摘要：基于市政工程质量政府监督制度的发展及监督体系的构成，厘清市政工程质量政府监督职能定位及监督方式。结合市政工程质量监督机制存在的问题，在性质定位、法律法规、监督手段、处罚力度、检测抽测等诸多方面提出改进的对策和建议，以期探索一条具有市政工程特色的监管之路。
关键词：市政工程质量；政府监督；问题；机制；建议
1 引 言
随着我国经济持续快速的发展，以城市轨道交通工程、城市高架（快速）路、大跨径桥梁、长距离隧道等为代表的市政工程建设进入了蓬勃发展的时期。市政工程建设规模大幅增加，技术难度不断加大，且直接涉及人民群众公共利益和生命财产安全，影响着国民经济健康发展。因此，市政工程质量的重要性越来越突出，全社会对市政工程质量的关注度和要求也越来越高，代表政府的工程质量监督机构的监督管理工作任务愈加 繁重。客观地说，当前的工程质量状况总体受控、稳中有升，但工程质量问题仍然存在，一些影响市政工程质量的机制顽疾难以解决，总体上还不能满足经济社会发展的要求。为了促进市政工程的健康运转，维护社会的稳定发展，政府应不断改进监督职能，优化监督机制。2017年国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）指出，要“强化政府对工程质量的监管，明确监管范围，落实监管责任，加大抽查抽测力度，重点加强对涉及公共安全的工程地基基础、主体结构等部位和竣工验收等环节的监督检查”，这为改进市政工程质量监督机制指明了 方向。
2 市政工程质量政府监督职能定位及监督方式分析
2.1 市政工程质量政府监督职能定位
当前，市政工程质量监督机构面临着“有限手段、有限权利、无限责任”的监管风险，存在泛化监督责任、权责不对等现象，与其机构性质不清、定位不明有着密切关系，需要基于法律层面对政府监督职能定位进行 分析。（1）法定监督职能。根据国家法律法规规定，市政工程质量监督机构受建设行政主管部门的委托，履行政府对市场的监管职能。针对市政工程质量现阶段存在的市场机制调节失灵的现象，制定加强市政工程质量管理的政策与措施，规范需要加强与改进的内容，改善与优化市政工程质量发展环境，维护市政工程质量管理的市场秩序，促进市政工程质量持续健康 发展。（2）监督服务职能。工程质量政府监督管理是维护国家和公众利益、提高工程质量整体水平的需要，是增强参建主体质量意识、规范质量行为、改善质量管理的需要，其出发点和归宿点都应着眼于为公众和参建主体服务。工程质量政府监督管理的目的不是关、卡、罚，而是通过科学监督，提供有效服务，树立服务意识，提高监督管理水平和能力，增强监督管理效益，改善和提高参建主体的整体素质，增强质量保证的自觉性，最大程度地满足质量需求，有效地保证建设工程结构安全和环境质量。市政工程质量政府监督应定位于监督服务职能，调整优化监督服务内容，坚持在服务中监督，在监督中服务。
2.2 市政工程质量政府监督方式分析
市政工程质量政府监督方式主要有日常监督检查、专项质量检查及综合性监督执法检查、关键节点监督查证、“双随机、一公开”检查、工程竣工验收监督等五项内容。（1）日常监督检查。主要按照受监项目监督计划，对市政工程进行日常监督检查。（2）专项质量检查及综合性监督执法检查。按照受监项目质量状况、质量信誉情况，根据差别化管理原则和监管工作需要，组织对受监项目进行专项质量检查；或者按照地区、行业质量管理目标与工作计划，将受监项目纳入综合性监督执法检查范 畴等。（3）关键节点监督查证。依据监督计划，对关键节点验收的程序及组织形式进行全程现场监督检查，对工程技术资料进行抽查核实，对工程实体质量进行抽样检查、检测查证等。（4）“双随机、一公开”检查。除采用常规的检查方式外，还可采取随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查情况及查出结果及时向社会公开的方式。随机抽取或重点抽取部分技术资料进行检查，或对某项技术资料重点抽取其中部分参数或子项进行检查，以及随机抽定或重点确定受监项目的部分实体部位及检查项目进行验证性检查或抽测等。（5）工程竣工验收监督。对验收组织、验收程序和执行工程建设技术标准情况进行现场监督检查，对工程竣工资料进行抽查核实，对工程实体质量进行抽样检查查证等。
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3 市政工程质量政府监督机制存在的问题
3.1 市政工程质量监督机构法律责任不明，监管错位、越位
市政工程质量监督机构的权利来源于基于行政法规的行政委托，按照我国有关行政法的规定，行政“授权”组织以自己的名义行使行政职权并独立承担相应的法律责任，而受行政“委托”组织只能以委托机关的名义行使职权，并由委托机关承担相应的法律责任。而现实情况是，除了行政处罚工作之外，市政工程质量监督机构均以自己的名义行使行政职权并承担相应的法律责任，说明部分行政职权和法律责任已经发生了转移，这种转移违反了有关法律规定，不符合依法管理的要求。市政工程质量监督机构面临着权与责的模糊错位现象，更受我国市政工程建设诉讼案例的影响，加剧了市政工程质量监督机构越位监管、错位 监管的风险。
3.2 建设程序与相关法律法规不适应
《建设工程质量管理条例》要求建设活动的开展，必须严格执行基本建设程序，而对于市政工程建设而言，严格执行基本建设程序却有一定的困难。如“工程项目”与“建设用地”的程序顺序问题，涉及市政工程生产要素中“土地”要素的处置，是全国市政工程建设与管理共同面临的、长期存在的一个瓶颈问题，导致我国市政工程出现大量违法违规行为。按照我国有关法律法规和基本建设程序规定，一般是先配有“建设用地”之后建设“工程项目”，对于点式布局的房屋建筑工程而言，该程序顺序具有较强的操作性和可控性。但是，对于主要以线性布局为主的市政工程而言，此程序并不适用。基于我国行政管理决策机制及其特点，一般是先确定市政“工程项目”然后解决“建设用地”问题，且“建设用地”问题涉及到社会多方面、多层次的利益冲突和相关法律法规限制，在短时间内难以解决。由于社会经济发展和社会公益事业需要，加之其他诸多因素的影响，一部分“工程项目”不得不边开工建设边解决“建设用地”问题，导致产生违法建设行为，甚至有的项目在投入使用多年后仍然无法解决“建设用地”问题。“工程项目”与“建设用地”的程序顺序问题与未有相关法律法规针对“建设用地”审批时间流程进行规范的问题，必须尽快加以妥善解决，需完善相关法律法规，以维护市政工程市场秩序，促进市政工程质量监督管理法治 进程。
3.3 权威性、威慑力不足
目前市政工程质量政府监督的手段主要包括：采取提出口头整改要求、下达限期整改通知单、责令局部暂停施工等行政管理措施；针对受监项目情况，开展建设各方责任主体及其人员质量信息记录与公布工作；对存在严重违法违规行为的，以委托部门名义依法实施行政处罚或移交有关部门依法集中实施行政处罚等。但建设单位多为当地的国企，其级别可能高于当地的工程质量监督机构，其与政府其他职能部门也有一定的关联，这就导致市政工程质量政府监督方面就存在较为复杂的问题。在市政工程建设过程中出现质量问题时，行政执法一般仅限于提出口头整改要求、下达限期整改通知单等，且为了避免影响施工进度，不轻易下达责令局部暂停施工单。此外，大部分的口头整改要求或限期整改通知单等仅仅停留在了项目层级，未到达施工单位的公司分管领导及以上层级，导致部分项目对整改要求重视度不高，从而严重影响了质量监督工作的权威性和威 慑力。
4 结 语
对于改进市政工程质量政府监督工作，以找准自身职能定位为主线，在性质定位、法律法规、监督手段、处罚力度、检测抽测等诸多方面进行改善。市政工程是民心工程，取之于民、用之于民，作为履行政府监管职能的工程质量监督机构，有责任、有义务履行好监督服务职责。随着社会的快速发展和政府监管职能的转变，不断改进市政工程质量监督模式是必然的，市政工程质量监督机构及其人员应及时掌握新情况、了解新问题、找到新途径，主动适应新的发展要求，为保障市政工程建设作出更大的贡献。
参考文献：
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[2] 郭汉丁.建设工程质量政府监督管理研究[D].天津：天津大学，2003
论文作者:李海涛
论文发表刊物:《基层建设》2019年第19期
论文发表时间:2019/9/21
标签：市政论文; 工程质量论文; 政府论文; 市政工程论文; 职能论文; 工程质量监督论文; 机构论文; 《基层建设》2019年第19期论文;