积极财政政策不宜长期使用,本文主要内容关键词为:财政政策论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、实施积极财政政策的主要背景
1998年以来,受国际、国内经济形势变化的影响,我国社会总需求明显不足。主要表现在:国外消费需求大幅度下降。我国出口的市场主要是亚洲,受东南亚金融危机影响,出口萎缩,增速从1997年的20.9%,跌至1999年上半年的7.5%;国内物价持续走低,消费市场疲软。国内的需求不旺,主要是因为居民特别是中低收入的家庭收入增长缓慢,同时对未来减收增支的心理预期不断增强,新的消费热点又尚未形成,导致购买力下降,储蓄增加。消费需求不足,直接影响企业经济效益和银行的投资行为,从而导致了投资需求不足,消费需求和投资需求在某种程度上形成了一个恶性循环。
在这种形势下,社会总需求的不足,直接威胁到经济增长目标的实现。从经济增长趋势上看,形势非常严峻。亚洲金融危机仍在发展,外贸出口难度加大,国内需求不足在短期内难以有明显改善。国内需求不足的深层次原因,主要是传统的产业结构、产品结构和企业组织结构不合理,金融、社会保障、住房等方面的改革也不到位,导致部分产品供给相对过剩。解决这方面的问题,西方国家一般采取三种办法:
一是采取宽松的货币政策。就是中央银行通过增加货币发行、降低法定存款准备金率、降低贴现率等手段来扩大货币供应量和信贷规模,刺激投资和消费。这种方法有明显优势,但实践中存在一些局限性,主要是有的企业对经济前景悲观,不肯轻易从事投资活动,银行为了安全起见,也不愿过多地贷款。此外,货币政策的作用要经过一段时间后才能发挥,影响政策效果。
二是采取扩张性的财政政策。这种手段可以通过增加支出、减税、降低税率等方式,来刺激总需求。财政政策工具可以直接刺激消费,时间短,拉动经济增长作用明显。当然,财政政策也有不足之处,扩张的政策以扩大赤字、增加债务规模为代价,把以后的钱拿到现在用,处理不好容易造成通货膨胀。
三是采取汇率政策。就是政府通过使本国货币贬值的方式,提高本国产品在国际市场上的竞争力,以利于出口,但也要付出代价,就是不利于进口,也不利于引入外资。
我们选择了扩张性财政政策。当时作了分析,1998年初,中央银行在前5次连续降低利率的基础上,又两次下调了商业银行存贷款利率,并下调了银行准备金存款利率、再贷款利率、贴现及再贴现利率。宽松的货币政策虽然对减缓经济下滑起到了一定的作用,但从总体上看,效果并不明显,市场进一步疲软,物价下降幅度快于降息幅度。同时,采取人民币贬值也弊大于利。因此,如果不实行积极的财政政策,经济增长目标就无法实现,由此带来的后果是非常严重的。我国财政收入占GDP的比重一直徘徊在10%左右,而发展中国家平均在25%左右,发达国家在45%左右。这说明我国国民经济总量当中财政可以集中的比例太低,财政收支矛盾比较突出。实施积极的财政政策,将增加国家偿债的压力。那么为什么还要采取积极的财政政策呢?这是我们权衡利弊所采取的最佳政策。
保持一定的经济增长速度,不仅仅是经济问题,而且具有重要的政治意义。从财政方面看,没有一定的经济增长速度,财政收支矛盾就会加剧,因为财政收入主要是税收,如果经济增长减弱,税收就会下降。财政收入不足,就会影响对基础设施和社会保障方面的投入,从而影响投资环境的改善和社会稳定。从就业方面看,不保持一定的经济增长速度,就业压力就会增大。从金融方面看,风险会进一步加大。目前我国的金融体制和制度还不健全,国有企业自有资本金严重不足,净资产负债率太高,经济效益普遍不好。资金周转不畅,一旦经济状况下滑,潜在的金融风险会很快爆发出来,同时,还会引发财政风险。从企业改革看,如果不能保持一定的经济增长速度,国企三年脱困的目标将会受阻,不仅会延误国企改革的进程,还会阻碍经济改革和发展的全局。从居民生活水平看,经济增长乏力,人民生活水平上不去,也会影响社会稳定。所以GDP要保持适当增长。
我国实施积极财政政策的特点主要是以增加支出为主要方式,没有实行减税,主要是因为不具备大规模减税条件:一是我国市场体制还不健全,企业投资决策与经营行为还没有走上规范化的轨道,全社会的整体税收意识有待进一步提高,在这种情况下实行减税,难以扩大需求,还可能扰乱税收秩序。二是我国税制结构一直是以间接税为主,减税效果并不明显。三是我国的税收占GDP的比重仅仅是12%左右,减税的空间不大。
实施积极财政政策,对经济增长发挥了积极作用,同时没有引发通货膨胀。去年财政收入增长速度较快,财政收入占GDP的比重也略有上升。
二、2000年仍然实行积极的财政政策,但从中长期来看,我国应该坚持适度从紧的财政政策
(一)当前有效需求不足的矛盾尚未根本改变,仍要实施积极的财政政策。
今年的经济形势是机会与挑战并存。一方面,需求增长,带来一些有利因素。1998年以来我国为缓解需求不足而出台了一系列政策措施,为经济增长打下了良好的基础,1999年下半年新增加600亿元国债的投资,对今年需求增长将发挥明显的作用。调节城镇居民收入水平,完善与居民切身利益相关的各项改革措施,有利于改善居民的心理预期,提高消费水平。党的十五届四中全会做出的深化国有企业改革的决定,将加快企业改革和发展的进程。从国际形势来看,亚洲金融危机的影响逐步减弱,世界经济增长速度加快,国际经济贸易形势好转。根据国家经贸委预测,今年世界经济增长速度将达到3.5%,外贸环境将进一步改善。同时,1999年两次大幅度提高出口退税率,将在今年发挥作用。此外,我国加入世界贸易组织的步伐加快,也有利于出口的增加。另一方面,我国同时也面临一些不利因素。从国内需求来看,部分产品供过于求的局面还没有根本改变。随着产业结构调整步伐加快和国有企业改革逐步深入,城镇居民收入增长难度加大。农产品价格全面低位运行使农民收入增长困难,影响了农民消费能力的增长。世界经济的发展还有许多不稳定和不确定的因素,对我国的影响不容忽视。出口将继续受经济全球化的影响、结构调整速度加快和贸易保护的制约,保持快速增长的难度很大。国际资本的流向和方式也发生了较大的变化,给我国扩大外资利用规模带来新的压力。
面对国际、国内严峻的经济形势,实施积极的财政政策,仍然是增加投资、扩大需求、促进经济增长最直接、最有效的手段,也是保持政策连续性的客观需要。
(二)积极财政政策只是带动经济增长的短期措施。
积极财政政策是针对国际国内经济形势变化而采取的熨平经济周期的调节措施,不能长期使用。
第一,经济资源的有限性决定了财政扩张只能是短期政策。按照经济学的一般原理,经济资源(包括资金、劳动力、设备、原材料等)总是有限的,但由于受多种因素的影响,往往又出现资源闲置状况,扩张性财政政策正是以国民经济中存在的闲置资源为前提的。目前,我国储蓄率高于投资率,银行资金存大于贷,在这种情况下,财政用发债方式筹集适量资金,专项用于基础设施建设,可以直接增加社会需求,促进经济增长。但是,社会闲置资源毕竟是有限的,随着经济扩张的进行,资源瓶颈的约束迟早会出现。在这种情况下,如果累计赤字和累积的发债规模已经很大,从而财政政策受惯性影响收缩不下来,就有可能导致经济过热,引发通货膨胀。
第二,我国的财政状况也不允许财政过度扩张。按照国际标准衡量,我国财政赤字和债务余额占GDP的比重目前还比较低。但不可忽视的是,财政赤字和债务余额占GDP的比重的大小应与财政收入占GDP的比重高低相适应,在我国财政收入占GDP的比重较低的情况下,不宜过份扩大发债规模。同时,由于我国潜在的财政赤字和债务融资规模已经很大,社会保障和粮食亏损等欠帐较多,在扩大财政赤字和国债规模时更要特别谨慎。
第三,积极财政政策的作用是有限的。在经济增长乏力时期,财政资金的投入对经济增长只能起到带动或拉动作用,使经济不致于因社会总需求不足而出现急剧下滑。当前社会总需求不足是由多方面原因造成的,采取的措施也应多管齐下,积极财政政策不可能解决所有的问题。从根本上讲,经济的增长要立足于社会投资和消费增长,增强经济自发增长能力。因此,在当前实施积极财政政策的过程中,应从体制和政策上建立起促进社会投资和消费的机制。同时,要清理、取消抑制投资和消费的有关政策,为鼓励投资和消费创造良好的环境。积极财政政策只有与这些政策措施配套,并切实用好国债,才能充分发挥作用。
(三)适度从紧的财政政策仍是我国中长期的基本财政政策。
国际国内经验表明,坚持平衡的财政政策是实现经济“高增长、低通胀”的一个重要前提,在经济发展过程中,长期实行扩张性财政政策会造成经济“滞胀”现象。七十年代美国经济发展中出现的严重“滞胀”现象就是长期实行扩张性财政政策的结果。在饱受经济“滞胀”痛苦之后,美国政府逐步把控制赤字、追求相对平衡作为其财政政策的主要目标之一。欧盟国家制定的《马斯特里赫特条约》规定,财政赤字占GDP的比例不能超过3%,国债余额占GDP的比例不能超过60%。欧盟国家正在为实现这一共同目标而作出巨大努力。由此可见,中长期实行审慎的财政政策已经成为各国的共识。
从我国经济发展的历史来看,以往比较高的增长速度总伴随着比较高的物价涨幅,而抑制通货膨胀,控制物价涨幅,则往往不可避免地造成经济增长速度的急剧下降。“高增长、高通胀”——“低通胀、低增长”这样一种循环,长期困扰着我们,成为妨碍国民经济持续、快速、健康发展的一个顽症。1993年以来,我国在深化改革的同时,采取了一系列加强和改善宏观调控的措施,主要是实行适度从紧的财政货币政策。到1997年,国民经济成功地实现了“软着陆”,既有效地抑制了通货膨胀,挤压了过热经济中出现的泡沫成份,又保持了经济的快速健康发展。实践证明,我国确定的适度从紧的财政货币政策是完全正确的,是一项符合国情、行之有效的宏观经济政策,是今后一个时期继续保持经济“高增长、低通胀”态势的重要前提,是我国宏观经济政策的基石,必须长期予以坚持。
三、深化财税改革,促进经济发展
今后一个时期我国要建立一个比较完善的社会主义市场经济体制,全面实现社会主义现代化建设的第二步战略目标。在这一时期,我国财政要承担加快经济结构调整、支持国有企业改革、解决区域经济发展不平衡、保障社会稳定等历史重任。因此,在当前实行积极财政政策的同时,要进一步深化和完善财税改革,逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的财政管理体制。
(一)深化税制改革,理顺税费关系,建立财政收入稳定增长的机制。
一是要进一步完善税制。要逐步扩大增值税、消费税的征税范围,并调相关的税率;进一步完善企业所得税和个人所得税制度,适时开征新的税种;调整相关税种、税率,扩大税收对经济的覆盖面,增加税源。二是积极稳步推进税费改革。目前有关交通、车辆税费改革的法律程序已经完成,待时机成熟后实施;要搞好农村、社会保障、城建、教育环保的税费改革;将分散的政府性财政资金通过税费改革纳入预算;对继续保留的收费要纳入财政预算统一管理,规范操作,暂时不能纳入预算管理的也要纳入财政专户,实行“收支两条线”管理。三是改革征管方式,加大征管力度。要逐步完善以申报纳税为基础,以计算机网络为依据,集中征管,重点稽查的征管模式;要继续贯彻“加强管理、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的工作方针,依法治税,维护国家税法的权威;要大力清理欠税,严厉打击各种涉税犯罪行为;严禁越权减免税和通过各种手段变通税法和税收政策。通过这些措施提高税收征管效率,努力增加财政收入。
(二)进一步调整和优化财政支出结构,逐步建立公共财政框架,提高公共资源的配置效率。
1、要进一步规范财政资金供给办法,逐步解决财政供养人口过多的问题。要以机构改革为契机,坚决控制行政经费不合理增长,尤其是人员经费过快增长的势头。加快事业单位财政支出改革步伐,在区分事业单位“公益型”和“经营型”的前提下,减拨部分事业单位的经费。要探索财政支持经济发展的新方式,减少直至停止财政对一般竞争性领域的投资,改革政府在市场中“与民争利”的状况,为各类企业公平竞争创造良好的外部环境。
2、努力保障政权建设、科学教育、社会保障、农业、生态环境、生态环保、高新技术产业等重点领域和项目支出的需要,适当提高这类支出的比例,并使之规范化。要将国家调整收入分配政策所需要的资金纳入预算,切实保证资金足额到位;要加大对农业基础设施建设和生态环境保护的支持力度,搞好防灾体系建设,支持天然林保护工程和退耕还林工程,加大扶贫攻坚力度,调整农业结构和农村经济结构,增加农民收入;要按照中央关于实施西部大开发战略的要求,加大西部开发投入力度,尽快改变西部地区基础设施薄弱的局面,为西部地区的振兴创造更好的条件,促进区域经济的协调发展。
(三)改革预算管理制度,强化财政支出管理。
改革开放以来,我国财政体制改革的重点集中在财政收入管理方面,财政支出管理的改革相对滞后,普遍存在着预算约束软化、管理不严、支出不规范等问题,财政资金的使用效益低下,远远不能适应新时期财政管理的要求。当前,积极推进预算管理制度改革,加强财政支出管理,既是贯彻依法治国、依法行政的客观要求,也是建立和健全预算管理的基础,从制度上加强廉政建设的必然要求。同时,也是提高财政资金的使用效益,实现财政基本平衡的有效措施。今后一段时期,财政预算改革的重点是推进部门预算编制,以部门预算编制为切入点,重点抓好国库制度、政府采购制度、综合预算制度等项改革。一是要改革传统的基数加因素的预算编制方法,调整预算收支分类体系,细化预算收支科目,制定科学的定员、定额标准,提高预算编制的准确性和科学性。二是建立国库集中支付制度。对政府(财政)部门对所有政府性收入,包括预算内收入和纳入预算管理的预算外收入进行集中收纳管理。同时,对各部门、单位的财政性资金均通过国库单一帐户集中支付,减少环节,降低财政资金运行成本。三是推进政府采购制度。今年,政府各部门的各种办公用品、设备、公共设施及政府所需的其它劳务,在条件允许的情况下都要按法律、法规规定的方式向社会公开竞价购买,实行政府统一采购。有关部门要继续制定有关法规政策,保证我国政府采购工作健康发展。
(四)推进和完善社会保障制度,维护社会稳定。
社会保障是社会主义市场经济条件下财政职能的重要组成部分,是推进国有企业改革的重要前提和社会稳定的重要保障,也是经济和社会发展进步的重要标志。我们要站在讲政治、讲大局的高度来认识建立和完善社会保障体系的重要性和迫切性。当前按照中央的要求,坚持和完善现有的办法,解决好目前应急的问题,并积极创造条件,向健全的社会保障体系过渡:一是将目前的“三条保障线”转化为失业保障和城镇居民最低生活保障“两条保险线”。通过社会中介机构来促进下岗职工再就业。二是建立统一的企事业单位职工基本养老保险制度,真正实行省级统筹。同时要在试点基础上,积极推进城镇职工基本医疗保险制度的建立。三是建立独立于企业之外的社会保障管理和服务体系。在条件成熟时要开征社会保障税,建立稳定和规范的社会保障基金来源机制。
标签:积极财政政策论文; 国内宏观论文; 宏观经济论文; 财政政策工具论文; 社会管理论文; 财政制度论文; 经济增长论文; 政策影响论文; 经济论文; 经济学论文; 财政学论文;