论我国行政处罚时效制度的完善———个比较法的视角，本文主要内容关键词为：比较法论文,时效论文,行政处罚论文,视角论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1008-4525(2004)01-012-05
行政时效是指一定的事实状态经过法定的期限而产生某种行政法律后果的程序法律制 度，包括法律事实、期限和法律后果三个基本的要素。建立行政时效制度的目的，在于 “尊重长久以来建立之社会生活状态，并维持法秩序之安定，同时对怠于行使权利者， 以剥夺权利之方式施以处罚。”(注：翁岳生.行政法[M].北京：中国法制出版社，2000 .887.)行政处罚作为对行政相对人实施的制裁性的行政行为，如果运用不当将会对社会 生活状态和法律秩序的安定性造成严重破坏，因而，各个国家和地区都在其行政处罚法 律规范中对行政处罚时效制度作了相应的规定，且存在着差异。本文在对一些国家和地 区的行政处罚时效制度进行比较的基础上，指出我国行政处罚时效制度的缺陷，并就完 善我国行政处罚时效制度提出相应的建议。
一、增加行政处罚时效的种类
行政处罚时效依其所适用的阶段不同，可以分为行政处罚追诉时效、行政处罚裁决时 效和行政处罚执行时效等三类。追诉时效是指行政处罚机关对行政违法行为追究行政处 罚责任的法定期限，超过该期限即不得再给予行政处罚。裁决时效则是指行政处罚机关 在行政违法案件立案后作出行政处罚决定的法定期限，超过该期限就不能再作出处罚决 定。执行时效意指行政处罚机关作出行政处罚决定后，如果经过法定期限仍未执行处罚 决定的，应当免予执行。对行政处罚时效的种类，一些国家的立法规定如下：
《德国违反秩序法》第31条第1款规定：“超过时效，即不再追究违反秩序行为和颁布 附加措施命令。”第34条第1款规定：“已产生法律效力的罚款处罚在时效期限届满之 后，即不得执行。”
奥地利首创行政处罚法典，其于1950年5月23日颁布的《奥地利行政罚法》第31条第1 项规定：“如行政被告在官署所规定之时效期间内(第32条第2项)未曾犯有足以诉追之 行为者，不得诉追。”该条第3项规定：“行为经过前项时效，起算期间3年后，不得再 为裁决，已裁决之处罚，不得再为执行。”
《俄罗斯联邦行政违法行为法典》第38条第1款和第2款规定：“行政处罚，应当在实 施违法行为之日起的2个月内给予，对于持续性的违法行为，应当在发现违法行为之日 起的2个月内给予。”“在不提起刑事案件或者终止刑事案件的情况下，如果违法人的 行为具有行政违法行为的要件，应当在作出不提起刑事案件或者终止刑事案件裁定之日 起的1个月内给予处罚。”第282条第1款规定：“如果决定从作出之日起3个月内不交付 执行，行政处罚的决定将不再执行……。”
我国《行政处罚法》第29条第1款规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行 政处罚。”《治安管理处罚条例》第18条第1款规定：“违反治安管理行为在6个月内公 安机关没有发现的，不再处罚。”《海关法行政处罚实施细则》第18条2款规定“违反 海关监管规定的行为在3年以后发现的，免予处罚。”《税收征收管理法》第86条规定 ：“违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在5年内未被发现的，不再给 予行政处罚。”这些是对行政处罚追诉时效作出的规定。
对以上国家的立法规定进行比较可以发现：追诉时效在各国和地区的行政处罚法律规 范中都有明确规定，而裁决时效和执行时效在各国和地区的命运则迥异。如德国、俄罗 斯、我国台湾地区都只规定了执行时效，而没有对裁决时效作出规定。而奥地利则同时 规定了裁决时效和执行时效。
我国现行立法是否对行政处罚的裁决时效作了规定呢?有学者认为，我国的一些法律规 范中已对此作出了规定。(注：何建贵.行政处罚法律问题研究[M].北京：中国法制出版 社，1996.142.)如福建省七届人大常委会第29次会议通过的《福建省行政执法程序规定 》第28条规定：“行政执法机关处理违法案件应在立案之日起30日内作出处理决定；重 大、复杂的案件，经本机关领导批准，可以延长15天，需要继续延长的报上一级行政执 法机关批准，省人民政府所属行政执法机关，报省人民政府批准。”卫生部于1997年6 月19日发布的《卫生行政处罚程序》第29条规定：“卫生行政机关应当自立案之日起3 个月内作出行政处罚决定。因特殊原因，需要延长前款规定的时间的，应当报请上级卫 生行政机关批准。”
我们认为，这一观点值得商榷。因为，如前所述，行政时效需具备法律事实、期限和 法律后果三个基本要素。行政处罚裁决时效意味着处罚机关必须在法定期限内作出处罚 决定，若超过该期限不作出的，就产生不能再作出行政处罚决定的法律后果。而显然， 上述规定只是对行政机关工作效率的要求，即处罚机关必须在法定期限内作出处罚决定 ，并没有规定处罚机关逾期不作出决定就不能再给予行政处罚这一裁决时效的必备要素 。因而，这些内容并不是关于裁决时效的规定。我们认为，我国应当在立法上明确规定 行政处罚裁决时效。理由是：首先，有利于促使行政机关对行政处罚案件及时裁决，以 维护社会关系与社会秩序的稳定性。其次，行政处罚裁决时效的缺失，使得行政处罚权 的行使长期得不到有效制约，行政机关依自己的意志行事，在客观上滋长了其办事拖拉 、效率低下的官僚主义作风，对行政相对人极为不利。
执行时效是否应当规定在《行政处罚法》中，在制定该法时曾有过争论。一种观点认 为，行政处罚的追诉时效和执行时效的功能基本相同，应当同时规定，而且国外立法也 有这样的先例。另一种观点认为，针对目前实践中的主要问题，可只就追诉时效作出统 一规定，至于执行时效，根据我国行政处罚的特点和实际情况，目前可暂不考虑，如某 些执法领域确有必要规定的，可以放到单行法律、法规中解决。(注：李岳德.<中华人 民共和国行政处罚法>释义[M].北京：中国法制出版社，1996.110.)显然，立法时采纳 的是第二种观点。但是，我们查阅了我国现行的单行法律、法规和规章后，也没有发现 关于行政处罚执行时效的规定。这表明，“我们现在仍然奉行着只要有行政裁决就贯彻 始终的原则，而无论这个过程需要多长。其实，这种观念是一种落后的观念，是只究其 一而不考虑其他的固执观念。”(注：杨小君.行政处罚研究[M].北京：法律出版社，20 02.245.)那么，我国目前的行政处罚实际情况是否确实没有必要规定执行时效呢?回答 是否定的。因为，如果“行政处罚的执行期限，并无法律上的限制而听由执法主体自行 决定，由此造成生效的行政处罚决定不能及时地得以执行。”(注：何建贵.行政处罚法 律问题研究[M].北京：中国法制出版社，1996.144.)从而严重阻滞了行政效率的提高， 损害了政府的威信和法律的权威，使行政处罚法律关系长期处于不稳定状态。因此，我 们认为，应当在借鉴国外立法经验的基础上，明确规定行政处罚的执行时效。
二、合理设定行政处罚时效的期限
期限是行政处罚时效的基本要素之一，其作用在于确定特定主体的权利与义务的产生 、变更、持续和消灭的时间，只要在法定的时间内，当事人行使了权利或履行了义务， 就会得到法律的确认，因而，期限所强调的是特定主体在权利义务问题上所能持续的时 间长度。
(一)关于追诉时效的期限
各国规定的追诉时效的期限存在较大差异：有的国家对所有的行政处罚种类只规定了 一个统一的追诉时效期限，如我国《行政处罚法》第29条第1款规定的2年的期限；有的 国家则根据行政处罚种类或者违法行为的不同分别规定了不同的追诉时效期限。如《德 国违反秩序法》第31条第2款规定：“如果法律没有其他规定，对违反秩序行为的追诉 时效为：(1)最高应处3万元以上德国马克罚款的违反秩序行为，3年；(2)应处3千以上 、3万以下德国马克罚款的违反秩序行为，2年；(3)应处1千以上、3千以下德国马克罚 款的违反秩序行为，1年；(4)其余违反秩序行为，六个月。”我国台湾地区1968年公布 的《行政处罚法》(草案)规定：如无法律特别规定的，应按下列规定执行：(1)应处自 由罚行为的，时效为1年；(2)应处财产罚行为的，时效为3年。(注：胡建淼.外国行政 法规与案例评述[M].北京：中国法制出版社，1997.886.)《奥地利行政罚法》第31条第 2项规定，延迟缴纳或亏短省县及地方自治税款时以1年为期，其他违反行政义务之行为 以3个月为期。
事实上，我国在制定《行政处罚法》之前对德国等国家的行政处罚制度进行过实地考 察。(注：行政立法研究组赴德考察团.关于德国行政处罚制度的考察报告[J].行政法学 研究.1994，(2).)但为什么我国没有借鉴国外做法分别规定追诉时效的期限，而只规定 一个统一的追诉时效期限呢?(注：行政处罚法征求意见稿曾将追诉时效分为对公民的追 诉时效和对法人或者其他组织的追诉时效。前者为“违法行为在1年内未被发现的”； 后者为“违法行为在2年内未被发现的。”后来考虑到公民的违法行为的社会危害性可 能并不比法人或者其他组织违法行为的社会危害性小，同时，也为了便于掌握追诉时效 ，故应确定为相同的追诉时效。参见胡锦光.行政处罚研究[M].北京：法律出版社，199 8.152.)立法者是这样解释的：“行政违法行为与刑事犯罪情况不同，行政违法行为是 违反行政管理秩序，触犯法律、法规尚不构成犯罪的行为，总的来说，这类违法行为是 比较轻微的违法行为，对社会所造成的危害相对来说是较小的。”“因此，从这个角度 说，行政处罚法关于追诉时效的规定，不宜规定过长，也不必过细。同时，由于行政处 罚的种类包括：申诫罚、财产罚、人身罚、行为罚几大类，不同于刑罚，因而也不好以 不同的处罚种类规定不同的追诉期限。”(注：全国人大常委会法制工作委员会国家法 、行政法室编.<中华人民共和国行政处罚法>讲话[M].北京：法律出版社，1996.108.)
那么，对于追诉时效期限的这两种立法模式，何者更为合理、更符合设置追诉时效制 度的宗旨呢?对此，我们试作如下分析：
众所周知，追诉时效制度的出发点和宗旨在于为行政违法者设置一种补救性的替代措 施，以期违法者能够在此期限内自我约束、自我纠正、改过自新，从而收到与给予行政 处罚相同的预防违法的效果，使违法者不再违法而侵害他人权益或危害社会公共利益。 因而，追诉时效制度之落脚点及其核心，就在于追诉时效期限的长短及其适用。追诉时 效期限的长短之划分与确定，是追诉时效制度对于违法者与受害人合法权益或者社会公 共利益加以平衡的根本所在。因此，作为追诉时效制度核心的追诉时效期限的长短，就 “要与行政违法行为的社会危害性相适应。”(注：胡锦光.行政处罚研究[M].北京：法 律出版社，1998.152.)而行政违法行为之社会危害性的大小，归根结底体现在社会主体 生存意志对于行政违法行为之否定性评价程度，这一否定性评价程度则最终体现在国家 机关对行政违法行为所设定的行政处罚的轻重上。这样，确定追诉时效期限长短的直接 标准就是行政违法行为所可能招致的行政处罚的种类了。由此观之，国外立法根据行政 处罚种类的不同分别规定不同追诉时效期限的做法正好体现了追诉时效制度的宗旨，更 具合理性。而我国行政处罚法对不同种类的行政处罚只一刀切地规定一个统一的追诉时 效期限的做法背离了该制度的宗旨，难于充分发挥其效用。而且，仅仅依据行政违法行 为与犯罪行为社会危害性大小的不同就认为对行政处罚不应作出不同的追诉时效期限， 也过于武断。
综上所述，我们认为，我国在修改《行政处罚法》时应当对第29条第1款予以修正，即 应根据行政处罚的不同种类设定不同的追诉时效期限。
(二)关于裁决时效的期限
《奥地利行政罚法》第31条规定的裁决时效期限为3年。那么，我国在增设裁决时效时 应当确定多长的期限呢?有的学者认为可以设定为一个月。(注：何建贵.行政处罚法律 问题研究[M].北京：中国法制出版社，1996.143.)我们认为，在设计行政处罚裁决时效 的期限时应对下列因素予以考量：(1)行政违法行为的情节。行政违法行为相对于刑事 犯罪行为来说，情节要简单得多，行政机关进行裁决所需的时间也要短些。因此，行政 处罚裁决时效的时限要短于刑事处罚的裁决时效期限。(2)处理行政违法案件的程序。 行政处罚的裁决程序分为简易程序和一般程序。在适用简易程序的场合由于是当场作出 处罚决定，当场给予行政处罚，因此，裁决时效不具有实际意义。行政处罚的一般程序 又分立案、调查取证、决定和送达四个阶段，在法律规定的情形下，调查取证阶段还要 运用听证程序。因此，在设计裁决时效的期限时，应在考虑这些处罚阶段的基础上确定 一个合理的裁决期限。因为，现有的一些法律规范对其中的某些阶段已有明确的期限规 定。如1995年10月27日发布的《通信行政处罚程序暂行规定》第16条规定：“一般案件 的调查取证应当在10日内完成，重大、复杂案件的调查取证应当在30日内完成。特殊情 况需要延长时间的，应报主管领导批准，但最多不得超过45日。”综合考虑以上因素， 我们认为，行政处罚裁决时效的期限宜设定为3个月。
(三)关于执行时效的期限
各国对执行时效期限的规定存在较大差异。如《奥地利行政罚法》第31条第3项规定为 3年；《德国违反秩序法》第34条第2款则根据罚款数额的不同分别规定为5年和3年；我 国台湾地区《社会秩序维护法》第32条根据不同处罚种类分别规定了3个月和6个月的执 行时效期限，《违警罚法》第7条则统一规定为3个月。
处罚决定的执行时效，实际上就是行政强制执行的时效。我国现行的强制执行制度是 ：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。申请法院强制执行已 有了执行时效期限的规定，即最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若 干问题的解释》第88条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当 自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外， 人民法院不予受理。”由此，行政机关申请人民法院强制执行的时效期限为180日。我 国现有立法对行政机关自己强制执行的执行时效期限尚无规定。《行政强制法》(草案) 第40条规定：“行政机关依法作出决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行的， 依照法律规定有行政强制执行权的行政机关可以依照本法的规定，实施强制执行。”该 条也没有明确规定行政机关强制执行的时效期限。我们认为，行政机关自己对行政处罚 决定予以强制执行的时效期限也宜规定为180日。这样可以使行政机关有更多的时间通 过其他更有效的手段、方法督促义务人履行义务。这也正是我国现行的行政诉讼法司法 解释把申请法院强制执行的时效期限从最高人民法院于1991年发布的《关于贯彻执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第88条规定的3个月增加为180日 的原因。(注：甘文.行政诉讼法司法解释之评论[M].北京：中国法制出版社，2000.214 .)
三、准确界定行政处罚时效的起算
行政处罚时效的起算是指行政处罚的追诉时效、裁决时效和执行时效的期限应当从何 时开始计算。现就此作些分析。
(一)关于追诉时效的起算
对追诉时效有规定的国家和地区的行政处罚法都对追诉时效的起算作了规定，但在具 体的起算时间上又有所不同，主要有两种立法体例：
1.从违法行为实施之日起算。如《苏俄行政违法行为法典》第38条规定：“行政处罚 ，应在实施行政违法行为之日起的两个月内给予，对于持续性的违法行为，应在发现违 法行为之日起的两个月内给予。”《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》第132 条第2款规定：“违法的时效期限应自违法当日起计算。”
2.从违法行为成立或完成之日起计算。如台湾地区《违警罚法》第6条规定：“违警行 为逾三个月者，不得告诉告发并不得侦讯。前项期间，自违警成立之日起算；但违警行 为有连续或继续之状态者，自行为终了之日起算。”《德国违反秩序法》第31条第3款 规定：“时效自行为终了之时起算。如果属于事实构成的结果此后才出现，则时效自该 时刻起算。”《奥地利行政罚法》第31条第2项也规定：此项时效以行为完成时起算， 或是以处罚之犯法性状停止时，如属于构成要件之结果，事后发生的，自结果发生时计 算其时效。
从上述法律的规定可以看出，行政违法的成立又有两种情形：一种情形是只要实施了 法定的禁止性行为就构成行政违法；另一种情形是除了要求实施某种行为外，还要求有 某种危害结果发生才能构成行政违法。前者的追诉时效从行为终了即完成之时起算，后 者则从危害结果发生之日起计算。
我国《行政处罚法》第29条第2款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计 算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”通常认为，这里的‘ 违法行为发生之日’，就是违法行为的实施之日。由此，我国行政处罚的追诉时效实际 上就是从违法行为实施之日起计算。我们认为，这一关于追诉时效起算的规定存在缺漏 ，应当借鉴德国和我国台湾地区的做法即从违法行为成立之日起计算追诉时效。因为， 从行政违法行为实施之日起计算追诉时效，只对不需要发生危害后果就可以构成行政违 法的情况可以适用，对需要发生某种危害结果才能构成行政违法的情形则不能适用。而 我国现有的法律规范中规定了必须发生某种危害结果才能构成行政违法行为的情形。如 《治安管理处罚条例》第22条规定，殴打他人，造成轻微伤害的，处15日以下拘留、20 0元以下罚款或者警告。《矿产资源法》第44条规定，违法采取破坏性开采方法开采矿 产资源，“造成矿产资源严重破坏的”，责令赔偿损失，处以罚款。对于这些情形中的 追诉时效只能从危害结果发生之日起计算，而不能从实施行为之日起计算。因为，在以 某种危害结果的发生作为构成行政违法行为的法定必备要件的情况下，如果危害结果还 未发生或出现，就不构成行政违法行为，也就不存在追诉时效的问题。这时，如果从行 为实施之日起计算追诉时效显然是荒谬的，而从危害结果发生之日起计算即从行政违法 行为成立之日起则是合理的。因此，我国《行政处罚法》在修改时应对行政违法行为成 立的两种情形分别规定追诉时效的起算时间。
(二)关于裁决时效的起算
《奥地利行政罚法》第31条第3项对裁决时效规定了与追诉时效一样的起算时间，即从 行为完成时或足以处罚之犯法情状停止时起算，如属于构成要件之结果，事后发生时， 自结果发生时计算。我们认为，规定裁决时效的目的在于督促行政处罚机关对已经发现 的违法行为及时进行调查取证、作出是否给予行政处罚的决定，尽快纠正违法行为，克 服行政机关办事拖拉、议而不决的官僚主义作风。因此，裁决时效从处罚机关对违法行 为予以立案之日起计算更符合立法原意，也更能发挥裁决时效的功用。这也是我国理论 界的共识。行政处罚裁决时效，是指行政主体在行政违法案件立案后对其作出行政处罚 决定的期限限制。至于要求行政处罚机关及时发现违法行为并尽快立案以便进行处罚则 是追诉时效所应当发挥的功用。因此，裁决时效应从立案之日起计算是恰当的。
(三)关于执行时效的起算
《德国违反秩序法》第34条第3款规定：“时效自裁判产生法律效力时起算。”台湾地 区《违警罚法》第7条规定：“违警之处罚，自裁决之日起，逾3个月未执行者，免予执 行。”《社会秩序维护法》第32条第1款规定：“违反本法行为之处罚，其为停止营业 、罚锾、没入、申诫者，自裁处确定之日起，逾3个月未执行者，免予执行；为扣留勒 令歇业者，自裁处确定之日起逾6个月未执行者，免予执行。”《西班牙公共行政机关 及共同的行政程序法》第132条第3款规定：“处罚的时效期限应自决定处罚的裁决成为 确定的次日开始”。《俄罗斯联邦行政违法行为法典》第282条第1款规定：“如果决定 从作出之日起3个月内不交付执行，行政处罚的决定将不再执行……。”
从上述立法规定可知，关于执行时效的起算时间主要有两种立法例：
第一，自处罚决定作出之日起计算。如西班牙、俄罗斯、我国台湾地区。
第二，从处罚决定发生法律效力时起算。如德国。
我们认为，关于执行时效起算时间的这两种规定都不合理。因为，处罚决定的执行时 效，实际上就是行政强制执行的时效，意味着行政机关对处罚决定超越一定期限不予以 强制执行的，就免予执行。行政处罚决定的作出，只意味着该决定的成立，并不表明该 决定对当事人已生效，只有在送达被处罚人后才对其发生法律效力。除当场处罚外，处 罚决定的送达需要一定的时间。在处罚决定作出后至送达被处罚人之前的这段时间里处 罚决定不生效力，被处罚人无履行处罚决定之义务，处罚机关也没有权力对处罚决定进 行强制执行。由此，从处罚决定作出之日起计算执行时效并不合理。行政处罚决定的生 效时间也不能作为执行时效的起算时间。因为，虽然行政处罚决定生效后当事人就必须 履行，但行政机关在处罚决定中都给予了当事人一定的履行义务的期限。如《行政处罚 法》第44条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内， 予以履行。”在履行期限届满前，不能对行政处罚予以强制执行，也就不存在执行时效 的问题。因此，从行政处罚决定生效时起算执行时效显然不合理。
《行政处罚法》第51条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决 定的行政机关可以采取下列措施：(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚 款；(二)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；( 三)申请人民法院强制执行。”据此，只有在当事人逾越了行政处罚决定中规定的履行 期限仍不履行时才能实施强制执行。因而，也只有从这一时间开始才存在执行时效的问 题，即行政机关从这一时间开始的一定期限内对行政处罚决定不强制执行的，就应当免 予执行。因此，执行时效应当从处罚决定规定的履行期限届满之日起算，这样才符合执 行时效的本意。
收稿日期：2003-10-15
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