学前教育市场化需纠正（下），本文主要内容关键词为：学前教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
混乱无序的管理体制
《中国改革》：这样看来，学前教育现在基本是一盘乱棋。
冯晓霞：各地情况不同，不能一概而论。但管理体制不顺，管理力量薄弱确是实情。很多省市没有单独设立的幼教处和专职幼教干部。教育部幼教处至今只有一个人。而我们国家0～6岁的儿童有多少？再比如说民办幼儿园批管分离，批的不管，管的不负责批，管的往往还没有执法权。听说某地一所幼儿园有合法经营权，但教育部门评估认为其中有很多问题，要求他们停业整顿。最后在打官司的过程中教育部门反而输了，因为你没有这个权力。而一旦出了事情，教育部门却是难辞其咎的。我随国家教育督导团的督学们在基层做调查时，不少地方反映，有些部门对幼教往往是有利就管，无利就推。
幼儿园转制，转得各种各样：国有民营，承包，股份等都有，有些地方，政府机关幼儿园竟然交给国外的幼教集团管理。过去我们太强调意识形态的东西，现在似乎一点点这种意识都没有了，是不是也是个问题？有的拨这个款不拨那个款的，也有什么都不拨的，还有上交利润的，五花八门。在这种情况下，确实需要国家来研究、管理，现在是既缺乏研究，也没法管理。因为这类问题似乎是个禁区，仅凭学者的力量是根本无法进入这个领域的。政府部门不研究，那就是个空白了。如果不研究而出台政策，恐怕这个政策的有效性也是值得怀疑的。
刘焱：现在最大的问题是什么呢？很多地方政府说学前教育不是义务教育，政府不应该来负担，因此纷纷撤资。学前教育本身投资就少，现在政府又要将这一部分投入收回去，整个推向市场，变成民间幼儿园，这是不对的。学前教育彻底走向市场，表面上看解决了一个教育公平的问题，解决了教育投入上的结构失调，实质上是政府放弃社会责任的表现。当然，现在世界上不是所有国家的政府都在办公立幼儿园，但都在用各种不同的方式来承担自己管理的责任，承担成本分担机制的责任。
冯晓霞：说到底，政府对幼儿教育的功能太缺乏认识了，甩包袱的思想严重，而且在幼教的各种各样的法规当中，下位法违反上位法。比如中华人民共和国宪法规定，国家发展学前教育。到了一些地方，现在变成国家发动群众来发展学前教育了，变成学前教育私人办了。
另外，根据《中华人民共和国教师法》，教师是包括幼儿教师的。而深圳的改革一下子把所有幼儿园教师的身份变成了职工，交给发改委管。我们国家的人事编制是跟着人头费走的，没有人头费就没有人事编制。幼儿教师从事的是教育行业，但从国家编制当中被剔除出去了。也有不少地方没有这么激进，采用的是“软刀子割肉”的办法——编制只退不进，退休一个减少一个。如果这样，我们国家的教师队伍中，幼儿园教师一词慢慢就没有了。这些问题表现在地方，但教育部至今没有幼儿园教师定员定编的新政策出台是直接原因。按道理，新政策没出台就应该执行老政策，但在整个幼教成为“轻中之轻”的背景下，那些对幼教有利而对政府甩包袱不利的政策都自然而然地失效了！
我们现在似乎把“改”当成目的，为市场而市场。推向市场难道就是幼教体制改革的最终目的吗？不能说“变”就是目的，“改”就是目的。让老百姓更满意了，让孩子的成长有了一个更好的环境，让家长，包括外来者更能够感受党的关怀、更安心工作，难道不是改革？像江苏的张家港，山东的东营，那里的政府为让每一个儿童有一个美好的童年，让农村的孩子也能和城市的孩子一样从小享受到优质的教育，竭尽心力，尽其所能，承担起对幼儿教育的责任，这难道不是一个更健康、更体现“三个代表”思想、更符合民生需求的改革吗？
学前一年应纳入义务教育
《中国改革》：政府在学前教育上应当承担什么责任？
冯晓霞：前面我已经说过，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国教育法》已经规定了政府的责任。1976年全国托幼工作会议上也早就明确了学前教育是带有社会公益性的事业，这不都包含着对政府责任的要求吗？只是现在再谈到学前教育的问题时，这些现在不太提了，好像都被忘了。
韩民：发展学前教育要更多发挥市场机制，这个我赞成。但完全推向市场是不行的，政府一定要有规范机制，甚至提供财政支持。这些都是可以考虑的政策选择。但是有一个前提，民办幼儿园不能过高收费。日本就是这样，政府对私立教育提供非常优厚的财政支持，但是必须具有一定的公共性，符合政府各种各样的规范、质量要求，同时收费不能太高。满足这些条件，政府就应支持民办园的发展。
刘焱：国家已完成九年义务教育，学前教育就应逐步纳入义务教育。我在今年政协会上提出将学前一年纳入义务教育的提案。周济马上说，义务教育问题还很大，学前教育现在还提不到议事日程上。我觉得他只关心高教，因为高教直接的产出很明显。
我为什么提一年而不是三年？从国家现在的社会经济发展阶段来讲，学前一年纳入义务教育已不是问题。从学前教育历程发展来看，各国首先也是解决学前一年的义务教育，美国5～6岁的孩子是纳入义务教育系统的。大部分发达国家，除了北欧一些福利国家是全管的外，也做不到学前三年全部免费。但是高福利国家大部分幼儿园是半日制，剩下的那部分叫做托幼服务，费用很高。所以，发达国家学前教育也不是说政府完全投入。
我的提案出发点是考虑到农村问题。全国80%人口是农村人口。而农村学前班政府几乎没有投入，都是农民集资办学前班，老师的水平难以保障，基本上就是教语文、算术，小学化倾向十分严重。很差的地方就是所谓泥房子、泥台子、泥娃娃。中国教育最大的问题在缩小城乡差距。海南有人找我，说海南义务教育解决以后，学前班费用很高，所以他们都让小孩提前去上学，因为少一年的费用。
李天顺：实事求是地讲，将学前教育纳入义务教育为时尚早，现在还有很多困难需要克服。学前教育目前的混乱状况是由于我们正处于发展阶段。我国前几年花了很大力气推行九年制义务教育，现在的主要任务是巩固九年义务教育。有些地方只是普及了六年义务教育。
韩民：是否将学前教育纳入义务教育阶段，与经济发展水平有关系，但并不是关键因素，关键因素是观念。这涉及到教育发展思路的问题。很多国家把包括学前教育在内的教育看作公共产品。西方发达国家常常通过高税收的方式，由国家提供公共服务。这实质是通过财富的再分配，向低收入阶层倾斜。在贫富差距比较大的现实条件下，中国不能将学前教育完全推向市场，应将幼儿学前教育纳入公共服务范畴。
冯晓霞：在世界范围内，学前教育目前正经历一个和我国完全相反的发展方向。美国国家早期教育委员会关于学前教育的报告内容表明：世界范围内正在将学前教育从过去所谓的私人行为发展为公众责任。
美国人曾为学前教育的“相对落后”发展检讨。他们承认，欧洲在学前教育方面走在了自己前面。法国大概在19世纪末20世纪初就开始了公立幼儿园运动。在许多市场经济非常成熟的国家，学前教育正在越来越多地由政府承担责任，这是大趋势。其实，任何阶段的教育，你都很难说它是完全的公共产品，它都有私人性的一面。
学前教育既具有私人属性，也具有公共属性。一方面，它为孩子的学习和发展奠定良好基础，终身受益，同时也让孩子的父母能够参加经济、社会活动，有利于提高家庭生活质量。另一方面，学前教育投资本身最大的受益者是国家与社会，它的公共效益大大超过了私人性。这是西方国家对于学前教育投入和产出长期研究的结果。
我特别想呼吁的是，难道我们国家就不考虑将来吗？我们难道就不担心自己的下一代输在起跑线上吗？
刘焱：将学前教育一年纳入义务教育阶段，发达地区就由当地政府自己解决，欠发达地区应该由中央财政转移支付。我国5～6岁儿童差不多两千万，就算农村人口占全国的80%，1600多万儿童经费是人均500块钱一年，才几十亿，真的是九牛一毛。五年后，义务教育均衡得差不多了，学前一年纳入义务教育也应实现。政府要有远见，即使中央财政转移支付100亿又算什么呢。
冯晓霞：农村学前一年义务教育的问题，是我申报的北京市教育科学规划“十一五”重点课题。我们的想法就是先从最需要的人群开始，用公共资金对农村5岁儿童进行带有一定补偿性质的学前教育。这个课题得到了北京市的大力支持。在2006年上海市政府支持召开的学前教育国际论坛上，当时北京市教委主任表态：北京市要率先实现学前一年义务教育，上海也在这方面做出了反映，据说不少地方也都开始或正在准备进行尝试。但是，教育部长周济明确说近期不会考虑，这无疑给大家泼了冷水。中国这么大，应该允许地方进行探索，应该允许政策上的这种突破，只要它的方向是正确的。
而且，我认为周部长的理由并没有说服力。我国1985年就已经宣布实施义务教育，但真正两免一补是近几年的事。也就是说，1985年宣布的义务教育并非是完全免费的，只不过这一宣布明确了政府的责任。义务教育在我国是一个发展着的概念，可以随着国家经济社会的发展而调整它的内涵、它的实际含义。学前一年教育义务的问题为什么不可以同样处理呢？其实，我2005年申报这个课题时主要的想法，也是希望通过这个概念，这个提法强化政府的责任意识。至于免不免费，免到什么程度，都是在研究范围内的，是可以不一步到位的。但无论如何，政府要意识到学前教育是自己的责任，要把幼儿园建起来，要把教师的问题解决。这几个关键问题解决了，基础就打好了，其他问题可以逐步解决。
韩民：我国的义务教育应该普及与提高，至于延长义务教育年限，我认为是一个值得尽快研究的课题。越来越多的国家都非常重视学前教育，增加学前教育投入，将学前教育纳入义务教育的范畴，上升到了国家战略。有些国家虽然没有将学前教育纳入义务教育，但学前教育的经费及幼儿园的设施大部分是公共部门提供的。
《中国改革》：中国未来应如何形成科学的学前教育体制呢？
李天顺：目前教育部基础教育司关于学前教育正做下面几件事情：一是正在做一个重大课题，通过研究与学前立法的推动，站在宏观的高度，从一个新的历史起点建立全新的学前教育机制；
二是正在会同国家发改委、财政部规范幼儿园的收费，遏制乱收费。现在很多幼儿园收费比大学都高，使很多普通收入家庭难以承受。天价幼儿园的现象，教育部是绝对不能接受的。需要说明的是，我国政府对学前教育的投入是持续提高的；
三是尽快将农村学前教育发展起来。我国去年学前教育入园率为44.6%，而“十一五”规划是要完成55%，这还有三年时间。要提高10%的入园率，可以想像任务有多重。我国的城市幼儿入园率高达90%。因此，提高学前教育的更大空间在农村；
四是要解决孩子在幼儿园干什么。如有的幼儿园就是一个看孩子的场所；有的幼儿园办成识字班，以让孩子认识多少字为荣，把幼儿园小学化。这样不仅办不好幼儿园，也直接冲击小学教育。
刘焱：关键是政府要重视，政府不能说它是非义务教育，就放弃应该承担的责任，因为从国外讲，大部分涉及到学前儿童的立法，不是教育立法，而是社会福利立法。唯有立法才能从根本上解决问题。
冯晓霞：西方与我国制度不一样，可他们有些做法、思考问题的思路却值得我们学习。学前教育是综合性很强的领域，涉及到的部门极其多。比如儿童福利问题，卫生保健问题，儿童教育问题，职工福利问题，涉及东西非常多。因此，学前教育体制的重建和改革，是需要研究的。这个研究刻不容缓，不能仅仅靠教育部门，一定需要更上层的机构出面协调和决策。西方国家的学前教育政策往往是最高层决策的。比如《美同2000教育目标法》，最初就是1994年老布什总统召开的50个州的州长会议上提出的，其中让所有儿童做好入学准备是六大目标之首。我们的学前教育问题仅仅依靠教育部决策是不够的，它的综合性太强，涉及的部门很多，需要最高决策层从国家和儿童的根本利益出发进行思考。
《中国改革》：是不是要上升到国家战略层面？
冯晓霞：我认为这样说一点也不过分。美国经济发展委员会1985年的一份报告称：“如果国家让儿童早期失去了机会，那么以后的教育投资就不可能达到预期的效果”，“如果美国的孩子不能受到良好的早期教育，美国将无法在未来的全球市场竞争中取胜”。可见他们是把发展学前教育提高到国家战略高度考虑的。否则，你就不能理解为什么这些市场经济非常发达的国家现在的做法却和我们是几乎相反的，是由原来依靠市场向政府承担责任过渡。
我认为，国家首先要明确，学前教育体制改革的目的是什么？的确需要明确认识、正确定位。学前教育的公益性是不能够否认的。我的想法是，可以从对弱势群体的早期补偿教育开始，作为国家行动计划，中央政府带头，先在农村一点一点地做。然后就是义务教育下延，先在弱势群体集中的地方实行。国家在制定公共事业改革方案的时候，也要把带有儿童福利性质的学前教育考虑进去。解决民办幼儿园的多头管理，批管分离，有利就管，没利就推的问题。落实幼儿教师的编制问题。
刘焱：要巩固义务教育，应从源头上解决。小孩子一天没有经过学前班，什么样的兴趣和习惯都没有培养，他怎么能够坐到小学里头去。国外大量的研究已经证明这一点。我当然希望政府对学前教育有更多的投入，但是至少一个底线，希望政府不要把这有限的1.3%也拿走。再拿走，老百姓完全靠自己承担这部分费用，太高了，而且它关系到民生问题。不要五年，如果政府对学前教育再不作为，就会出现问题。
第二是要鼓励优质教育资源扩大规模，让它有一个好的运行环境。比如优质幼儿园收来的赞助费，应该鼓励它经过一段时间积累以后，去扩大规模，而不是让教育部门拿去。具有优质教育资源的公办幼儿园应该担负起社会责任，譬如说解决低收入家庭孩子的学前教育问题。像北海幼儿园这种优质教育资源的幼儿园，如果允许一部分孩子高收费，它就必须承担一部分社会责任，吸纳一部分低收入的孩子。第三，形成家庭、社会、政府三方分担教育投入的机制，不同的人群不同的收费。