项目进村与乡村治理重构———项基于村庄本位的考察，本文主要内容关键词为：本位论文,村庄论文,进村论文,乡村论文,重构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
税费改革之后，随着作为农村公共品供给主要财政来源的农业税费被取消，国家财政转移支付的范围和力度逐年增加，承担了越来越多的农村公共品供给职能。国家财政转移支付，尤其是涉及农村公共品供给的财政转移支付，大都采用项目的形式(周飞舟，2012[a])。对项目运作过程、运行机制和影响等一系列问题的考察，成为近年来学界关注的热点。
项目制作为一种国家自上而下的资源输入形式，带来了从中央到地方各级政府的行动逻辑以及政府之间互动关系的变化，现有研究即以此为重点展开。首先，项目制运作带来了政府关系的调整。例如，折晓叶、陈婴婴(2011)考察了项目运作中的分级运作模式，展示了政府层级之间自上而下的控制逻辑与自下而上的反控制逻辑；渠敬东(2012)认为，项目制作为一种新的国家治理体制，重塑了中央政府与地方政府的关系，并带来了基层集体债务、部门利益化以及社会矛盾的累积，影响了社会的可持续发展。周飞舟(2012[b])以某县义务教育为例，从政府间财政关系入手，剖析了县域内项目的运作模式，指出“项目治国”导致了乡镇政权进一步悬浮、项目的目标设置与实际效果之间的错位等一系列意外后果。其次，项目制带来了基层政府行为和运作逻辑的变化。冯猛(2009)以某镇大鹅养殖项目为考察对象，发现乡镇政府在项目申请过程中，将发展大鹅养殖的每个流程都包装成项目，并通过宣传、政绩化等手段提升项目申请的成功率，而后税费时期“向上要”的财政结构决定了乡镇政府会采取项目包装行为。陈家建(2013)指出，项目制导致政府内部动员从原来的“层级动员”向“多线动员”转变，项目制本身的“自我扩张”效应日益深刻地渗透到基层政府的运作机理中。
虽然现有研究从不同层面对项目制作了较深刻的解读，但亦有可拓展的空间：第一，已有研究虽然涉及项目进村对农村的影响，但焦点更多的是放在项目运作与政府的关系上，而对作为资源受体的村庄社会的影响，只是研究者宏大观照的结果。国家项目进村的最终目标是提升广大农村的公共品供给水平和质量，改善农村的总体面貌。因此，以村庄为主体的考察，即以自下而上的视角来审视项目进村，应该也必须成为当前研究的重点之一。第二，调查经验表明，村庄获得项目资源的方式并不同，而当前研究一般只看到政府行政助推这一种项目进村方式，关于不同的项目获取和运作方式对乡村治理秩序的影响，尚缺乏专门且系统的研究。
基于此，本文的分析思路是，以村庄为立足点，展示村庄不同的项目资源获取方式，并分析不同的资源获取方式带来的乡村治理秩序及其重塑逻辑有何不同。在进行比较分析的基础上，进一步归纳当前项目进村背景下基层政治社会的一般样态，并提出可行的改进路径。从这个意义上讲，本文分析的重点是从学理上对项目进村的乡村政治社会影响进行综合、系统的考察。
自2009年至今，笔者及研究团队同仁在全国大部分地区的农村展开了长期驻村调研，重点关注村庄集体财产、涉农项目等与乡村治理的关系。本文研究是基于长期以来调查资料的经验总结。同时，为便于分析和论述，本文选取苏南A村、鄂中B村和渝中C村作为经验表述案例①。
二、三种村庄类型及其特点
杜赞奇(2004)在研究华北20世纪上半叶乡村权力结构时发现，随着国家资源汲取力度的加大，村庄原有的权力文化网络解体，赢利型经纪人取代保护型经纪人，改变并把持着村庄政治格局，以谋取最大化利益。贺雪峰(2011)研究发现，在利益密集型村庄，随着土地征收的推进以及工商业的发展，大量资源涌入村庄，村庄土地利益变现，各种获利机会涌现。而为争夺新出现的密集利益，各方主体展开了激烈的博弈，从而出现与非利益密集型村庄完全不同甚至相反的治理景观。袁松(2012)在研究浙江农村的乡村治理时发现，对资源的争夺形塑了由权力主导的巨大利益空间，村庄经济精英主导乡村治理，其后果是村庄政治的公共性严重萎缩，乡村权力结构趋向于寡头化。
上述研究的立足点、时空背景和理论指向虽然有较大差异，但为后来者给出了共同的启示。其基本启示是，资源作为乡村治理中的关键变量，资源额度、资源形态以及资源运作方式形塑并维系着具有不同表现形态的乡村治理。受此启发，笔者将项目作为一种资源形态，按照项目获取方式的不同，将承担项目资源的村庄分为接受型、争取型和捆绑型三类②，并以此为起点，阐释不同类型村庄的乡村治理秩序。对这三类村庄的特点介绍如下：
(一)接受型村庄
这类村庄的特点是：第一，对于村庄而言，项目资源输入是上级政府行政安排的结果，项目申请由市、县、乡镇政府负责；第二，项目工程的实施由县、乡政府统一发包给开发商，村级组织在其中起调解村内纠纷和协调关系的作用；第三，项目监管由作为发包方的政府统一安排，村级组织并没有话语权；第四，所承担项目工程的资金额度在三类村庄中属最大。项目内容主要包括示范村改造、土地综合整治等。此类村庄要能够成为县、乡政府投入大量项目的点，除了具备能够满足项目建设所需要的硬件条件外，村庄社会矛盾的激烈程度、村级组织的团结程度以及村干部与乡镇政府的关系等是其受重点考量的软件条件。苏南A村即属此类村庄。
案例一：苏南A村，2004年由周边4个行政村合并而成，合并后形成的领导班子由合并之前各村的村支书组成，作风硬朗，能较好地完成上级政府下派的各项任务，且能够处理好村内的各种矛盾和纠纷，保证村庄社会稳定。2009年，涉及集中居住、新区建设以及土地连片规模流转的省级项目落户A村所属的金镇。金镇政府在选择项目村时指出，A村虽然是合并村，但从其近5年的工作状况来看，村领导班子比较团结，且能与镇政府一条心。所以，金镇最后将项目工程落户到A村。事实上，如果按照硬件条件，邻村旗村与A村相当，但因旗村领导班子内部存在派系斗争，镇政府考虑到政策执行力问题，最后还是选择了A村作为项目村。(访谈对象：A村村支书)
接受型村庄承担的项目工程量大，且多属地方政府的示范工程和重点工程，项目输入和工程建设过程带有强有力的行政助推，村庄在项目实施中缺少话语权。正因为如此，为应对“压力型”体制下层层累积的行政压力，乡镇政府必须确保项目工程顺利实施。而要做到这一点，正如案例所显示的，村级组织的密切配合、村级组织较高的团结程度以及村庄社会较高的稳定程度，就成为乡镇政府考虑的主要方面。
(二)争取型村庄
这类村庄的特点是：第一，项目引进是村级组织尤其是村两委主要干部努力的结果。第二，其项目来源有二：一是利用从村庄走出去并在政府部门任职的干部，即乡村治理中的“第三种力量”(罗兴佐，2002)，通过乡情沟通感情、联络关系获得项目；二是村干部利用在长期工作过程中积累起来的社会资本，通过关系运作获得项目。受分税制以及税费改革的影响，市、县财政能力弱化，而中央政府的财政转移支付并不足以满足地方全部的公共品需求(周飞舟，2012[a])。在有限的财政供给的背景下，当市、县面对诸多条件相当的村庄时，村干部与政府人员的非正式关系便成为影响市、县选择项目落户地点的主要因素。
此类村庄中，村干部较为强势，一般兼具经济精英和政治精英的特点。项目多由市、县涉农职能部门负责立项，项目资金发放和监管单位为市、县的发展改革部门和财政部门，项目资金数额相对较小，工程范围一般限定在一个村庄内部，例如通村民小组公路建设项目、小型水利建设项目等。同时，项目工程发包由村级组织负责，在项目工程建设的实施过程中，村级组织有较大的话语权和运作空间。
案例二：鄂中B村，地处江汉平原腹地，村支书在任20余年。村支书能够历经数次选举而不倒的原因，除个人性格比较强势并在村中积累了相当的支持力量外，他与从村里走出去的经济能人和政治能人保持良好的关系往来也是重要原因；并且，他获得了上级政府的充分认可。2008年，村支书利用B村六组某村民的儿子在市里担任农机局副局长的关系，申请到通村民小组的公路翻修项目，项目资金共60万元，加上村支书鼓动走出去的经济能人捐赠20万元，共计80万元。2011年、2012年两年，村支书先后利用与县交通局局长的亲戚关系，争取到了两个资金额度达150多万元的通村民小组的公路建设项目。(访谈对象：B村村主任梁某、原村会计杨某)
税费改革之后，村庄集体财力剧减，村集体行动能力弱化，其集中表现是公共品供给中村集体无法克服部分村民“搭便车”造成的高组织成本问题(贺雪峰，2010)。在当前的项目设置中，政府项目资金只是公共品供给所需资金的一部分(有关比例视公共品供给形式的不同而有差异)，其他不足部分来自于村民自筹和社会捐赠。而在当前，村级组织向村民收钱的难度极大，依靠社会捐赠便成为村干部弥补公共品项目建设资金不足的主要形式——正如B村案例所展示的。在缺少外部力量支持的情况下，村干部一般会选择主动退出项目申请，以避免形成村级债务。
(三)捆绑型村庄
在这类村庄中，项目进村是基层政府实现其他意图的辅助形式。从已有经验来看，“其他意图”主要指招商引资，项目作为基层政府顺利实现招商引资的优惠条件而出现。在这类村庄进行调研时，笔者经常听到的是“项目跟着老板走”。将项目进村作为招商引资的优惠条件，一方面可以增加地方政府对资本的吸引力，另一方面也能克服因乡村财力有限而导致项目工程资金不足问题。渝中C村是这类村庄的典型。
结合表1，可以归纳出这类村庄具有以下特点：第一，受土地使用条件限制，开发商主要是涉农企业，其业务包括开办乡村旅游、特色农产品开发等；第二，此类村庄的项目申请由乡镇政府出面，乡镇政府在与开发商签订用地开发协议时，项目资金扶持即作为条件写入协议；第三，在项目工程建设过程中，村级组织的角色主要是辅助乡镇政府处理开发商与村民之间的矛盾和纠纷；第四，项目内容以满足开发商经营需求的基础设施建设为主。
需要补充的是，捆绑型村庄与接受型村庄相比，既有共同点，又有明显的不同。其共同点是：两类村庄的进村项目都有明显的行政助推色彩，因此，乡镇必须保证村级组织具有较高的团结程度和贯彻政府意志的能力。并且，村级组织均起着关系协调和矛盾化解的作用，在项目工程发包以及实施中都缺乏话语权。其不同点在于：从项目资金额度来看，前者要远远小于后者，前者的项目资金为几十万元左右，而后者的项目资金动辄几百上千万元。从对村庄的改造程度来看，前者亦远远小于后者。前者项目建设的实施范围限制在开发商经营、开发的范围内，对村庄的改造程度取决于开发商投入和开发的力度；后者则涉及部分村组甚至整个村庄的改造。从项目涉及的利益关系来看，前者主要涉及乡镇政府与开发商之间的合作和利益分配，而后者主要涉及乡镇政府和村民之间以及村民和村民之间的利益分配。
以上三类村庄的特点，可以归纳为表2。
三、乡村治理重构的表现及形成机制
税费改革极大地改变了乡村治理组织的行动逻辑：乡镇从以前的“要钱”、“要粮”转变为依靠上级转移支付，与村庄的关系逐渐疏离，从“汲取型”政权走向“悬浮型”政权(周飞舟，2006)；在“维稳”等压力和本身治理能力降低等因素的影响下，村级组织表现出“不出事”、“不得罪”逻辑下的消极行政(贺雪峰、刘岳，2010；王会，2011)。作为国家资源输入的一种形式，项目进村嵌入后税费时期的乡村治理样态中。在此基础上，随着资源的不断输入，乡村治理秩序得以重新塑造。
(一)“少数对多数的僵持”：接受型村庄的治理
在接受型村庄中，当涉及利益分配尤其是集体资源分配问题时，村民个体之间、村民小组之间、村级组织与村民小组之间往往因意见无法统一而出现矛盾。而在后税费时期，集体权威和治理权力的弱化已成为学界的共识(申端锋，2010)。在介入因利益分配而产生的矛盾和纠纷时，乡村两级组织往往没有能力协调各方关系并形成得到绝大多数村民支持的决策③。另一方面，在乡村治理中，秩序的达成采取的是“少数服从多数”的原则，即多数人的意志是村庄秩序形成的主要借助力量(贺雪峰，2012[b])。但是，在集体权威弱化的背景下，代表多数人意志的集体决策并不能得到少数反对者的认可，少数村民通过群体上访等形式向政府施压。乡镇政府为了确保社会稳定，将压力下放到村一级，村级组织再次通过集体决议的形式化解矛盾，但决议原则仍是照顾大多数村民的利益，村组干部不可能因此得罪大多数村民，少数反对者仍无法接受结果，再次选择到上级政府上访，于是形成了“集体决议→少数反对者以上访等形式表达不满→乡镇政府面临维稳压力、压力下放到村一级→村级组织继续协调、进行集体决议→少数村民再次上访→行政压力再次下放到村一级→……”的循环。而在“少数对多数的僵持”过程中，项目进村所带来的利益分配问题迟迟得不到解决。下面以苏南A村的案例加以说明。
案例三：2009年以来，落户在A村的大项目(包括拆村并居项目、土地整治项目和土地规模流转项目等)的资金总额达到4亿多元。村民从原来的自然村搬出来集中居住，而原有沟渠、荒坡等属村组集体的土地亦被纳入整治的范围内，使每个村民小组的土地面积相对于计税面积都有数量不等的增加，而这部分新增土地在流转给外来公司后，租金如何分配成为争论的焦点。为了增加农民的收益，同时也为了项目的顺利实施，乡镇政府规定将这些土地分配给村民，分配方案由村干部组织村民集体协商确定。但是，新增土地分配在争执了一年后，仍没有得到解决，而土地租金分配方案亦没有达成，这就使外面开发商不能进来施工，乡镇招商引资工作不能完成，乡镇政府和村级组织所受到的压力极大。数次集体决议中，每次都是极少数村民不满意土地划分方案，上访闹事，而大多数村民又坚决不让步。双方都不买乡村两级组织的账，循环往复，矛盾的解决没有实质性的进展(直到笔者调研时的2012年9月仍没有得到解决)。(访谈对象：A村村支书梁某)
正如A村案例所反映的，乡村两级组织权威的弱化与村民个体利益冲动的彰显，导致村民利益无法达成一致，使项目资源无法顺利惠及广大村民，又进一步弱化了乡村两级组织的权威。大量项目进村引发的矛盾和冲突超出了乡村两级组织的控制能力，乡村两级组织疲于应付，但是，问题并没有得到有效解决。
(二)“精英俘获”④：争取型村庄的治理
在这类村庄中，项目获得取决于村干部的努力和其关系网络，村干部在项目工程建设中拥有话语权。改革开放以来，市场化运作越来越深地嵌入乡村治理工作之中。在公共品项目建设中引入市场竞争机制，能够降低成本、提高效率，因而成为政府工作的主要信条(罗义云，2007)。表现在项目运作的具体工作中，即是村级组织通过招标的形式将项目工程发包给工程队，自身只起质量监管和关系协调的作用。在实际过程中，工程承包给谁、工程竞标价格的设定都由村级组织尤其是由有能力“跑”来项目的村干部决定。
税费改革打破了乡村两级组织基于税费截留形成的利益共同体，村级组织的财政能力锐减，但吊诡的是，村级组织尤其是作为村级组织主体的村干部的自利性并没有随之降低，项目进村为其满足自利性需求提供了空间。村干部的获利空间主要包括工程发包形成的竞标价和项目资金之间的差价以及工程回扣。下面以鄂中B村案例来说明。
案例四：鄂中B村村支书已经在任20余年，去年(2011年)换届时已经59岁，但在选举之前早已放出话来，说打算再干一届。村支书跟周围的人讲，“如果没有我，村里这些项目根本跑不下来”。实事求是地讲，他说得有道理，在任那么长时间，各种关系都可以用，但明眼人都知道，跑项目的能耐并不是主要的，最重要的是项目跑下来后有好处可捞，能吃工程回扣。也是因为村支书坚持，发动其支持者尤其是赖孩子们(方言，即以乡村混混为代表的灰黑势力)拉票，去年的换届走了形式，他的票数在党员选举中并没有过半数(因平时蛮横、霸道，个人问题被揭发等原因)，但结果还是他继续担任村支书。(访谈对象：B村原会计杨某)
在争取型村庄中，一方面，村干部能够凭借各种关系“跑”来项目，减轻了财政能力有限的乡镇政府在公共品建设上的负担，因此，对于这种村干部，除非出现重大问题(例如影响社会稳定、出现上访等群体性事件)，乡镇政府多持支持态度。而另一方面，村干部要能够持续跑来项目，不断满足自利性诉求，就必须稳固自身体制精英的身份，也就是必须要能够实现村庄权力结构的稳定。正如鄂中B村案例所示，村干部实现村庄权力结构稳定的策略是：一方面，加强同村外能人(政治精英和经济精英)的联系，通过村外能人在村内的影响力发展其支持力量；另一方面，通过项目工程的发包，拉拢村内精英和乡村混混的支持。
市场化改革以来，现代性因素不断侵入村庄，作为村庄内生社会秩序维系机制的“权力—文化”网络解体(杜赞奇，2004)，而以个体优势尤其是经济实力、身体暴力为主要特点的秩序机制逐渐凸显。经过三十多年市场化的洗礼，乡村混混实现了从积累名气到积累资本的转型，由于兼具身体暴力和经济实力的双重优势，他们成为村干部实现权力稳固的主要依靠力量(李祖佩，2011)。
在争取型村庄中，村干部得到乡镇政府和村庄内普通村民无法抗衡的强势势力的支持，从而实现村庄权力结构的稳定。而村庄权力结构的稳定，又进一步为村庄精英稳固关系、俘获项目资源提供了空间，广大村民被排斥在日益固化的村庄权力结构和利益分配结构之外。更为严重的后果是，项目资金使用会偏离原本的项目意愿，项目工程质量低下，在打破村庄原有公共品供给体系的同时，新的公共品又无法正常使用，从而会加剧而非改善当前农村公共品的供给困境。
(三)“强压力下的‘代理人’凸显”：捆绑型村庄的治理
前文述及，这类村庄中的项目输入被当作招商引资的附加条件，因此，与其他两类村庄相比，外来开发商的进驻成为影响这类村庄乡村治理秩序重塑的主要变量。第一，开发商进驻涉及土地流转和征用，而在当前土地征用产生的级差地租分配以及土地出租形成的土地增值收益分配缺乏相应的制度设置和制度保障的背景下(郭亮，2012)，一系列围绕土地形成的矛盾纠纷成为乡村治理中的重要内容；第二，开发商进驻和经营需要稳定的外部环境，加之开发商进驻包含了上级政府扩大财政收入、追求GDP增长等行政意志，因此，村级组织成为化解各种矛盾、实现上级政府目标的重要载体。
同时，村级组织作为一级自治组织，村干部本身就是村民，而村庄是一个熟人社会，村干部要想在村庄中立足并保证权力结构的稳定，除非拥有其他村民无法比拟的优势(例如争取型村庄中村干部所具备的条件)，否则，他们就必须顾及大多数村民的意志。而当开发商经营诉求和乡镇政府行政意志与村民的利益诉求之间出现矛盾时，村干部经常陷于进退两难的境地。调研中发现，村干部这种两难困境的后果有两种：一是村干部在开发商和村民之间多次周旋，双方互让，暂时达成妥协；二是双方互不相让，村干部主动退出，由乡镇指派或任命得力人员主持村庄事务。渝中C村的案例即是第二种后果的表达。
案例五：2005年，某建材公司在C村承包了300亩土地搞农村旅游开发，土地租金按照每年每亩375公斤稻谷的市场价计算。可在此过程中，农户与开发商之间矛盾不断。矛盾的焦点在于：一是租金太低，应按照临县每年每亩450公斤稻谷的市场价计算租金；二是工程建设中噪音和废水给周边村民的生活造成影响，村民应该得到相应的补偿。为解决上述矛盾，村干部连续做了多次工作，但均以失败告终。2006年下半年，乡镇政府委派C村超市老板王某主持村实际工作。之所以委派王某主持工作，是考虑到他在该建材公司中有熟人，能通过熟人关系让开发商让步。最后，矛盾得以暂时解决。2012年，某水果公司在C村承包320亩土地种植优质脐橙、柑橘，租金按照每年每亩425公斤稻谷的市场价计算，但因村民意见极大，王某没有按期完成土地丈量和租金发放任务。最终王某下台，乡镇政府包村干部主持村实际工作。(访谈对象：C村王某)
正如案例所示，在开发商和村民之间的矛盾无法调和时，乡镇政府通过向村级组织施压或调整村主职干部的方法，来达到稳住开发商的目的。在此过程中，为了调动村干部的积极性，乡镇政府会给予他们一定的物质或精神奖励，例如年终考核时给予照顾、许诺村干部退休后享受民政补助等。同时，开发商会以“协调费”的名义给村干部好处。例如，在案例五中，2012年，开发商承包320亩土地，“协调费”按照每年每亩180元的标准计算，村级组织确保开发商有稳定的生产经营环境。
在“乡政村治”的乡村治理架构中(徐勇，1998)，作为政府和村庄社会交点的村干部，在进行自身角色定位要时刻把握政府“代理人”和村庄“当家人”之间的平衡，两者不可偏废(吴毅，1998)。而在捆绑型村庄中，接受乡镇政府和开发商“照顾”的村干部，在纠纷处理中有可能站在开发商和乡镇政府一边，他们作为政府(也包括开发商)“代理人”的特点凸显。失去村庄“当家人”保护的村民，在与开发商的利益纠纷中往往处于劣势，在与开发商的矛盾和冲突中夹杂着对村级组织的不满，从而使后续矛盾的化解更加困难⑤。
以上三类村庄乡村治理重构的不同表现形式，可以归纳为表3。
综上所述，三类承接项目的村庄在乡村两级组织的角色和行为特点、利益集中点、矛盾焦点和村民的利益空间等方面存在较大差异。但需要进一步思考的是，在这些差异的背后，三类村庄有无一致性？在此基础上，能否提炼出项目进村背景下乡村政治社会的一般样态？
四、分利秩序：乡村治理重构的一般逻辑
综合分析三类村庄，基于项目工程发包、承包和建设以及由资源输入引起的村庄内部资源的升值，乡村治理秩序围绕利益分配形成，笔者将这种基层政治社会样态称为“分利秩序”⑥。需要说明的是，在笔者所定义的“分利秩序”中，“利”既包括项目资金和因项目建设而升值的乡村内部资源，也包括政绩、各种优惠照顾等非物质利益。并且，“分利秩序”既是对当前乡村治理和乡村政治社会样态的提炼和总结，同时又是动态的，会随国家资源输入额度的增减和方式的变化而演进或变异。
以村庄为本位来思考，分利秩序的出现有着特定的政治社会背景。在集体化时期，在“全能主义”的政治架构下，集体利益带有浓厚的国家政权印记，且在当时强大的国家政权控制、数次政治运动冲击和浓烈的意识形态教化的背景下，作为最基层的村庄服务于国家工业化建设这一宏大目标，分利秩序并没有形成的空间。在农业税费征收时期，国家通过农业税费从农村汲取资源支持工业化和农村公共品供给。乡村治理组织和村民之间基于税费收取形成基本权利义务关系，乡村干部有提取税费的权利，但不得不直面村民的实际需要，尤其是村庄公共品供给的需要。并且，税费时期村庄集体权威尚存，能够对破坏集体利益的少数村民形成威慑，限制其“搭便车”行为。村民有缴纳税费的义务，但同时能够以拒交税费等方法迫使乡村干部满足其需要，从而对乡村干部的行为形成一定的钳制，由此形成乡村两级组织和村民之间权利与义务的“连带式制衡”，保证了乡村社会秩序的形成(陈锋，2012)。而在税费改革之后，基于税费收取而形成的权利义务双向制衡关系被打破，而新的能够连接乡村干部和村民的良性互动关系因中间载体缺失而无法形成，干群之间的权利义务由双向制衡转变为双向失调。以现实利益(包括物质利益和非物质利益)的博弈和分配为核心的分利秩序，正是在这种背景下产生的。
(一)分利秩序的特点
总结上述三类村庄的治理逻辑，可以归纳出分利秩序具有以下特点：
第一，“权力”是分利秩序的主导。这里的“权力”并不单单指政府的行政权力，而是指个人、群体和组织使其他人、其他群体和其他组织的行为按照他(们)所预期的方式改变的能力(拉斯韦尔、卡普兰，2012)。在本文中，权力是指在项目进村过程中强于其他参与者、并能够实现利益获取的能力。
在接受型村庄中，少部分村民的利益诉求主导分利秩序。“压力型”体制、“维稳重于一切”和财力有限的多重压力下，乡村两级组织治理能力严重弱化，集体无法有效规制个体，少部分村民的获利冲动往往侵犯大多数村民的利益。在争取型村庄中，包括村干部在内的各种精英以及乡村混混基于项目资源形成紧密的利益同盟，普通村民被排斥在利益分配结构之外，村庄精英联盟构成这类村庄中分利秩序的主导力量。而在捆绑型村庄中，乡镇政府的行政意志将项目打包进招商引资之中，外来资本享受项目福利并实施项目开发，而普通村民并不能参与其中。也就是说，乡镇政府的行政权力以及外来资本的权力，共同构成了这类村庄中分利秩序的主导力量。在乡村基层社会场域中，权力并不具有普惠性，而是专属于其中的某一部分人。因此，在以权力为主导的分利秩序中，项目进村所带来的资源分配被具有权力优势的少部分人主导。
第二，“去政治化”是分利秩序的主要表现形式。乡村政治是乡村社会内部为达成利益分配共识而进行的斗争与妥协，是乡村社会各方面力量平衡的结果，是基于权利义务相统一达成的公共秩序(贺雪峰，2012[c])。而作为分利秩序表现形式的“去政治化”，主要表现在两个方面：一是权利的过度彰显。项目进村中各个利益主体单方面强调权利而否认义务，极少数村民过度的利益诉求切割、破坏了集体利益，而乡镇政府和村级组织的自利性诉求消解了它们作为公共服务提供者的职能。二是村庄承接项目的无原则性。国家和各级政府在设立项目时，对项目的质量、目标和最终发挥的功能都有明确的规定，这些规定构成了项目建设应坚守的原则。但是，在乡村的实施场域中，村庄精英对资源的垄断、乡镇政府行政意志的强势以及资本逐利性的彰显等一系列表现，均是这种无原则性的表达。
第三，“去目标化”是分利秩序的基本后果。项目进村形塑了以权力为主导、以去政治化为表现形式的分利秩序，其直接后果是项目设立的目标被搁置、掩盖和扭曲。项目进村的基本目标是弥补基层政府组织因财政能力弱化而出现的农村公共品供给不足，改善农村整体面貌，提升农民生活质量。但是，在具体实践中，项目运作成为满足强势利益主体自利性需求的手段，项目资源被大量挪作他用，项目实践出现了与目标的严重背离。
(二)分利秩序形成的基本逻辑
诚然，项目进村的诸种政治社会后果的出现，与监管不力有关。但是，依笔者看来，其深层的逻辑是后税费时期乡村治理样态和基层权力运作的内在机制使然。项目进村是国家自上而下的资源输入形式，乡村两级组织在其中是最主要的参与者和实施者。因此，乡村两级组织权力运作逻辑的变化，构成笔者分析分利秩序形成的内在逻辑的重点。
英国学者迈克尔·曼将国家权力分为两种：一种是强制性权力，即国家在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围；二是基础性权力，即国家渗透市民社会，在其统治的范围内有效贯彻其决策的能力(曼，2002)。受此启发，在乡村社会的权力运作中，同样可以细分出强制性权力与基础性权力两个方面，前者标志着公共权力相对于社会和农民个体所具有的无可挑战的势能，后者则相当于公共权力对社会所承担的公共品供给与服务职能(吴毅，2008)。
在笔者看来，强制性权力和基础性权力是一体两面，前者为后者提供克服“搭便车”以及少数村民不合作问题从而避免集体利益受损的权力后盾，而后者的实践绩效则为前者的存在提供合法性依据。而在税费改革之后，乡村两级组织受财政能力弱化和集体权威消解等因素的制约，公共品供给无力，基础性权力弱化。而强制性权力在无法为基础性权力提供支撑后，其本身并没有消失，而是隐匿于乡村治理场域的后台，游离于基础性权力之外，仍然存在着相当大的自主行动空间。上述三类村庄形成的分利秩序，正是基层权力运作特点的集中表达。
在接受型村庄中，乡村两级组织的基础性权力弱化，而强制性权力因受制于维稳等行政压力而无法为基础性权力提供支撑。并且，在此类村庄中，项目的进展和成效体现上级政府的行政意志，并与村庄全体村民的利益相关，乡村两级组织的行为一方面受制于上级政府的行政压力，另一方面又关涉村民的切身利益，强制性权力的自主运作空间于是受到挤压。乡村两级组织权威弱化，且缺少必要的制止极少数村民不合理诉求的制度性手段(欧阳静，2010)，从而导致项目工程受阻，极少数村民的利益诉求主导了整个分利秩序。
在争取型村庄和捆绑型村庄中形成的分利秩序，则是乡村两级组织强制性权力彰显的表征。项目进村以政府主导、行政助推，在此过程中，村民并不是直接的利益相关者。在争取型村庄中，村干部申请项目，村干部在项目运作中拥有相当大的话语权并得到乡镇政府的默许；在捆绑型村庄中，项目作为乡镇招商引资的优惠条件而被打包进外来资本中，项目进村是乡镇政府与外来资本相互协商的结果。在这两类村庄中，乡村两级组织拥有靠近项目资源的天然便利，更容易利用村庄社会所无法比拟的强制性权力来主导分利秩序格局。项目进村包括项目申请、工程建设以及后续矛盾化解等一系列内容。在上述两类村庄中，强制性权力主导的分利格局又有着明显的不同。具体来说，在争取型村庄中，村级组织依靠自身的权力优势，联合村庄其他精英，实现村庄权力结构的固化和自利性诉求的满足；而在捆绑型村庄中，乡镇政府联合外来资本，双方各取所需，并利用各种方式实现村干部的密切配合。
税费改革之后，乡村两级组织与村民双方的权利义务制衡关系被打破，而项目进村所具有的行政性和给予性的特点，又不足以重新确立双方权利义务的平衡关系。无论是村民之于乡村两级组织，还是乡村两级组织之于村民，均缺乏有效的规制机制。这一方面为乡村两级组织强制性权力的彰显提供了空间，另一方面又限制了其基础性权力的发挥，从而进一步导致两种权力之间的失调，即进一步加剧了分利秩序的形成。
综上所述，乡村治理以项目资源和项目进村带来的村庄内部的资源分配、占有为运作核心，形成以“权力”为主导、以“去政治化”为主要表现形式和以“去目标化”为基本后果的分利秩序，降低了项目进村的实际效益，导致项目进村并没有带来与之相匹配的政治社会效益，其结果是“国家政府出了钱，农民不买账”(贺雪峰，2013)。
五、小结与讨论
按照项目进村的不同方式，本文将承接项目的村庄划分为接受型、争取型和捆绑型三种理想类型。项目进村实现了乡村治理重构，且在三种类型的村庄中有不同的表现形式。笔者从乡村两级组织的角色行为特点、利益集中点、矛盾焦点和村民的利益获取等方面阐释了这种差异性。本文在比较三类村庄特点的基础上，以分利秩序作为项目进村背景下乡村治理和基层政治社会样态的总结，并分析了分利秩序的特点和形成的深层逻辑。
“精英俘获”、“少数与多数的僵持”、“强压力下的‘代理人’凸显”等一系列乡村治理重构的表现形式，与乡村民主化的要求背道而驰，且随着进村项目资金额度的增加而进一步彰显⑦。税费改革之后，国家通过项目的形式承担了越来越多的农村公共品供给任务，但是，从村庄层面来看，乡村两级组织仍然是当前农村公共品供给的具体实施者，乡村治理的成效决定了农村公共品供给的成效。以“权力”主导，以“去政治化”、“去目标化”为主要特点的分利秩序的出现，导致农村公共品供给的数量和质量并没有取得项目应有的效果⑧。
曾子曰：“国不以利为利，以义为利也。”为打破项目进村导致的分利秩序，还项目实践以制度文本意义上的效益，必须加大相应的乡村两级组织建设。一方面，加强基层组织的基础性权力，并保证其强制性权力对基础性权力的依附性，限制强制性权力的自主运作空间；另一方面，重塑基层组织的政治性和原则性，实现其向“服务型”组织的转型。同时，在项目进村的过程中，村民往往扮演被动性的角色，村民的积极性是被动唤起而非主动调动，村民无法以主人翁的姿态对项目工程进行有效监督，无法使项目资源成为联系“官民”双方权利义务平衡关系的纽带。基于此，笔者认为，应减少项目进村的中间环节，同时加强村民委员会、村民议事会等自治组织建设，保证村民在项目建设中的话语权。在村庄内部进行民主协商，既能实现“多数决定少数”，从而满足最大多数村民的利益诉求，增强集体认同和集体权威，又能有效打破当前出现的分利秩序，保证项目有效落实。
与贺雪峰教授的数次讨论使笔者受益匪浅，文中“分利秩序”等核心观点正是在与导师贺教授的数次讨论中形成的。同时，数次驻村调查中，与李元珍、龚为纲、刘锐、余练、孙新华、李宽等同仁的积极讨论，也为本文写作提供了不可或缺的帮助。特此致谢，文责自负。
注释：
①从村庄性质上看，三个村庄同属传统权威消逝、村民内部合作能力弱化的原子化地区(参见贺雪峰，2012[a])。这一状况便于本文在同一社会基础上分析不同项目资源获取方式对乡村治理秩序的影响。
②需要说明的是，本文做出的分类属韦伯意义上的理想类型划分，即基于项目资源的主要获取方式进行的类型划分。现实中，村庄获得项目可能存在多种方式，但主要的项目获取方式主导了乡村治理秩序的重塑逻辑。
③如果没有特别指出，文中的“乡村两级组织”在乡镇一级包括乡镇党委、政府、人大以及相关的职能部门，在村一级包括村民委员会和村党支部。
④“精英俘获”(elite capture)是发展社会学中的一个概念，指在发展中国家发展项目或反贫困项目的实施过程中，地方精英凭借其自身所具有的参与经济发展、社会改造和政治实践的机会优势，支配和破坏社区发展计划和社区治理，扭曲和绑架发展项目的实施目标，进而影响社区发展项目的实施和效果(参见Antl
v,2003)。
⑤相比于接受型村庄，捆绑型村庄获取的项目资源较少，且因为与开发商捆绑在一起，项目资金服务于开发商利益，项目对村庄的改造和影响要小得多，所产生的矛盾和冲突的范围、激烈程度和调解难度也要小得多，较少出现“少数对多数的僵持”。
⑥相关研究多以“分利集团化”来指称，它们以奥尔森的集团政治理论为理论基础，探讨国家经济社会发展过程中因利益集团化而出现的固化的利益分配格局，以及由此导致的社会不公平或社会不公平程度加剧(张群梅，2008)。而本文述及的“分利秩序”，是立足于村庄、对项目进村背景下乡村治理秩序的总结，是对当前乡村治理样态的理论提升。因此，本文的“分利秩序”与学界的相关研究虽然都关注到利益分配问题，但其立足点、具体内容和关注点均有很大的不同。
⑦笔者曾以“资源消解自治”来指项目进村带来的乡村治理困局(参见李祖佩，2012[a])。
⑧笔者曾从组织困境的角度详细论述了农村公共品供给的数量和质量并没有取得项目应有的效果(参见李祖佩，2012[b])