我国流域生态补偿标准实践：模式与评价，本文主要内容关键词为：流域论文,生态论文,补偿标准论文,评价论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
生态补偿标准是确立生态补偿量的核心[1～3]，也是建立有效的流域生态补偿机制的关键[4～6]。目前，国际上生态补偿标准尚未有一个成熟完备的测算体系，理论和实践上都有待完善[7～8]。“十一五”时期，我国流域生态补偿实践探索取得很大进展。环保部(原国家环保总局)先后选择辽宁、浙江、福建、江西和河北五省开展了流域生态补偿试点，江苏、河南、广东等不少省份也自发开展了流域生态补偿探索。据我们统计，截至2010年年底，试点或试行流域生态补偿的省份达到15个。有必要系统总结和评估我国流域生态补偿标准实践的特征与问题，为下一步流域生态补偿的深入探索提供支持，也可丰富国际流域生态补偿标准实践经验。
1 我国流域生态补偿标准实践模式
通过对全国范围的流域生态补偿实践的调研和跟踪评估，我们发现我国目前实践的流域生态补偿标准实践可归结为三种典型模式：一是基于流域跨界监测断面水质目标考核的生态补偿标准模式(
)；二是基于流域跨界监测断面超标污染物通量计量的生态补偿标准模式(
)；三是基于提供生态环境服务效益的投入成本测算的生态补偿标准模式(
)。
图1 实践不同模式生态补偿标准的省份数量比较
从图1可看出，各地实践的流域生态补偿标准以模式居多，模式次之，模式最少。其中，有8个省份实践模式，两个省份实践模式，6个省份实践模式。不同模式做法如下。
模式：首先确定流域上游地区出界水质目标基准，如果上游地区跨界监测断面水质考核值超出该基准目标，则根据超标水平扣缴一定的生态补偿金；反之，如果上游地区跨界监测断面水质考核值没有超出该基准目标，则根据上游地区达标水平给予一定的奖励或补偿金。河北省全流域、河南省沙颍河流域、辽宁辽河流域、福建闽江流域、陕西渭河流域等实施的生态补偿属于该模式(见表1，下同)。
模式：首先确定流域上游地区出界水质目标基准，如果上游地区跨界断面水质监测考核值超出该基准目标，则根据设置的单位污染物通量生态补偿金扣缴标准与实际监测的污染物通量的乘积来核算上游地区的生态补偿金扣缴额。主要有江苏太湖流域、河南省内四大流域以及贵州省清水江流域实践了该模式。
模式：该模式是对流域上游地区，特别是水源地地区的污染防治成本、生态环境建设投入成本、机会成本及发展成本进行补偿。一般是通过省级财政专项资金对上游地区根据其生态环境行为表现给予奖励，对生态环境建设工作开展不好的地区扣减适当的应补偿金额或者不予补偿。实践该模式的主要有浙江、福建、海南、江西等地。
2 不同补偿标准模式解析
2.1 模式
不同地区流域生态补偿标准设计的情景有较大不同(见表2)。补偿情景主要考虑两种情形：一是流域上游地区来水质量，这主要是考虑到流域中某地区的上游来水水质情况对其下游出水水质有很大影响这一客观条件，从而针对不同的上游来水水质设计了不同的流域上下游地区间补偿和赔偿标准。基本上实践模式的地区均采取了这种差异化设计策略。二是对流域干流和支流的不同考虑，在流域中的某地区出水水质同等超标水平下，针对干流设计的补偿标准较支流高，但目前仅有辽宁辽河流域考虑了该问题。
各省份流域生态补偿标准设计有较大差别，即使在同一超标范围内也是如此，如河北省内全流域生态补偿标准设计做法是：当上游地区河流入境水质达标(或无入境水流)时，若其出界水质超标0.5倍及以下，每次扣缴10万元；而辽宁省辽河流域的做法是：当上游地区出界水质超标0.5倍及以下，扣缴50万元。这意味着即使上游地区出界水质超标范围相同，辽宁省辽河流域生态补偿金扣缴标准是河北省内流域的5倍。一般而言，该模式下的补偿标准与超标范围紧密关联，一般采取的是梯级递增差异化惩罚政策设计方式，如河南省辖流域，在流域上游地区来水的COD(化学耗氧量)和氨氮指标值大于地表水V类标准时，当上游地区出水水质超标倍数为(0.1，0.5)时，补偿标准值为5万元×(1+超标倍数)；而当上游出水水质超标倍数为(0.5，1.0)时，补偿标准值则为25万元×(1+超标倍数)。这说明，当上游地区出界水质超标区间递增一倍时，补偿基数增加了5倍。河北、辽宁两省均采用该设计方式。而浙江、陕西两省流域生态标准设计思路则相对简单，没有采取按超标倍数递增扣缴生态补偿费的计量模式，仅根据上游地区跨界断面出水水质是否达标来扣缴或者奖励其一定的生态补偿金。
此外，从各地区实践来看，补偿标准的制订过程又有两种方式：一是流域上下游之间协商议定，如河北、辽宁以及河南采取的是这种做法；二是由省级有关政府部门设定补偿标准，通常针对上游地区，具体做法是：如果上游地区达到补偿标准的水质目标基准值，则据其达标程度，予以一定数额的补偿激励；如果上游地区达不到补偿标准的水质目标基准值，则不予奖励或扣缴补偿金，如浙江省和陕西省就是实施该种做法。
2.2 模式
流域上下游地区由于经济发展水平不同，水污染治理需求不同等原因，对单位污染物通量补偿金扣缴标准认识不同，使得模式中不同流域、不同地区的补偿标准设计有较大差别(见表3)。如江苏省的单位COD扣缴标准为1.5×
CNY/t，单位氨氮扣缴标准为10×CNY/t。而河南省则对单位COD、单位氨氮的扣缴标准设置了两种情形：当COD、氨氮浓度小于等于V类水质时，单位COD和单位氨氮的扣缴标准分别为0.25×CNY/t和1.0×CNY/t；当COD、氨氮浓度大于V类水质，生态补偿标准加倍。不同地区流域生态补偿标准设计时所考虑的污染物因子也有所不同，如江苏省考虑了COD、氨氮及总磷三种污染因子，河南省考虑了COD和氨氮两种污染因子，贵州省考虑了总磷和氟化物两种污染因子，补偿金扣缴总额一般设计为单因子补偿金扣缴之和。
2.3 模式
该类生态补偿模式通常由那些设置了省级流域生态补偿专项财政资金的地区实施，一般是结合流域上游地区生态建设责任目标考核，将生态补偿、政府环境绩效和生态建设联系起来，实质上也是一种生态补偿资金分摊模式。不同地区补偿标准设计考虑的因素、补偿额度差别较大(见表4)。如辽宁省对辽河东部山区的生态补偿标准设计考虑了林业建设、水质污染和水土流失程度三类要素，浙江考虑了补偿区的生态环境和财力因素，山东考虑了补偿区的污染治理成本和发展成本两因素，福建省仅考虑生态环境建设直接投入因素，河南省则考虑补偿区的水质、水量两因素。各省针对不同的补偿标准设计因素设置的补偿准则也基本不相同，且主观性很强，往往缺乏科学依据支撑，主要是从便于操作角度考虑。总体来看，实践这种生态补偿模式的地区主要是以补偿上游地区的生态环境建设成本为主，机会成本考虑较少，发展成本更是少有考虑，仅有山东省部分考虑了机会成本和发展成本因素。
3 我国流域生态补偿标准实践的特征
在对前述三种流域生态标准实践模式系统解析的基础上，以下对我国流域生态标准实践进行了总体性评估，发现具有以下典型特征。
3.1 我国流域生态补偿标准设计中行政主导特征明显
与国际上践行的流域生态补偿标准设计比较可发现，我国目前实践的三种生态补偿标准模式具有典型的中国国别特征。国际上流域生态补偿机制是建立在成熟的流域水权体系基础上的，不仅有关政府部门，农户、农场主、企业等利益相关方一般都参与到补偿标准的设计过程[9～11]。我国则完全不同，流域水权体系还没有建立，政府部门成为流域生态补偿标准制订的唯一主体，其他利益相关方基本上没有参与到标准制订过程中，补偿标准设计主要是一种政府行为[12]。
进一步分析可发现，我国流域生态补偿实践主要是紧密结合流域水污染防治规划的实施来开展的，流域上下游地区参与到流域生态补偿机制建设中的动力，除了流域水环境形势严峻、竞争性用水日益加剧这一客观原因外，更直接的原因是出于流域水污染防治规划对流域上下游地区政府的目标考核要求。“十一五”期间，我国许多流域实施了水污染防治规划目标考核制，即地方领导政绩与辖区内流域出水水质情况紧密挂钩，这直接促成了地方重视开展流域生态补偿探索的动机。
3.2 主要关注污染治理成本和污染损害成本的补偿和赔偿
我国流域生态补偿标准实践主要着眼于污染治理成本和污染损害成本的补偿，对生态服务效益价值补偿考虑较少，这明显不同于一些OECD(经济合作与发展组织)成员国流域生态补偿标准设计主要针对流域生态服务效益价值实现的实践[3,4,6]。具体而言，从模式来看，当流域某上游地区跨界监测断面出水达标，则比邻的下游地区对上游地区予以一定标准的补偿，实质上是一种污染治理成本补偿概念，补偿针对的是上游地区环境污染治理投入；当流域上游地区跨界监测断面出水水质超标时对下游地区的赔偿，实质上是对上游地区对下游地区造成的污染损害成本的补偿。模式中的补偿标准设计体现的是对上游地区出界水质超标情形下的一种惩罚性赔偿策略，在本质上也是一种污染损害成本补偿模式，与模式不同的是该模式考虑了水量因素，由于水量因素是影响流域治理的关键因子，故相对而言模式比模式的生态补偿标准设计思路更为合理。对模式而言，重点关注的是通过补偿机制确保上游地区持续供给下游地区达标水，主要补偿上游地区的直接生态环境建设投入成本，主要包括污染治理和水土保持治理投入成本两类，一般主要关注污染治理投入成本，对水源地地区则往往也关注水土保持治理投入成本。
从上述分析也可看出，我国流域生态补偿实践在补偿标准设计中对水质因素给予了更多的关注，而对生态服务效益价值因素关注不够。不同于美国、欧洲一些国家的流域治理已经进入到重点关注生态健康阶段[13～14]，水污染治理仍是我国流域面临的首要问题；兼之我国流域治理资金来源的缺乏，使得我国流域生态补偿标准实践主要侧重的还是经济意义上的对污染治理成本和污染损害成本的补偿，而对生态意义上的生态功能服务型补偿仍重视不够，基于生态服务效益价值核算的补偿标准设计方法基本上没有纳入到流域生态补偿标准设计中。此外，国际上广泛采用的基于支付意愿和补偿意愿调查确定生态补偿标准的方法[15～16]也基本没有在我国流域生态补偿标准设计实践中发挥效用。对于代际间的生态补偿标准设计更是尚未有考虑，我国流域生态补偿标准实践呈现的这种阶段性特征也与我国目前尚处于弱可持续发展阶段有很大关系。
3.3 流域生态补偿标准制订的科学依据不足使其持续性难以保证
流域生态补偿标准直接决定着流域上下游地区的生态补偿额或赔偿额，因此标准设计既要考虑其激励功能的长期性，也要考虑上下游地区的财力水平。只有标准设计维持在一个合理的水平才能对上下游地区产生充分且持续的激励，太高或太低均不适宜。如果补偿标准设计过高则可能超过流域上下游地区的财政支出能力，也会使得上下游地区对补偿政策的公平性和合理性存在质疑，难以保证补偿机制的长效性；过低则难以对流域上下游地区参与构建流域生态补偿机制产生充分激励，生态补偿政策工具难以发挥流域治理效用。这意味着流域生态补偿标准设计需要大量的前期准备工作。
模式中，基于水污染治理成本的补偿标准较易测定，可通过核定上游地区的平均边际治理成本来实现，测算平均边际治理成本需要开展广泛的行业污染治理成本调研。和模式中污染损害成本测算尚未有一致认同的技术方法，这增加了生态补偿标准设计的难度，一种可操作的思路是首先采取影子价格法来间接测算，该测算结果最终由流域上下游地区通过进一步协商议定；模式中，生态环境建设直接投入成本容易测算，但是机会成本和发展成本的评估在研究上也存在较大争议[17～18]，多数学者认为可以区域某一年份的平均农户收益、政府利税损失等测算当地机会成本和发展成本[18～19]，但是这种计量方法比较粗放。建议采用综合因素法来确定，补偿因素重点考虑流域上游地区的财力水平、人均生活水平、生态环境本底现状、生态环境治理绩效等来确定，不同流域情况不同，考虑的补偿因素也应有所差别，不同补偿因素的权重可以通过利益相关方问卷调查来确定。
从以上分析可看出，为了保证流域生态补偿标准的可操作性和持续性，科学合理的流域生态补偿制定往往需要两个步骤：一是尽量采用广为接受的科学方法测算补偿标准，为补偿标准设计提供基础；二是需要利益相关方，在当前政府主导的补偿模式下，主要是流域上下游地区间，在步骤一基础上结合有关因素来协商议定。但我们调研发现，对大部分地区而言，无论是在基于污染治理成本和污染损害成本的补偿标准制订过程中，还是在基于生态环境建设投入成本以及基于机会成本和发展成本的补偿标准制订过程中，步骤一欠缺，补偿标准基本上是流域上下游地区直接协商议定或者由共同上级政府部门“拍板”决定，前期的科学标准测算以及标准实施效应评估并没有开展，基于这种思路制订的补偿标准所设计的流域生态补偿政策可能在短期内发挥效用，但是长期性往往难以得到保证。如2008年河北省启动的流域生态补偿试点中曾将氨氮污染因子的超标补偿标准设置过高，导致个别市县生态补偿金扣缴额度很大，财力上无法支持，经过一年多的试点，河北试点地区最终在流域生态补偿标准设计中取消了氨氮污染因子。
3.4 各种补偿标准设计模式的激励性有待改进
模式中生态补偿标准的制订主要考虑了流域跨界监测断面水污染物浓度因子，而模式则除了考虑水污染物浓度因子与水量因子。因此，与模式相比，模式考虑了水体的纳污能力，相对而言，模式更为合理。尽管如此，目前实践模式的流域仅仅考虑了上游地区超标情况下的赔偿问题，而对上游达标情况下的补偿激励没有考虑，这种补偿标准设计策略激励性不足，仅单向考虑了上游地区未达标情境下的赔偿问题，为了使得流域生态补偿政策有更好的激励性，实施双向补偿标准设计是必要的：即如果上游地区达标，则下游地区补偿下游地区；反之，如果上游地区超标则赔偿下游地区；再根据上游地区超标和达标程度设置梯级差异化补偿标准更为合理。对模式来讲，也面临同样问题，应该对补偿地区实施达标补偿奖励和不达标惩罚双向激励策略，并同时根据达标和不达标程度实施梯级差异化补偿策略。而且，生态补偿分摊标准设计时，一些地区考虑的补偿因素过于简单，不仅影响了政策的公平性，也影响政策激励功能的有效发挥。
4 结论和展望
我国目前开展的流域生态补偿实践，主要是探索建立一种促使流域上下游地区建立共建共享的流域水环境保护的经济责任机制，目前初步形成了三种流域生态补偿标准模式，尽管还存在着补偿标准设计缺乏科学依据、补偿标准激励性不足以及效果长期性难以保证等问题，但毕竟尚处于试点起步探索阶段，随着实践的深入开展，政策效率将逐步改进。
不可否认，我国流域生态补偿实践具有典型的国国别特征，也具有一定的创新性，开展生态补偿实践的直接动力是流域水污染防治规划对上下游地区提出了辖区出水水质目标要求，这使得流域上下游地区想方设法寻求一种有效的共赢机制来实现该目标。所以我国流域生态标准设计也是紧密结合流域跨界水质监测断面的水质目标来进行的，且补偿范围重点考虑的是污染治理成本和污染损害成本补偿，以及生态环境建设直接投入补偿，最终目标是促使流域上下游地区管好辖区内出水水质。补偿标准设计在概念内涵上，与国际上通常意义上的生态补偿概念还有较大差距，我国还主要侧重于经济利益上的污染治理成本型补偿，而非生态服务效益价值的补偿。
我国目前的流域生态补偿标准主要是有关政府部门商议或者“拍板”决定的，在将来，应该关注生态补偿标准的持续性激励问题。建议补偿设计首先核算污染损害成本和边际污染治理成本，再根据流域上下游地区的社会经济发展水平和水环境治理需求等进一步协商议定，这样才能增进补偿标准制订的科学性。补偿标准设计也要考虑水体的纳污能力，将水量、水质两因素均涵盖在内。对于模式而言，建议补偿标准设计时要进一步增加水量调整系数；对模式而言，目前还主要关注于生态环境建设投入，随着试点探索深入推进，建议在较发达地区加大机会成本和发展机会成本试点，在长期，应将提供生态服务效益的各类投入成本予以合理补偿。此外，建议补偿标准设计采用双向激励方式的奖优罚劣策略。目前模式基本上是一种扣缴式生态补偿标准设计模式，建议如果上游地区出界水质达到上下游地区议定的目标基准值，也需给予补偿奖励，模式也应处理好该问题。生态补偿标准设计要增进社会理解和接受程度。目前补偿标准制订过程中，主要是流域上下游地区的政府部门参与，其他利益相关方，特别是农户、企业等的补偿和受偿意愿还没有考虑，建议补偿标准设计过程中，应调查流域上下游地区利益相关方的补偿和受偿意愿，并将之作为补偿标准设计的重要基础。目前我国各种流域生态补偿标准模式的探索均处起步阶段，应加大试点探索推进力度，比照不同补偿标准设计模式的优劣，选择可行的模式大范围推广。
由于我国的流域生态补偿是紧密结合出界水质目标开展的，因此如何合理设置水质目标基准对流域生态补偿标准设计至关重要。根据我国目前的经济现状和流域水污染形势，将Ⅲ类水质标准作为跨界水质目标基准较为合适。因为如果选择Ⅱ类或以上水质作为目标，我国目前多数地区在经济上难以实现；如果选择Ⅳ类水质作为目标，又难以起到治理污染，改善水环境质量的作用；因此，用Ⅲ类水质作为流域跨区水污染经济补偿的目标基准比较合理。对于目前水环境较好的流域河段，能起到继续加强维护和持续改善的作用；对于差水质河段，则能筹集大量的污染治理资金，加快污染治理进程。
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