国有资产管理体制与政企分开，本文主要内容关键词为：政企论文,国有资产管理论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革旧的国有资产管理体制，是我国国有企业深化改革提出来的紧迫任务。改革的目的，是寻找和探索适应社会主义市场经济的国家所有制实现形式，真正做到政企职责分开，既把国家该管的管住，又赋予企业充分的经营自主权。本文试图通过对目前改革实践中组建国有资产经营公司一些做法的利弊分析，来探讨如何理顺政府与企业的关系，并提出相应的对策。
（一）
目前，对国有资产管理体制的改革是各级政府通过组建国有资产经营公司的办法来实现的。组建国有资产经营公司的试点方式主要有以下几种：（1）结合政府机构改革将行业主管部门改组为国有控股公司； （2）通过对大型企业集团的国有资产授权经营，组建国有控股公司； （3）将分散的国有股权集中在一起， 成立专门的国有资产经营公司（如深圳、上海等）。我认为上述这些改革措施不彻底，只能是权宜之计，还存在许多问题。
第一种方式将行业主管部门改组为控股公司，虽然这种做法推进起来比较平稳，与现行体制环境冲突较小，但是，这种做法还存在以下问题：其一，将行业主管部门改组为国有控股公司，不能完全做到政企分开。政企分开的标准是看政府的社会行政管理职能和国有资产管理职能是否真正分开，政府所有者职能与经营者职能是否发生有效分离。从现行的试点情况来看，由于行业主管部门都是从政府有关部门转变而来，在对所属企业进行资产管理时，仍然习惯于用行政手段进行管理，与此同时，许多行政管理职能又很难从行业主管部门上剥离出来，如生产调度、产品生产许可证发放、职工住房公积金管理和使用、社会保障制度的建立、处理企业冗员等问题，在目前市场经济条件和法律条件尚不完备的情况下，对企业来说许多问题仍需要靠政府主管部门才能解决；另一方面，主管部门由于受原有管理观念、管理人员素质的局限，很难把职能完全改变过来，极易出现国有控股公司成为“换汤不换药”的变相行政性管理机构，行政职能和行业职能难以有效分开，其后果是不仅不能推进企业改革，反而会阻碍改革的进程。其二，组建专门的国有控股公司，下属的子公司只有生产经营权，而没有以投融资决策权为核心的发展权，这种改变将不利于企业成为市场竞争的主体。企业经营阶层没有真正的经营自主权，涉及到公司的发展等重大问题，仍然要找控股公司请求批准，容易导致身临市场的企业时刻会感受到市场的压力，而远离市场的控股公司却置身事外，企业经营发展就不能与市场融为一体。其三，将全国性行业总公司改为控股公司会形成行业垄断。按行业设立独家总公司，将行业内大多数企业归为该公司所有，控股公司所属的企业将在国内市场占有较大的份额，易形成行业垄断，会妨碍市场机制作用的发挥，同时，总公司本身也需要竞争，否则有违市场经济的原则。
第二种方式将大型企业集团的国有资产授权经营组建成国有控股公司，虽然通过改组，企业依法享有法人财产权，并建立起了法人治理结构，但由于政府授予企业法人“代行出资者权利”，强化了国有企业固有产权结构的单一性和封闭性，因此，该方式存在的问题在于：其一，授权经营的公司法人治理结构变形走样。按照我国《公司法》规定，我国公司有三种形式，股份有限公司，有限责任公司和国有独资公司。国有独资公司只有一个投资者，无法组成股东大会，只好由国有控股公司或政府授权部门委派产权代表组成董事会，由董事会聘任经理管理企业，这种治理结构同现行的国有企业体制并无太大差异。虽然名义上有完整的公司法人治理结构，但董事长一般是由政府任命的，董事会、监事会大多数人员是内部职工，其余也是由政府委派的，这就为政府直接干预企业提供了制度上和操作上的理由和方便。企业也继续依赖政府，躺在国家身上吃国家的“大锅饭”，政企依然难以分开。如福建的九洲集团公司，就是由省政府授权经营的一个企业集团，公司内部组织结构也组建得比较完整，但对董事长的任命、考核则是由省委组织部进行的，股东大会、董事会无权决定董事长的任免事项。其二，“授权经营”难以形成有效的激励机制和监督机制。由于将国有资产全权授予企业法人，企业法人对出资者（政府）负责，就很可能变为对少数领导负责，对企业经营者的激励主要是看上级领导是否满意，而不是内部制度机制，因此，容易导致“经营企业”还不如“经营领导”的现象，同时，“内部人控制”现象将不可避免，对经营者的约束也缺乏必要的制度保障。其三，“授权经营”违反了委托——代理理论中的分工原则。现代公司制度中委托——代理制度的一个显著特点是在所有权和经营权分离的基础上，进一步实现了资本经营和资产经营的分离。资产经营和资本经营是不同的。作为资产，企业是一个整体，是不能流动，不可分割的，是非市场化的；作为资本，企业是可以流动，可以分割的，是市场化的。资产经营者一般为各生产和流通企业；资本经营者则为资本所有者及其代理人——控股公司。国有企业改革引入资本经营机制，是我国“经营关系”上的一场革命：控股公司作为出资者代表从资产经营转为资本经营，企业则从生产经营走向资产经营。而目前的“授权经营”反其道而行之，把资产经营与资本经营集中于企业，会妨碍企业经营的发展。
第三种方式将所有分散的国有股权集中到一起，成立专门的国有资产经营公司。这种做法把国有资产归到国有资产管理委员会，由市长、书记和部门领导组成。国有资产管理委员会下设办事机构——国有资产办公室，主要负责制定政策、方针和监督政策、方针的贯彻执行，不具体经营国有资产，建立多个国有资产经营公司经营国有资产。福建也进行了类似的试点。我认为，这种做法也存在许多问题：其一，这种体系结构依然没有解决政企不分、政资不分的矛盾。这种做法只是部分解决了摆脱目前国有企业受上级主管部门约束的局面，之所以说是部分摆脱，是因为国有资产管理委员会中还有主管部门参加，经营公司中还有主管部门参与，政企关系依然是藕断丝连。企业不仅要受原主管部门控制，而且还要受多个主管部门牵制。同时，从大的范围讲，国有资产管理委员会仍然是政府的代表，仍可左右国有资产的投入和运营。其二，缺乏有效的监督和约束机制是这种方式的最主要缺陷。将一个地区的国有资产都归并到国有资产管理委员会，由市长、书记和部门领导组成的机构进行监管，而又由谁来监管国有资产管理委员会呢？法律的约束是有特定条件和范围的，人民的监管显然是空有其名，不能真正实行监督。其三，这种做法为腐败的产生创造了新的温床。在这种体系下，国有资产管理委员会的权力是非常大的，尽管有人认为它只是名义上的，但事实可能不尽然。若果真是名义上的，则经营公司的权力非常大。无论哪一个组织的权力非常大，都对国有资产的运营的安全性及保值增值不利。因为在进行投资时，虽然用投标、竞标的办法，但投资的资产是“公家”的，使用的行为却常常可以是“利人”的，在条件相近时，哪一个企业与经营公司领导的关系好，或哪个企业的领导后台硬，经营公司就可以将资产投资于哪个企业。这样权钱交易，权力寻租等腐败现象就容易出现，特别是对国有资产管理委员会行为约束软化的情况下，就很可能将国有资产化为某个人或某几个人的“私人”财产，他们可以任意处置，这无疑对国有资产的保值增值是极为不利的。其四，经营公司会抢占现有商业银行的业务领域，扰乱金融秩序。经营公司的资金使用采取招标的办法来进行，选择盈利性大的一方来进行投资，这实际上变成了地方政府运用国有资产组建新的政府性“金融机构”来抢夺现有商业银行的业务，而该机构又不受中央银行的制约和监管，因此，很可能就变成了地方政府的一个“小金库”，对规范我国的金融秩序是极为不利的。
以上分析了当前国有资产管理体制改革试点中存在的一些问题，这些问题，一方面反映出这项改革已进行了多方面的探索，并且处于不断深化之中；另一方面也表明了改革传统的国有资产管理体制决非一件易事，它牵涉到整个行政管理体制，特别是要求现有政府职能作较大范围的调整。因此，有必要不断开拓新的改革思路，进一步深化改革。
（二）
鉴于上面国有资产经营公司试点中存在的问题，我认为应注重构造国有资产管理体制，用组建国有企业投资银行来代替目前的国有资产经营公司或控股公司比较恰当。
投资银行性质属于股份制政策性银行。设立的办法可考虑在宏观领域，分离政府的社会行政管理者和国有资产所有者两种职能和机构。建立一种直接对全国人民代表大会负责的国有资产管理委员会。委员会主席实行任期制，其职责是：负责制定国有资产管理的重大方针、政策以及资产的配置规划，对现有国有资产实行托管，作为所有权代表，决定资产实行委托授权管理的方法、方式、机构、对象和规范，并对受托者的经营活动进行监督考核和奖惩，组织和管理国家最终所有权收益等工作。目前，考虑到可操作性，此项工作可暂由人民银行负责，现有国有资产管理局协助，在全国设立一个国有企业投资银行总行，实行控股管理，形成母公司（总行）——子公司（省分行）——孙公司（地、县分支行）的逐级控股经营体系，并设立相应的权力机构，实行董事会领导下的行长任期目标责任制。这样就可以逐步形成国有资产国家统一所有，各分行、分支行明确责任自主经营的机制。它与现有的国有资产管理委员会和经营公司最大不同就在于彻底把政府的社会行政管理职能和国有资产的管理职能分离开来，把政府所有者职能与经营者职能分离开来，能真正解决政企分开的问题，而且还可以将国有资产作为资本进行经营，使国有资产保值增值，并对国有资产进行有效的监督。
投资银行的资金来源渠道为：（1）财政拨款，作为启动资金； （2）国有企业转制、改组后的部分款项；（3）可以对外发行金融债券取得。以上资金统统折成银行股份参与投资经营。
投资银行的经营管理方式为：内部管理实行资产负债比例管理，采取股东大会下的董事会法人治理结构，按《公司法》进行管理。外部管理纳入国家金融体系，通过“金融法”、“国有企业投资法”等由中央银行在业务上监督管理，并与社会监督相结合。
投资银行实行特殊的融资原则：（1 ）融资条件或资格必须是属于国家产业系列内需要扶持的，投资期长，回报率低的基础性建设项目，或属于风险高的新兴产业；（2）主要或全部提供中长期资金， 利率明显要比商业银行低。
组建的企业投资银行与上面的试点方案中的经营公司相比具有以下几个特点：
（1）具有明晰的产权关系。 这里所指的产权关系是指国有财产有明确的所有者和明确的财产代理人。国有财产的所有者在我国是明晰的，因为宪法明确规定，在我国国家是国有资产的所有者。我国国有企业的产权不明晰主要是指投资主体不明确，国有资产投资后，没能落实到具体的负责者，因此，投资所形成的资产就无人负责，导致国有资产的大量流失。明晰产权的含义就在于明确投资主体，使投资主体承担投资的风险和盈亏的责任。这里需要说明的是投资主体是否私有者同投资主体是否承担投资风险，是否负盈亏责任并不是一回事。私有者可以成为投资主体，公有经济中的某一单位也可以成为投资主体。不管谁成为投资主体，谁都必然要承担投资风险，都必然负盈亏责任。组建的企业投资银行作为国有资产的代理人，是一个经济实体，而不是政府的一个部门。投资银行对国有资产既要承担投资风险，又要负盈亏责任，采取的办法是通过层层委托代理来管理和经营。对投资银行的激励是将他们的个人利益同国有资产经营的好坏切实挂起钩来，实行包括高年薪、利润抽成，各种奖励及社会名誉、声望和地位等制度。在约束方面，对代理人的总负责人实行与净资产和利润增长、体现国家产业政策与国有资产保值增值等挂钩的年薪制，风险责任制度等。
在组建投资银行过程中，要注意二点：一是要避免行政化。投资银行不能再承担原来企业或主管部门承担的各种行政职能，投资银行的任务只是对国有资产保值增值。二是产权约束不应过紧。国有资产管理委员会对于投资银行是委托代理关系，投资银行对于投资企业是投资者和被投资者关系，管委会对投资银行既不能不管不问，又不能干预过度而导致“行政婆婆”的复出。
（2）权责分明。国家在将国有资产委托给投资银行时， 要明确权责，投资银行在投资时对企业也要明确权责，投资银行要承担经营失败的责任，包括经营者经济利益和社会地位的丧失，损失重大者还要承担相应的法律责任，从而保证国有资产在经营过程中具有明确的权责关系，而不是处于无人负责的状态。
（3）政企完全分开。投资银行作为国有资产的代理人， 其受托责任是保证国有资产保值增值，国有资产管理委员会作为国有资产的委托人将国有资产委托给投资银行后，就不能再对其经营活动进行干预，只负责监督投资银行受托责任的完成情况。投资银行的经营活动可以立法的形式在体现政府产业政策下通过法律进行约束。这样，可避免政府行政权力通过国有资产管理权介入企业经营过程的行为，以致企业不能真正自主经营。把国有资本从更大范围中从政府行政序列中剥离出来，使行政序列和金融序列泾渭分明，各司其职，严格按照市场原则既彼此约束和监督，又互相协调和配合。这样政企分开，政资分开就会成为可能。
（4）监督管理有力。为了防止投资银行侵吞国有资产， 化公为私，一方面对投资银行的监督管理可以直接纳入中央银行的监控之下，按照金融原则进行经营，运用国家法律、法规进行制约，可设立各种监督制度，包括财务监督、投资项目的审议与监督等制度，使国有资产经营在正常的轨道上运转。另一方面，还可以通过社会力量进行监督。如会计师事务所，律师事务所，产权评估机构，以及证监委的监督职能作用等。通过以上措施，可以在全社会建立起内外监督，上下监督，横向监督的国有资产监督体系，更好地实现国有资产保值增值的目标。
（5）便于抑制腐败现象。腐败的产生， 是由于权力与资本的集中，再加上制度上缺乏约束的结果。体制上的缺陷，导致政府职能错位，为政府的某些领导人员进行权钱交易，以权谋私开了方便之门。而地方政府既经营国有资产，又行使政府行政管理职能，经营与行政的交织，是腐败产生的根源。若国有资产经营与管理采用二个不同序列，在政府与企业之间形成一个隔离带，彼此约束，则可抑制腐败的产生。
除此之外，设立投资银行还便于实现政府的政策意图，而且还有利于企业之间的兼并、合并及股权的流动，有利于产权交易市场的建立和发展，便于国有资产产权转让与出售，有利于国有资产实现最优配置并将市场机制导入经营者的选择之中，对于规范企业的产权关系，使企业走向市场有重要的现实意义。此外，还有利于提高国有资产运营的效率。因为金融机构可以直接根据市场的情况，结合政府的产业政策进行资金营运，从中介人的角度较理性地考虑国有资产的保值增值问题。
总之，政资分开是政府体制改革的重要内容，政企分开是政府机构彻底精简的前提，国有资产管理的方式是决定政企能否分开的关键。我们原来设想通过国资局的设立，将各主管部门下的国有企业统统纳入到国资局的管理，以便改变政企不分的局面。但在实施过程中，国有资产管理局并未真正管好国有资产，特别是没有改变国有企业政企不分的局面，相反还给企业多加了一个“婆婆”。而我们政府的职能也没能归位。政府的主要职责就是社会行政管理职能和宏观经济管理职能。社会行政管理职能说到底就是为社会创造一个安定的社会环境，宏观经济管理职能就是要创造一个平等竞争的经济环境，现在政府体制改革就是要达到该政府管的就管好，不该管的就不要插手，否则政府该管的不管让企业办，不该管的又管了，政府职能就错位了。
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