡村组织控制资源、组织交易具有较大优势的时侯，私有制企业与集体企业在效率上也并无差异（斯维纳，1989）。这就说明，银行、信用社的贷款意向受到了地方政府的制约。(5)乡镇企业贷款中不良贷款的比例高。1980～1989年，中国农业银行的贷款平均回收率为93.72%，而同期乡镇企业贷款回收率仅为84.56%（注：《中国农村金融统计》(1979～1989），中国统计出版社，1991年。）。乡镇企业不良贷款比例在90年代更是大幅度上升。以李发尧、谌争勇(2001)在湖南安化县的调查为例。至2000年末，该县农村信用社各项贷款余额47627万元，其中不良贷款余额27421万元，占57.6%。不良贷款中逾期贷款5770万元，占各项贷款余额的12.1%；呆滞贷款16889万元，占35.5%；呆帐贷款4762万元，占10%。这些不良贷款主要集中在乡镇企业贷款中。(6)90年代中期，乡镇集体企业开始大规模转制。转制期间有相当部分企业在没有银行参与的情况下便将企业破产，出现了大量逃废银行债务的现象（张元红，2001）。这一点从侧面反映出乡村组织一开始就没有将银行债务作为必须偿还的硬约束。
乡镇企业为什么会产生预算软约束？科尔奈(Kornai,1980)认为，企业出现预算软约束是因为国家要考虑职工就业等政治利益，这一解释显然不适合一开始就在计划体制外运行的乡镇企业。乡镇企业预算软约束也不是因为Dewatripont和Maskin(1995)认为的集中银行体制缺乏对项目清算的承诺（注：关于预算软约束理论的进展，综述性文章见Berglof and Roland(1998),Maskin and Xu(2001),Mitchell(2000)。）。事实正好相反，乡镇企业常采取多头开户、多渠道贷款的方式弥补自有资金的不足，甚至出现贷此还彼的高风险行为（李双林、史宝山等，1992）。那么，乡镇企业预算软约束是否与缺乏财产抵押、企业难以实行破产有关？的确，完善财产抵押和破产制度能增加企业负债的风险，不失为一种约束企业败德行为，增加银行监督企业贷款使用的手段。问题是，财产抵押制度的缺陷和破产的困难是事前给定的，在这一信息对称的情况下，银行、信用社为什么仍增大贷款发放，从而导致90年代中后期农村金融出现全面危机？而且，现实中银行和信用社极不情愿将陷入债务危机的企业实施破产，因为这容易暴露这些机构自身的问题。
我们认为，乡镇企业产生预算软约束的根源在于银行和信用社的公有制性质。由于对居民存款基本上不承担责任，这些公有制性质的银行和信用社缺乏足够的激励来甄别项目，监督企业贷款的使用。它们倾向于将期望收益率低的高风险项目隐瞒，重新注资后谎称其为安全项目。此外，在监督不力的情况下，银行和信用社出于自己的私利容易被地方政府贿赂，即使是亏损的风险项目也不会将其破产或重组。正是银行的失职导致了乡镇企业预算软约束和对信贷的滥用。乡镇企业产生预算软约束的直接原因尽管不同于国有企业，但本质上仍源于公有制固有的弊端。
三、模型
（一）基本假设
社区经济中有一银行，N≥1个企业家。企业家拥有生产项目，但缺乏必要的资本，因此，须寻求银行融资才能将项目建成。生产项目中，一部分属安全项目，另一部分属风险项目。安全项目只需一个时期便可完成，而风险项目则需要两个时期才能完成。企业家知道自己项目的类型，银行不知道具体项目的类型，但通过事前甄别可提高贷款中安全项目的概率。假定企业家和银行都属风险中性，目标函数为最大化自己的期望利润。
企业家在时期0提出项目申请。因为社区只有一家银行而有多个项目，企业家与银行没有谈判余地，他或者接受银行的贷款条件，或者放弃申请。所有在时期0由银行批准的项目都需要1单位投资。不失一般性，将所有批准的项目标准化为1。在时期1，安全项目已经完成，它给银行和企业家带来的收益分别为
，假定
，即安全项目对于银行和企业家都是有利可图的。风险项目此时则仍未完工，因而不给银行提供任何收益。对于这类项目，银行可采取两种方式进行处置。方式1是将项目破产或重组，此时银行可收回资产L，企业家可得收益
。方式2是重新注入资金，允许其继续运行。当银行采取方式1时，银行披露了自己投资风险项目的信息；采取方式2时，企业便出现了预算软约束。风险项目中，β部分在时期2项目完成时可给银行带来收益
，1-β部分最终不产生任何收益。但是，不管何类风险项目，只要被允许完成都可给企业家带来收益
。假定没有时间贴现，且0≤L＜1，
。这意味着，就银行而言处置风险项目以破产或重组为佳，而企业家则希望风险项目能继续运行。Es、Eα、Er为企业家经营不同性质项目所得的收益，包括企业家人力资本增值、在职消费、甚至可能侵吞的项目贷款。与Dewatripont和Maskin(1995)不同，我们假定
，因为转型经济中评价企业家的人力资本市场极不完善，银行对企业的监督存在漏洞。诱使所有企业家都向银行提出项目申请。
图2 银行与企业间的博弈结构
银行是将稀缺资本组织到生产力最高的使用者手中的机构。较之一般储户，银行拥有规模经济和专业化知识的优势，可以大大减少投资者与资本使用者之间的逆向选择和败德行为。为了提高贷款收益率，银行事前对项目进行甄别以增加安全项目的比例。假定银行事前甄别项目的努力程度为e，e∈[0,1]，安全项目的比例α(e)随e提高而增加，但增加的程度边际递减，于是有α'(e)＞0，α''(e)＜0。甄别项目需要花费银行人力和财力，假定甄别项目的成本函数呈凸状，C'(e)＞0，C''(e)＞0，并且C'(0)=0，C'(1)=∞。e属于银行专用性投资，由于无法证实，e与C(e)不能通过合约进行确定。银行与企业之间的博弈结构如图2。
（二）银行体制
有两类不同性质的银行：其一是私有制条件下的商业银行；其二是公有制条件下的国有银行。商业银行获得全部经营利润，同时也为储户存款承担全部责任，为了防止居民挤兑和银行破产，商业银行要努力减少对风险项目的融资。与之不同，国有银行只是国家的代理机构，收益与国家分享，亏损和居民存款损失最终也由国家承担。国家对国有银行实施监督以保证自己的利益，如规定存款中贷款的比例，贷款中呆坏账的比例等，并定期对银行账目进行审查，对查出不符合要求的银行进行惩罚。由于信息问题，不管监管者多么努力，国有银行的监督始终是不完全的。本文假定监督水平是外生给定的，它等于国家发现银行隐瞒风险项目、逃避责任、谋取私利等逆向选择和败德行为的概率。本文将农村信用社归为公有制性质的金融机构，因为其经营业务受到国家的严格控制。而且，它对储户存款不承担风险（注：农村信用社成立于1951年，起始被定性为社区合作经济组织，但以后逐渐蜕变为政策性金融机构。1980～1996年，农村信用社在行政上隶属于中国农业银行。1996年以后受中国人民银行管理。）。
国有银行的目标函数同样是最大化自己的利益，但是，行为上与商业银行有明显的区别。表现在：(1)因为只获得经营收益的一部分，国有银行存在着激励不足；(2)国有银行受国家管制，常常要为政治利益服务；(3)国有银行与国家的目标并不一致，在不对称信息条件下，国有银行为逃避国家规定的安全项目比例可能产生将风险项目隐瞒的逆向选择行为；(4)国有银行容易受地方政府操纵，当监督不完全时国有银行可能会出现为自己谋取私利的败德行为。正是这些差别导致了国有银行与私有制商业银行事前在甄别项目的努力程度上、以及时期1在处置风险项目的方式上有明显的不同，并使国有银行融资的项目容易产生预算软约束。
四、银行体制与乡镇企业预算软约束
（一）私有制商业银行与国有银行最优比较
考虑私有制条件下商业银行的融资行为，给定
，经营风险项目的企业家无疑希望项目坚持到时期2得以最终完成，但因为
，银行在时期1肯定要将风险项目破产或重组。为最大化自己的利益，商业银行将努力选择安全项目进行融资，但是受α''(e)＜0、C’(e）＞0、C''(e)＞0的条件约束，加之，持有风险项目的企业家有激励与安全项目竞争投资，所以风险项目最终仍无法杜绝。上述讨论可以得出以下命题：
命题1：私有制条件下，安全项目和风险项目都提出申请，银行当且仅当
时为项目进行融资，融资结果为包括安全项目和风险项目的混同组合。银行在时期1将风险项目破产或重组，企业不存在预算软约束。
由命题1可知，私有制条件下商业银行的利润为
，定义
为私有制条件下商业银行甄别项目的最佳努力水平，根据一阶条件有：
国有银行代理国家经营，收益与国家分享，亏损和储户财产损失则最终由国家承担。假定国有银行实行收益分享制，分享的份额为δ，δ∈[0,1]，δ=0时银行将全部收益上交，δ=1时银行保留所有收益。如果国有银行的目标函数是最大化经济收益，不发生隐瞒风险项目、谋取私利的逆向选择和败德行为，它在时期1便与私有商业银行有相同的选择，同样要将高风险项目破产或重组。这时，国有银行所得的利润为
。定义
为国有银行甄别项目的最佳努力水平，由一阶条件得：
命题2：只要国有银行以利润最大化为目标，不发生隐瞒风险项目、谋取私利的逆向选择和败德行为，在时期1它仍将破产或重组到时未完成的亏损风险项目，企业不存在预算软约束问题。然而，由于激励不足，国有银行甄别项目的努力水平不如私有制商业银行高。所以，国有银行融资中有更多的风险项目。
证明见附录1。命题2假定国有银行唯一地追求利润最大化，且不发生隐瞒风险项目、谋取私利的逆向选择和败德行为。但是，国有银行须执行国家意志，而国家管理者政府常常要考虑政治方面的利益，如工人就业及由此导致的社会稳定问题。图2中，如果
包含着工人的利益，且
，政府这时便会要求银行重新融资，允许风险项目继续运行。尽管此时银行更愿意将风险项目进行破产或重组，因为
。科尔奈(Kornal,1980)据此认为，传统社会主义体制中的国有企业由于受政府父爱主义的关照出现了预算软约束问题，由此导致了公有制经济效率的长期低下。
（二）银行逆向选择与企业预算软约束
乡镇企业职工主要是农村居民，其就业问题在国家效用函数中占极小的权重。所以，不存在科尔奈提到的政治因素引起乡镇企业预算软约束问题。现实中银行资金被滥用、乡镇企业形成预算软约束，首先是因为国有银行管理者的逆向选择行为。假定国家试图最大化银行利润，希望银行管理者在甄别项目上达到与私有商业银行相同的努力水平，以便选择更多的安全项目。问题是银行管理者的努力程度无法验证。由于不确定性，国家也不知道银行实际可能获得的利润水平。虽然通过增加δ可以提高银行管理者的努力程度，但是，由于公有制银行管理者的任期制及无法避免的监督缺失，国家要防止银行的短期化行为。这一切使得国家不能就利润水平和努力程度与银行管理者订立合约。替代的办法是，国家要求银行贷款中安全项目贷款必须达到某一比例，且规定检查时达不到这一比例的银行将得不到任何收益。假定这一比例为γ，相应地，风险项目和许的比例为1-γ。
银行选择
、将部分风险项目隐瞒时，降低了资金的使用效率，并且将储户资产置于非常风险的境地。为了避免这类逆向选择行为的发生，国家有必要对银行进行监督，如定期对银行帐目进行审核清查，规定一旦发现银行对风险项目进行再融资便解除银行管理者的职务，并没收再融资项目所得。但是，由于信息不对称及监督者本身的机会主义行为，对银行的监督必然是不完全的。假定监管者发现银行隐瞒风险项目的概率为P，P∈[0,1]，P是外生给定的。如果银行放弃努力而选择隐瞒风险项目，其期望利润水平为
，定义
为选择隐瞒风险项目时国有银行甄别项目的努力水平，由一阶条件可得：
(3)式表明，与
成正比，与
成反比。这些关系符合一般直觉。分享收益的比例越高、安全项目产生的收益越大、国家监管越严厉，银行自然将增加甄别项目的努力水平，减少对风险项目的隐瞒。反之，如果国家放松对银行的监管、或者风险项目的收益水平增大，银行隐瞒风险项目的比重将上升。当然，是否确实隐瞒风险项目，银行要比较这一行为所带来的期望利润与选择努力水平
实现γ时所带来的利润的大小后才能决定。当银行选择努力水平实现γ时，其利润水平为
。
当银行选择努力水平实现时，安全项目的比重增加，银行可分享的收益总额扩大。但与此同时，银行甄别项目的成本也大幅度上升。当银行选择，从而导致时
，银行须继续融资
，其参与分享的收益总额下降，并冒有被国家没收再融资风险项目所得的危险。但是，П银行为甄别项目费的成本减少。因此，可能大于零，也可能小于或等于零，国有银行在权衡的大小后采取于己利益最大的行为。
由等式Ⅱ可得以下比较静态结果：
推论1：如果分享的收益份额δ较低，或者安全项目收益率减少，国家监管水平p下降，国有银行隐瞒风险项目的动机就越强烈。
，逆向选择更容易发生（注：Bai and Wang(1998)给出了公有制经济中由于代理人甄别项目努力不够而出现预算软约束问题的另一种解释。我们的模型与Bai and Wang有两点明显区别：(1)代理人银行或信用社是风险中性的；(2)引入P和C(e)以解释乡镇企业预算约束的动态变化。）。
国有银行隐瞒风险项目的逆向选择行为起因于国家规定的安全项目贷款比例γ过高，出现了
。国家为什么不选择
，从而有，使γ成为银行自动实施的指标呢？原因是：(1)由于不确定性，国家并不知道γ多少为宜；(2)国家希望较高的γ能增加银行甄别项目的努力水平，从而获得更多的收益，当1-δ较大时尤其如此（注：将设置过高的第三个原因是监管者的机会主义行为。规定一个难以达到的r，监管者本人可以从银行攫取租金。显然，这将影响国家对银行的监管力度。为避免复杂，本文不讨论这一因素，假定监管水平是外生给定的。）。
（三）银行败德行为与企业预算软约束
乡镇企业形成预算软约束的第二个原因是国有银行的败德行为（注：故意隐瞒高风险项目的败德行为在私有制商业银行中同样存在，因为商业银行管理者要考虑银行的声誉和自身的利益。当银行预期政府将对亏损银行实施救助时，这种败德行为尤其容易发生(Mitchell,2002)。）。乡村政府是乡镇集体企业的所有者，它行使控制权并索取剩余。兴办企业可以给乡村组织带来系列利益，具体表现在：(1)提高财政收入；(2)主要领导干部以此突显政绩，增重行政提拔的筹码；(3)增加乡村干部的收入和社区权威；(4)解决剩余劳动力就业，加强对辖区的治理。所以，如果选择了风险项目，乡村组织为自己利益将不愿意让企业破产，而是设法寻求银行再融资。当银行注资允许风险项目继续运行时，乡村组织实际上是用社会资源补贴本地经济和乡村干部自身的利益。
在1994年国有银行商业化改革前，乡村组织比较容易让银行给风险项目再融资。当时，地方政府不仅拥有贷款审批权，而且在国有银行分支机构的主要管理人员任命上有相当大的建议权。乡村组织除直接干预农村信用合作社外，还可以利用行政网络游说上一级政府对其它银行施加影响。在监督不完全的情况下，乡村组织甚至可以贿赂银行负责人达到给风险项目再融资的目的。不失一般性，假定乡村组织在时期1给银行特殊的利益ρ，ρ不与国家分享而由银行独得，且满足
，使银行觉得给风险项目继续融资是有利可图的。假定国家的监督水平为
外生给定。并且规定一旦发现银行对风险项目进行再融资便解除银行管理者的职务，没收再融资项目的所得。当国有银行在时期1为乡镇企业风险项目继续融资时得到的预期利润为
，定义
为国有银行甄别项目的努力水平，由一阶条件得：
当国有银行未出现败德行为时，其甄别项目的努力水平为
，获得的利润为
，则有：
如果银行选择最优努力水平，可以增加安全项目比重和其所分享的收益，但同时也增加甄别项目的成本；反之，如果银行出现败德行为，将风险项目再融资，它可以得到私利ρ，并降低甄别项目的成本。但是，一旦这种败德行为被监管者发现，管理者将被撤职，再融资项目所得将被没收，这时就出现得不偿失的结局。因此Ⅱ’可能大于零，也可能小于或等于零。
命题4：给定国有银行得自地方政府的利益ρ和国家监管水平
，如果Ⅱ’≤0，银行仍将选择最优努力水平，并在时期1将风险项目破产或重组。反之，如果Ⅱ’＞0，银行将选择给风险项目再融资。此时银行在甄别项目上的努力程度要低于其最优水平，而企业则出现预算软约束问题。
由等式Ⅱ’可得以下比较静态结果：
推论3：给定其它条件相同，银行的败德行为与银行得自地方政府的私利ρ及国家的监管水平极为相关，ρ越大，越小，银行的败德行为越严重。
五、预算软约束与乡镇企业目前的困难
乡镇企业于20世纪70年代初开始发展（注：1958年人民公社大办工业运动失败后，国家于1962年在经济整顿时规定，公社和生产大队“在今后若干年内，一般地不办企业”。国家重新允许社队兴办企业的决定是在1970年召开的北方地区农业会议上作出的。）。时处计划经济时期，国家正在实行重工业优先发展的赶超战略。由于当时国家认为发展乡镇企业仅是缓解农村社会矛盾的权宜之计，最多是国有工业经济的补充和农村经济的一种副业，所以资源主要向国有工业倾斜，财政和金融上很少给予乡镇企业扶持，乡镇企业发展主要靠农村集体经济的部分剩余和劳动积累。70年代末80年代初，乡镇企业的经济地位在国家政策中得到承认，各级地方政府制定了系列支持乡镇企业发展的措施，中国农业银行和各地信用社被允许向乡镇企业发放贷款。依靠地方政府的财政资助和银行的信用贷款，乡镇企业积累了资本，并迅速得以壮大。
20世纪80年代，包括银行贷款在内的各种信用成为乡镇企业固定资产投资和流动资本周转的主要来源，乡镇企业负债率已达到非常高的比例。但是，80年代初并没有出现乡镇企业预算软约束引发的滥用资本、银行呆坏账问题。这有三方面的原因。首先，乡镇企业贷款规模在当时被严格控制。1980年，农业银行、信用社为乡镇企业发放贷款总计为80.5亿元，占贷款总额的19.3%；1985年总计为352.4亿元，占贷款总额的22.5%（注：《中国农村金融统计》(1979～1989)，中国统计出版社，1991年。）。对贷款规模的严格控制造成了大量项目追逐资本的现象。这一方面使得银行和信用社发放贷款时更容易将资本配给最好的项目，另一方面方便监管者对银行和信用社进行贷款项目审查。其次，计划经济时期，国家产业政策过于偏斜重工业，导致日用工业品奇缺，市场为乡镇企业留下了大量的获利机会。第三，乡镇企业主要利用简单的劳动密集型技术。即便是重工业生产项目，因为有国有工业作参照，乡镇企业也容易引进设备，模仿技术，发现市场机会（注：部分乡镇企业在发展早期主要承接国有工业零部件加工，已加入了国有工业的分工体系。）。所以，乡镇企业早期从事的项目不确定性小，投资风险非常低，银行和信用社容易甄别项目的优劣。上述三方面原因提高了银行可获得的
，降低了银行甄别项目的成本C(e)，同时增大了国家对银行的监督水平P。因此，根据推论1、2和3，在20世纪80年代中期以前，银行和信用社的逆向选择和败德行为更少发生。
1984年，国家对传统的计划经济体制进行全面改革，对国有企业放权让利，实行更灵活的激励机制，并且鼓励私有经济发展和外商直接投资，这就使得市场竞争越来越充分，乡镇企业可获得的平均利润率趋于下降（见表1）。同期，国家下放了投资项目的审批权限，放松了对金融机构的管制，要求银行配合地方经济发展，将地方政府管理银行的权力增大。此外，由于财政包干制允许地方政府多得的税收可以多留，加上经济增长指标成为考核地方官员政绩和提拔的依据，这期间地方政府在发展乡镇企业上表现出超乎寻常的热情。结果，乡镇企业贷款大幅度上升，1990年，农业银行、信用社对乡镇企业的贷款达到了1162.9亿元，占到贷款总额的30.8%（见图3）。所以，80年代中期以后，出现了下降、C(e)上升、而银行得自地方政府的利益ρ增大的局面。由推论1、2和3可知，这将加剧银行和信用社发生逆向选择和败德行为的倾向，从而使乡镇企业产生预算软约束问题。但是，这一问题在乡镇企业高速增长的表象下被忽视。至1992年，在政策鼓励下各地农村再次出现了争项目投资、比发展速度的经济热潮，部分地区以行政强制方式要求村村上工业项目（冯曲，2000），终于导致了大量项目亏损破产、银行和信用社呆坏账大幅度上升、资不抵债的局面。
表1 1980～1992年乡镇企业效益变化情况单位：元
年份 每百元固定 每百元 每百元 每百元
每百元固
每百元
资产原值实 资金实 资金实 总收入实 定资产原值 总收入
现利润
现利润 现利税 现利润
实现总收入 占用的
流动资金
198036.3 26.7 32.519.9 182.7 29.7
198130.0 22.3 29.116.8 178.6 30.0
198226.9 20.2 28.015.0 179.8 29.9
198324.8 18.5 27.812.7 195.2 28.3
198422.4 15.2 24.610.1 220.6 31.4
198522.8 14.5 23.7 9.4 243.5 32.3
198617.0 10.6 19.7 7.2 234.9 34.6
198715.3 9.0 17.0 6.4 239.2 38.7
198816.4 9.3 17.9 6.1 267.1 36.4
198912.5 7.1 15.2 5.0 251.0 39.2
199010.6 5.9 13.0 4.5 237.0 43.0
199110.8 5.8 12.7 4.3 249.6 44.6
199213.8 7.2 14.3 4.8 289.9 40.5
资料来源：《中国农村金融统计年鉴》，中国统计出版社，1993年。
图3 1979～1995年在中国农业银行和农村信用社贷款中乡镇企业贷款所占的比重(%)
资料来源：《中国农村金融统计》(1979～1989)，中国统计出版社，1991年；《中国农村金融统计年鉴》，中国统计出版社，1991年，1992年，1993年，1996年。
当预算软约束不很严重时，它对乡镇企业及整个国民经济产生的负面影响是慢性的。主要表现在：(1)低效率投资增加带来大量经济泡沫，造成经济发展的假象，并引发经济波动。(2)银行大量资本投入高风险、低效益项目后，降低了资本收益率，浪费了稀缺的资本。(3)由于乡村组织利用其行政等级体系更容易对银行和信用社进行干预和收买，结果，银行资本过多地投放给了乡镇集体所有制企业，致使私有制企业被压制。缺乏私有制企业竞争不仅导致社会效率损失，而且限制了乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的容量，因为乡镇集体企业的资本密集度显著高于私有制企业。(4)预算软约束使企业投资行为偏离效率原则，加剧了企业之间的恶性竞争，造成了整个社会资源的浪费。
但是，一旦预算软约束问题累积变得严重时，它对乡镇企业的打击是毁灭性的，因为它破坏了整个农村信贷市场的运行。在国有银行体制中，国家对储户存款实行最终保险。因此，居民没有监督银行和信用社如何使用存款的激励。结果，国家成了银行机构唯一的监督者。问题是，在信息不对称的条件下，银行和信用社对不良贷款的隐瞒使国家并不知道银行实际的资产状况。国家只能从投资过热、物价水平上升、地方集资引起的金融秩序混乱、部分地区发生的储户挤兑现象等方面来判断银行信贷资金的使用情况，等到国家真正发现银行的问题时，银行呆坏帐情况已相当严重（注：Huang and Xu(2001)认为，在实行银行单一制的经济中，企业的预算软约束将使银行间的拆借市场成为次品市场，这一点容易导致全社会的金融危机。我们认为，国有银行体制中银行之间、银行与监管者之间的信息不对称现象更加严重，因此金融危机更容易发生。）。当这种局面出现时，国家在应付金融困难的策略上已没有选择余地。国家不可能关闭所有资不抵债的银行，因为害怕大规模的挤兑风波和社会动荡；国家也不可能对所有亏损银行重新注资，因为这将引起新一轮的信贷扩张；国家更不可能实行选择性的救助，因为信息隐瞒使国家根本就不知道哪些银行存在问题，需要救助的资金是多少。国家只能紧缩整个信贷规模，同时将贷款权力上收，加大贷款者的责任。这种大规模的信贷紧缩和严格的控制可以挤掉乡镇企业中部分泡沫，暂时减少金融机构呆坏帐的进一步形成，但与此同时也导致了好的金融机构不敢发放贷款、好的项目也得不到融资、整个乡镇企业全部受到严重冲击的结局。这正是自20世纪90年代中期以来，乡镇企业增长速度大幅度下降、就业人数减少、亏损面扩大的主要原因。
六、结论性评论
本文从预算软约束的角度解释乡镇企业目前的困境。基本的观点是：公有制银行由于不承担经营亏损和储户存款责任，容易出现损害储户利益的逆向选择和败德行为。当银行和信用社发现贷款项目中存在高风险项目时，通常不是将这些项目破产或重组，而是重新注资，允许继续运行，然后谎称其为安全项目。银行和信用社的逆向选择和败德行为导致了乡镇企业预算软约束和对信贷的滥用。在信息不对称情况下，乡镇企业预算软约束问题容易累积，最终诱发了大批农村金融机构资不抵债的局面。此时，由于国家并不知道哪些金融机构亏损以及实际亏损额，只能采取压缩贷款额度、上收贷款权限等行政措施来缓解危机（注：1996年，国有商业银行撤并了1000个业务量小、效益低的县、乡级营业机构。同时要求分支机构必须将剩余资金按高于同档次同业拆借利率的存款利率上存，以集中资金（郑江淮，2001）。）。结果，无论好坏，所有的金融机构都减少了贷款发放，所有的项目都难以得到融资。当与银行和信用社的纽带切断后，依靠信用发展的乡镇企业陷入困境也就无法避免。
已有的研究普遍认为乡镇企业预算约束是硬性的，因为乡村组织财力有限（伯德、朱宁，1989），且不能控制银行(Che and Qian,1998)，并以此解释乡镇企业在20世纪80年代的高速发展和较高效率。本文则认为，公有制固有的弊端使银行和信用社在甄别项目时激励不足，而且容易被地方政府收买，这就给乡镇企业预算软约束生成提供了条件。如果国家对银行和乡镇企业贷款额度控制严格，市场赢利机会多，企业利用的技术简单，预算软约束问题就不会突出。但是，一旦这些条件改变，乡镇企业预算软约束问题就会变得严重起来。所以，本文既可以解释乡镇企业早期的高速增长和较高的效率，也可以解释乡镇企业目前的困境。本文可以解释依靠地方政府积极推动的苏南模式为什么在20世纪80年代发展迅速而在90年代困难重重；还可以解释依靠民间融资的温州模式为什么始终充满活力。
金融发展能促进经济增长、资本积累和生产率提高(King and Levine,1993)，有利于企业家创业和中小企业成长(Guiso,Sapienza and Zingales,2001)。在乡镇企业发展过程中，融资困难一直是主要的阻碍因素之一。但与此同时，乡镇集体企业却存在着滥用银行贷款的问题。因此，在关于如何为乡镇企业提供更好的金融服务上，本文认为主要的措施不是增加贷款额度，也不是在国有银行设立专门为中小企业提供信贷的部门，更不是由政府为中小企业贷款作担保，关键是要发展有激励甄别项目、监督企业贷款使用的私有制金融机构。而且，为了避免出现类似日本、韩国那种银行与企业之间的裙带关系(Rajan and Zingales,1998)，有必要加强金融基础设施建设，如建立保障个人产权的财产制度，完善银行法、企业破产法、合同法等商业性法律，鼓励会计、审计、资产拍卖等中间服务机构以及产权交易市场的发展，建立公正、权威的金融监管机构，使企业与银行之间的交易变得透明。
有必要最后指出的是，本文关于乡镇企业存在预算软约束的观点不应成为否定乡镇企业发展的证据。事实上，国有企业的情况更糟，其预算软约束问题和滥用银行资本的现象更加严重（忻文，1997；袁钢民，2000；郑江淮，2001；谭秋成，2002）。
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