基层国家审计参与国家治理分析--以#215≤215；城市#215≤215；地区为例_经济责任审计论文

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      一、国家审计与国家治理的理论关联

      国家审计作为国家政治、经济制度的重要组成部分，覆盖了监督与激励、分权与制衡、信息公开等诸多功能，乃国家治理不可或缺的制度考量，既是民主与法制发展的产物，又是民主法制建设、国家治理的有效工具。国家审计通过一套系统、规范的方法，直接对政府及公共部门展开独立、客观的监督、鉴证、评价等审计活动，以确保主体治理活动的合法性、合理性，从而提高国家治理过程、结果的有效性。因此，现代国家审计监督不但是国家治理机制形成的基础，而且能促进国家治理机制的完善，通过风险监控和控制确保政府和政府有关部门有效履行其责任，并为其他治理主体提供支持性服务。

      2008年，最高审计机关国际组织秘书长Moser指出，国家审计是良好国家治理的关键要素，国家审计是通过公正客观地评价政府是否负责和有效地管理公共资源并实现既定目标，从而帮助政府组织实现责任、改善管理，以增强公民和利益相关者对政府的信心。2010年，世界审计组织大会发布《世界审计组织战略规划（2011～2016）》，明确要求各国最高审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力，以展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。2011年，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事会论坛上指出：国家审计的产生和发展源于国家治理的需要，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。国家审计发挥“免疫系统”的制度功能，服务国家发展需要，有效保护经济安全；推动政府自身建设，促进建设法治、廉洁、责任政府；及早地揭示体制机制方面存在的问题——背离公认标准、违反法令及违背资源管理效率的现象，以便尽可能早地采取措施。

      二、基层国家审计实现国家治理实例

      基层审计在国家治理中的责任，应在国家治理的框架体系中寻找审计的“坐标”。国家审计参与国家治理亟需分解到各个具体的国家审计机关，尤其基层审计机关发挥着重要作用。我们选取××市××区近三年的基层审计运行状况，作为参与国家治理的考察对象。

      （一）××区基层审计总体概况（2009～2011年） 2009年，XX区基层审计共完成项目226个。其中：财政财务收支审计项目7个，政府投资审计项目204个，经济责任审计项目5个，专项资金审计项目5个，国有企业审计项目4个，绩效审计项目1个。审计查出违规金额40676万元，管理不规范金额29930万元，审计决定处理已上缴财政金额35119万元，已减少财政拨款或补贴813万元，已归还原渠道资金69万元，已调账处理金额19910万元。出具审计报告和报送审计调查报告226篇，提出并被采纳审计建议141条，审计后挽回（避免）经济损失10287万元。

      2010年，××区基层审计共完成审计（调查）项目172个。其中：预算执行审计6个，财政决算审计1个，财政财务收支审计2个，政府投资预（决）算审计项目151个，经济责任审计4个，专项资金审计（调查）项目6个，企业审计2个。审计查出违规金额38414万元，管理不规范金额40776万元，审计决定处理已上缴财政金额26968万元，已归还原渠道资金3071万元，已调账处理金额25247万元，向区公安分局移交案件2件，提出并被采纳审计建议257条，被批示采用综合性报告、信息42篇/次，审计后挽回（避免）经济损失14690万元。

      2011年，××区基层审计共完成审计（调查）项目153个。其中：预算执行审计6个，经济责任审计8个，政府投资预（决）算审计项目130个，专项资金审计（调查）项目2个，企业审计2个，委托审计项目5个。审计查出违规金额104358万元，管理不规范金额52290万元，审计决定处理已上缴财政95878万元，已减少财政拨款6695万元，已归还原渠道资金1849万元，提出并被采纳审计建议223条，被批示采用综合性报告、信息35篇/次，审计后挽回（避免）经济损失6695万元。

      2009～2011年三年××区基层审计的审计力度不断加大，尤其在违规资金、不规范资金方面呈现出连年增长的趋势，挽回大量经济损失，提出多项有建设性的审计建议。

      （二）××区审计实现国家治理的具体表现 从经济社会发展与审计发展的内在联系分析，审计本质上是国家经济社会运行的“免疫系统”，推动着促使国家治理在经济、社会、民生、环保等诸多领域实现可持续发展的基本诉求。审计最基础、最原始的职能或属性是对经济行为的监督，也成为基层审计参与国家治理的常态。

      （1）财政收支审计，强化预算监督实现。财政收支审计是国家审计的最初形式，处于最重要的地位。政府活动不断扩张所带来的公共支出的不断增长，是社会经济发展的客观规律，必须通过审计对公共收支加以有效的控制。××区基层审计围绕构建财政审计大格局，以促进规范预算管理，提高财政资金使用效益和财政财务管理为目标。××区审计自2009～2011年财政收支审计取得丰硕成果，通过深化预算执行审计，确保预算法及其他相关法律法规依法运行，见表1。

      

      （2）政府投资项目审计，控制经济决策风险。政府投资项目审计检查工程招投标情况、建设项目资金管理和使用情况等，提高资金使用效益，促进投资管理综合效益的提升，目的在于防范和控制重大经济决策的法律风险。XX区审计按照“前移监督关口，实施跟踪问效”的思路，突出基本建设程序和工程结算两个重点，进一步创新和深化了以实现政府投资项目竣工决算必审制为重点的投资审计，见表2。

      

      （3）经济责任审计，规范权力运行。国家审计对权力制约的重要方式，是建立和完善领导干部经济责任审计制度。近年来，国家审计已全面推进了党政领导干部和国有控股企业领导人员经济责任审计。××区将经济责任审计和预算执行审计、专项审计调查相结合，将领导干部“问责”和“问效”有机结合起来，积极推进经济责任审计从“财务型”向“绩效型”转变，见表3。

      

      通过以上分析，作为基层的××区审计在国家治理中发挥了重要作用，不仅查处和揭露违法违规问题，充分发挥其在国家治理中监督、制约经济权力的作用；而且关注制度缺陷、管理漏洞，促进建立科学的治理机制。

      （三）××区基层审计实现国家治理的机制建设 从现代审计视角分析，国家审计已经从“观察者”向“推动者”转变，更加积极主动地参与到帮助政府有效运行和承担管理责任的活动中。国家审计不仅停留在发现已经存在或可能存在的治理问题，而是以特有的审慎性眼光针对体制、机制性问题和缺陷发挥修复功能。××区审计通过审计监督参与国家治理之外，积极参与审计治理的规范性文件的制定、实施。

      2009年，《关于加强财政资金审计监督有关问题的通知》，文件要求所有使用财政资金的单位或个人无论性质如何，均应接受审计、财政监督；所有使用财政资金的单位或个人必须履行配合审计监督的义务；实行重点单位定期审计，建立健全政府投资项目必审制度，规范任期经济责任审计；依法处理财政资金违法违规行为等等。

      2010年5月，《××区政府投资项目审计监督试行办法》明确加强对全区政府投资项目的审计监督，健全监管制度，规范建设行为，确保建设资金安全、合理、有效使用，提高投资效益，努力建设廉洁、高效、优质工程，要求50万元以上政府投资项目均列入审计监督范围；50万元以下政府投资项目由各建设单位组织内部审计，报区审计备案。

      2010年1月，《关于进一步规范政府投资项目管理有关问题的通知》要求：项目预审制度，对投资估算50万元以上（园区和新城100万元以上）的项目进行可行性和必要性审查；强化投资评审，对项目建设规模、投资总额、资金来源和偿债办法进行审查；严格控制项目成本，项目建设必须严格按照批准预算加强投资控制，实行限额设计；项目后评价制度，对照项目可行性研究报告及审批文件进行现场评价。

      2011年5月，《关于进一步规范财政专项资金管理的通知》通过规范财政专项资金的设立、调整、撤销，专项资金使用审批程序，严格专项资金监督管理等内容确保专项资金使用安全高效。

      2011年7月，《关于进一步加强和规范国有资产管理的意见》明确，规范处置行为，防止国有资产流失；规范经营管理，实现国资保值增值；强化收入管理，严防违法违纪行为；规范资源配置，有效利用国有资源。

      2011年，《××区区管党政主要领导干部经济责任审计暂行办法》建立经济责任审计工作联席会议制度，要求对镇、街党政主要领导原则上5年轮审一次，对重点部门、开发区园区主要领导和国有及国有控股企业党政主要负责人3年轮审一次。

      三、基层国家审计实现国家治理的完善对策

      作为一种制度安排，国家审计要以独立的精神和专业的水准参与国家治理。当前，治理理念业已获得普遍认知，我国政府亟需转变传统的思维方式和工作模式，这为国家审计的变革提供了重要契机。

      （一）基层国家审计参与国家治理的不足 以××区审计为代表的基层审计，其功能正在逐步从经济领域扩展到政治、社会、民生等国家治理的诸多领域。与此相应，基层审计的责任也逐渐加重，但与国家治理的严格要求还存在一定差距。

      （1）职能认识存在偏差。国家治理要求审计必须从以批判为主的监督者向以监督为途径、以发展为目标的建设者转变，而基层审计对自身在国家治理中职能大多仍停留在传统阶段，即将审计单一地定位于事后监督，因而审计工作立足于服务、反映审计情况着眼于服务、提出审计建议注重于服务的意识还不够；审计工作的重点、内容、成果与国家治理的目标期望还不相适应。

      （2）审计成果转化薄弱。国家审计在国家治理的效果最终体现在审计成果——审计报告、审计建议等运用中。基层审计在审计成果方面进行积极探索，但实际运用非常有限，如××区审计提出的审计意见、建议大多停留在资金整改方面，真正关于完善制度、机制的建议较少，使得增强国家机体“免疫力”的系统修复作用无法发挥。

      （3）审计队伍水平欠缺。审计队伍乃国家审计良好发挥治理作用的客观前提，审计能力的高低直接关系国家审计的功能展现。但基层审计机关的审计人员，普遍存在专业结构单一、知识内容老化等问题，与审计工作的专业性、复杂性、创新性严重不适应，导致无法运用科学的理念指导审计工作。

      （二）基层国家审计参与国家治理的政策建议 基层审计在参与国家治理中，不仅要关注财政资金的安全，还要上升到国民经济的高度，关注其可能存在的风险，并及时揭示或预警，以保障经济社会健康运行。

      （1）明确国家审计的基本观念。观念是行为的指南，国家审计参与国家治理必须梳理具有积极作用的基本观念：第一，从推进民主法治出发，树立国家审计的法治观念，注重政府运行的公开透明与权力责任的相互匹配；第二，从维护经济安全出发，树立国家审计的安全观念，注重国家市场经济运行的规范秩序和防范风险；第三，从维护民生利益出发，树立国家审计的民本观念，注重改善民生、保障民利。

      （2）创新国家审计的管理与技术。第一，全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性。第二，通过加强计算机人才培养和自主研发推进审计信息化建设，使信息化手段在项目管理、质量控制、办公自动化、审务公开等方面得到充分应用，实现对财政资金的动态监督。

      （3）增强国家审计的成果应用水平。审计的职能作用能否得到充分发挥，重要的是看审计成果转化应用。第一，通过审计分析、归纳问题产生的因素，提出切实的意见、建议，成为决策的重要依据；第二，通过审计回访督促审计决定与建议按时落实，并对有关被审计单位审计整改及建议落实情况实施抽查；第三，加强各个部门之间的协调配合，建立保障机制、责任追究机制，通过威慑力量促成审计决定落实，增强审计整改的社会效应。

      （4）加强国家审计的人员素质建设。国家审计发挥促进国家治理实现“善治”的作用，审计人员需要具备专业化的素质——专业胜任能力。《审计法》第12条规定：“审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。”因此，为提升专业胜任能力，必须加强审计人员的业务培训，尤其是复合型审计人才的培养，以满足《审计署“十二五”审计工作发展规划》关于“加强审计人才队伍专业化建设”的要求。经济类审计人员对审计财务效益影响更为显著。因此，审计人员培训不能只局限于会计审计专业知识，通过宏观经济培训、技能轮训等提高宏观意识、综合素质。

      2013年6月，李克强总理强调：在建设廉洁、俭朴、法治政府的新形势下，推进职能转变、打造现代化政府进程中，审计工作越来越重要，要把审计工作放在更加重要的位置。随着我国经济建设的深入发展，为了进一步适应经济政治发展的新要求和社会公众的新期待，更好的发挥国家审计的“免疫”功能和治理作用，实现促进经济社会实现可持续发展的宏伟目标。

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