县乡政府管理模式的变革路径：解析粤省，本文主要内容关键词为：管理模式论文,路径论文,县乡论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，广东省成为引领我国经济社会变革浪潮的先驱省份，2007年率先达到宽裕型小康；2008年在全球金融海啸的冲击下仍然保持增长，全省GDP总值35696亿元；2009年GDP总值增至39082亿元。经济发展促进了社会生活、科教文卫等领域的全面进步，并更加集中地表现在政治民主建设与行政管理现代化方面，政府管理模式顺应时代要求，在30多年改革开放历程中悄然发生着变化：以深圳为例，从1999年龙岗区大鹏镇镇长实行差额选举，到2008年发布《深圳市近期改革纲要》，明确了下一步改革的突破口——政治体制改革与民主法制建设，深圳一直担当着广东行政管理体制改革的试验田。2009年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》也指出：广东要“从经济发展单兵突进、社会发展明显滞后的跛脚式发展，转向经济建设、社会建设、生态建设、政治建设齐头并进的全面协调发展模式”，担负起社会管理和行政体制改革“先头部队”的任务，勇当“探索科学发展模式的试验区和深化改革的先行区”，并特别要在统筹城乡管理、县乡政府改革等方面取得率先突破。
具体考察广东省，30多年来珠三角城市群高质快速成长，粤东西北县域经济崛起，统筹城乡发展与产业结构调整正在推进，但是广东仍然是一个城乡差距、区域差别比较显著的省份，县乡政府管理模式仍需进一步转变。总结现有广东县乡政府管理模式的变革路径的相关经验，将会对广东未来的行政管理体制改革以及全国的相关工作产生较好的辐射作用。
一、县乡政府管理模式变革的路径分析——广东的实践探索
政府改革是一项庞大而复杂的系统工程，涉及各方利益。在新型政府治理模式的构建上，可以吸收西方国家政府治理的一些好的制度安排，但更要立足于中国现实，在现有的政治制度框架内完成自我设计与发展。因为西方政府再造是以国家已由工业化社会向后工业化、信息化社会转变，优越的经济技术水平、重视规则的理性主义契约体系、成熟的市场制度与公民社会、强有力的政府调控能力为基础的，使得政府可以放心大胆进行职能和权力转移。而我国的现实国情和行政生态环境是：市场体系还不健全，国家仍处于工业化进程中，企业社会责任感缺乏，经济制度还不规范，法制建设仍需完善，民间组织及公民社会还处于生长发育阶段，无法承担应该承担的自治责任，所以我国的政府转型与管理模式转变必将是一个缓慢渐进的过程。
改革开放30多年的成就积累，使得广东的县乡政府管理模式变革已经拥有一个可以逐渐展开的平台，服务型政府的管理理念在广东各级政府中渐已确立，一些县乡政府在职能配置、机构重组、管理方式、价值取向方面开始尝试转变，突出表现在三方面：
(一)逐渐实现由“以政府为本位”向“以民众为本位”的有效转型
“权为民所用，利为民所谋、情为民所牵”成为广东县乡政府工作的基本原则，成为对“为人民服务”宗旨的最新注解。东莞、湛江等地的县乡政府走出办公大楼，一改等着民众上门办事，而是深入企业、市场、农村走访调研，去了解“政府可以为群众办什么、怎么办群众才满意”，努力为公众服务，鼓励多元参与，重在创造发展经济的社会环境，改善政府与市场、企业、公民之间的关系，开始建立健全公共服务体系，提高公共产品的市场化程度，引入公共服务绩效评估，加强监管，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。
值得推广的做法有：一是县乡政府有计划地加强对市场和非政府组织的培育和发展力度，提高市场、社会自治能力，以“加强监管、建立制度”赋予市场、社会更大的独立性和灵活性；二是县乡政府努力发展与市场、公民社会的伙伴关系，通过优惠政策激发私企和非政府组织提供公共服务的积极性，通过合同出租、拍卖、政府购买、特许经营、政府经济资助、政府参股等方式延伸政府服务，实现优势互补；三是县乡政府帮助私企、非政府组织不断强化社会责任感，建立企业自律机制、社会监督机制和绩效反馈机制，提高它们提供公共服务的能力；四是县乡政府加强自身廉政建设，发展村民自治，推进基层自治与县乡管理的协调。
以东莞市为例，它始终坚持城乡一体发展的思路，全域内统筹建设基础设施，各镇街则发挥自身的资源优势、市场优势和传统优势，“一业带一镇、一业兴一村”，形成虎门服装、长安五金、厚街家具、常平物流等一批特色产业镇，城乡差别基本消除。政府重点完善城乡居民社会保险，改善社会治安，并积极推进文化软实力建设，市、镇、村(社区)各级都建立了比较完善的体育、卫生服务网络，使得企业、社会、民众能够分享发展红利，公共需求成为政府工作的指挥棒。
(二)逐渐实现由“全能政府”向“有限政府”的有效转型
“政府本位”的“全能政府”，很难使公共利益得到全面维护与显著增进，行政行为通常高成本、低效率。要构建服务型政府，就是要将政府行为的范围限制在维持经济与社会秩序、推进公平和公共服务方面，政府能力有限、资源有限、理性有限，“无所不为”却往往导致了“无所作为”，所以政府不能替代市场，而应专注于市场失灵与社会不足的领域，实现从“全能政府”向“有限政府”的转型，有所为，亦有所不为。
现阶段广东县乡政府主要采取了以下措施：一是开始思考政府应该管理的公共事务范围，划清政府与市场的行为界限，开始弱化那些原先由政府包办但市场能担负的职能，以发展多种新型集体经济、成立行业协会等方式鼓励社会组织参与调控资源配置；二是重点强化公共产品与公共服务提供，如创造投资环境、规范市场行为、建立有序竞争、担负危机应对等；三是合理区分行政决策和行政执行，整合现有组织机构，推行“精、瘦、强”的自我塑身运动，有步骤地下移政府职权。
以广州市顺德区为例，1992年邓小平视察顺德时说：“思想要更解放一些，胆子要更大一些，步子要更快一些。”广东以顺德为综合配套改革试验区，转变政府职能，56个政府机构精简为28个，人员由1200多人减至900多人。在弱化经济管理职能后，政府投入更多精力强化社会管理和公共服务，例如在全国最早按照国家标准配置警察编制。2008年9月，顺德又被确定为广东省深入学习实践科学发展观活动试点单位，由省委书记挂点联系。2008年11月，广东又将顺德列入行政体制改革县(区)试点单位，尝试“大部制、行政三分”，政府机构由41个精简至16个，其管理模式变革的经验成为了其他地区学习的典范。
广东还在省内开始推广东莞、中山模式，彻底实行“省直管市/县”体制，大幅度精简县乡级党政机构及部门“副职”，明确规定了县级政府机构设置限额——县级党委工作部门7个以内，政府工作部门16～24个以内，乡镇综合性办事机构——特大镇不超过8个、较大镇6～7个、一般乡镇不超过5个，同时在县级倡导加大党委与行政的兼职力度，在乡镇级鼓励党委、行政一肩挑，将县乡政府职能结构重组、管理模式转变与组织机构精简综合推进，并与省市政府改革一起进行系统化整合设计，进一步推动了县乡政府的管理模式变革，也有助于各个县乡政府改革创新成果的巩固与扩展。
(三)逐渐实现由“权利政府”向“责任政府”的有效转型
“服务型”政府要承担起社会管理者的基本责任，及时回应社会公众的需要并积极采取行动予以满足，所以政府管理模式变革是两个转变——政府从“权利本位”向“责任本位”的转变与公民从“义务本位”向“权利本位”转变的过程，从以前只强调公民责任向同时强调公民责任和政府责任转变，政府先要承担责任再行使权力，并要通过责任认定与奖惩制度、廉政司法体制等，更好地约束公共权力，避免权力异化。
广东县乡政府的做法有：一是实行工作人员绩效“360度”评议制度，强化基层群众对政府工作的评价力度，干部任用与绩效评价挂钩；二是实行重要事项听证会制度，强化政府决策中的民意表达通道，改善决策透明度；三是积极发展民间组织与市场，通过契约方式帮扶社会组织成长，非营利性组织的作用初见成效；四是集中财力于公共福利事业，加大教育、医疗、卫生事业的投入与社会保障程度；五是政务公开，强化社会监督与反腐败反渎职监控体系，以廉政建设促进工作作风转变；六是建立健全突发事件应急机制，迎击非典、冰冻灾、禽流感、H1N1流感、洪水等挑战，强化公共危机应对能力。
近年来，广东省县乡民间成立的行业协会等组织十分活跃，2008年，广东省制定了《关于发展和规范我省社会组织的意见》发展和规范社会组织，全省194家行业协会率先基本实现政会分开和民间化，国家民政部已确定广东省为“行业协会改革观察点”，为全国行业协会改革探路。在新农村建设中徐闻县实行的“干部回乡”、廉江市“几个一点”、雷州“固本强基”、遂溪县“村企共建”、吴川“回归工程”等筹资模式，以及中山市尝试由农业局、财政局和人保公司合作筹集新农村建设风险基金的做法，一方面创新了募资方式，另一方面改变了县乡政府干部的工作思路，扩展对社会力量的借助。廉江还通过重奖对机关作风的举报和投诉，激发群众监督，转变机关作风；江门创建首问首办责任制、网上行政服务系统，强化政府责任感与工作效率。非典、2008年春节冰冻灾害、禽流感、甲型H1N1流感、2010年暴雨洪水等事件，广东省是主要灾区、疫区，但是各地社会安定、生活稳定、生产规律、市场平稳，凸显了全省市县乡各级政府的应急治理能力。
综上可以看出：广东县乡政府在管理模式变革的路径选择上，走出了一条以“强化公共服务”为核心、以“突出管理重点、勇担行为责任”为两翼的“三维一体”的变革路径，所取得的经验对全国县乡政府管理模式变革与机构改革有较高启示价值。在这个路径中，广东县乡政府借鉴吸收了西方国家政府改革经验，采纳了“监督社会化、系统现代化、理念市场化、组织最小化”的综合性改革策略，即以全面的社会监督来提升行政机构自律，以科学的电子政务来改善行政管理流程，以市场的竞争求存来丰富行政管理理念，以组织的机构精简来提高行政管理效率，并以“加强预算、组织重构、绩效考评、人员激励”等方式来实施。
二、广东县乡政府管理模式后续变革的难点分析
展望未来，广东省要实现可持续发展，核心问题就是改变现在的政府主导型的经济发展方式；要构建和谐广东，核心问题是政府要能高效地履行公共服务职能。在社会发展期待全面制度创新的新阶段，经济体制改革要求规范政府与市场的边界，社会管理改革要求规范政府与社会的边界，政治体制改革要求规范和约束政府权力。这三方面改革的客观要求归结于现实执行环节就是政府必须转型，所以，政府转型是进一步深化经济体制改革的重点，是社会管理改革的现实前提，是政治体制改革的突破口。积极构建“服务型政府”，使广东各级政府有更规范的职能、更卓越的效能、更具回应性与责任感，真正成为推动广东发展的重要力量，这正是未来改革的战略目标。而广东省政府转型的工作一方面可从深圳、广州等大城市启动，另一方面，可以从各地县乡政府启动，以取得“全面推进、各有侧重、区别处理”的协调性效果。
但在未来县乡政府管理模式转型中，存在几个突出的难点问题：
(一)县乡政府管理模式的变革如何与基层村民自治衔接匹配
县乡政府直接面对农民，政府和农民双方都要进行观念变革，农民必须直接积极参与农村社会的管理，才能发挥应有的作用，真正实现自身的政治价值，在履行义务的同时收获权利。而县乡政府在帮助乡村由“自上而下”的被动统治转向“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的村民自治、实现乡村“自我管理、自我教育、自我服务”的有效治理的同时，要完成自身的转型与再造。其中“如何理顺村委会与县乡政府之间的关系、村委会与村党支部的关系、村民与村委会之间的关系”是县乡政府管理模式变革与县域内政治民主建设的难点问题。
(二)如何合理地进行县、乡政府之间的角色定位与职能安排
县乡两级政府承担的工作内容基本上是一样的，只有管辖区间大小的差异。2009年1月，《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》首次清晰表述了乡镇政府的四项职能：“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”。“撤乡留县”与“撤县留乡”思路都是与县乡区域管理的实际不符的，可以考虑取消“地级市”。县乡政府关系理顺可采用以下策略：一是进一步明确划分县乡之间职权范围，各司其职；二是尽快健全“县管乡财”中资金流管理的监督与执行体系；三是转变乡(镇)政府的权力运行模式，要与“农村自治”良好对接；四是在县乡两级区域内，协调发展行业协会、社会中介组织等；五是实行县域城乡发展统一规划、各乡镇各展特色的“大县政、强乡镇、村自治”的管理路径。县、乡政府之间，角色明确定位，职能合理安排将极大促进县域统筹城乡发展的推进。
(三)省直管县体制下的省县之间的权责理顺与财政监管如何安排
为促进统筹城乡发展，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》指出：“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层级，依法探索省直接管理县(市)的体制。”2010年中央“一号文件”又指出，“要深入推进乡镇机构改革、省直管县试点实验，继续推进扩权强县改革试点，推动镇行政管理体制改革。”广东省已被列入试点，对于县乡政府而言，最期待的是“省直管县”的变革真正不断增强县级政府治理的实力，而不只是下放了工作任务与责任，但减少了资源控制与职权驾驭。所以，省县之间的权责理顺，及以财政支付、监管、使用为核心的诸多行政资源的分配就成为必须界定明晰的难点问题。
(四)县域统筹城乡发展的关键在于“乡”、“镇”机构与职能如何界定与协调
《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》推动的乡镇机构改革涉及全国34600多个乡镇，计划2012年基本完成。但“乡与镇这两个同级别的基层政府之间的异同何在，概念如何界定？”是一个重要的理论与实践问题，为什么此地为“乡”，彼处为“镇”？基层政府管理人员难以给出清晰的回答，似乎基于传统，以商业、民居生活聚集地区为镇，以农业农村为主的地区为乡，同在一个县内，还有县城主区，这样的行政区划其实强化了城乡差别，不利于县域内统筹城乡发展，应尽快明确界定“乡”、“镇”各自的概念与职能，加快两者之间的协调融合，必要时融二为一，才能真正有效地推进乡镇机构改革，促进城乡统筹。
(五)县乡政府管理模式变革的动力如何增强，阻力如何克服
县乡政府相对于中央、省级政府而言，面对的只是一个地理范围小些的“二元社会”，其工作职能仍然包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，任何方面的疏漏都会带来严重的后果；虽然作为基层政府，其职能更应该偏重社会管理和公共服务，但地方政府政绩竞争、官员晋升依据等“隐原则、实标准”促使各个县乡政府的工作激励主要来源于发展经济、管理市场，在社会管理与公共服务方面投入不足、认识不足、执行不足。
县乡政府管理模式从统治向治理转变，必将是一个复杂的博弈过程：既有公民社会与政府之间的博弈，还有政府内部和公民社会内部各自的积极力量与消极力量之间的博弈。动力与阻力此消彼长，许多的个体与组织参与博弈，参与人多元、博弈次数无限，博弈结果必将在时间推进的序列中逐渐展开。
三、广东省县乡政府管理模式变革路径的未来展望
未来，广东省县乡政府管理模式的变革将不断创新生产公共服务的制度安排，构建以“公共部门、私人实体、第三部门共同行使公共权力、共同承担责任、联合投入资源、共同承担风险、共同分享利益的方式”的伙伴关系，走出一条“在传统的自上而下的层级结构中建立纵向的权力线，并根据新兴的各种网络建立横向的行动线”的网络式变革路径，也即协同治理的路径。协同治理作为服务型政府的具体模式，一方面促进政府、市场和公民社会形成一个开放的系统，通过非线性的互动演绎整体的合作效应，产生扩大化的管理效能，实现现代行政所追求的“服务中心”和“责任至上”，使满足公共需要的政策和项目得到有效、负责和公平的实施；另一方面促进公共政策工具不断创新，标杆管理、自愿协议、平衡计分卡、联合管制等新政策工具被开发与使用，行政管理效益不断提升。
而要实现网络式变革，广东省县乡政府还必须从以下几方面努力：
(一)积极响应，增强政府的服务能力
契约论政治观认为：人民与政府之间的关系是“委托—代理”的政治契约关系，国家或政府是公民通过深思熟虑的公共协商方式所创造的一种人为存在，政府所拥有的权力就是人民自愿让渡的管理公共事务的权利，政府的合法性存在于公民的同意与正当的政治程序之中，政府运转成本则由公民承担。所以政府必须以解决公共问题为责任，建立稳定、可靠、持续的回应机制，及时有效地响应社会。弗雷德里克森认为：“在民主政治环境中，公共管理者最终应向公民负责。正因为公共管理者承担这种责任，公共管理工作才显得崇高神圣”[1]。
“积极响应”的政府是“责任型政府”的第一步，第二步是主动地向公民征询意见、解释政策、发现问题、预警问题，发展政府对公共问题的前瞻力。只有政府对公民需求做到积极回应和适度前瞻，才真正做到了“民主政府是为它们的公民服务而存在”[2]。培养治理理念、创新管理流程、使用电子政务、完善监控体系等策略有助于县乡政府响应力的提高，但仍需各个县乡政府在实践中不断探索与运用。
(二)积极创新，完善改革的制度保障
县乡政府层级的制度创新较难、制度创新成本偏高，主要表现在：一是制度创新的策略欠佳。一些县乡政府在创新意识尚未形成合理完整的制度产品时就出于邀取政绩的动机而提前宣扬，结果得到的是来自各方的有准备的压力与阻力，最后制度创新流产或是无效。二是制度创新的实施不足。在制度的意愿性供给不足和监督机制不完善的条件下，一些县乡政府以“从本地实际出发”为借口，对中央的制度创新进行任意地放大、缩小，甚至是化解，或是迫于舆论与政绩考核的压力，走形式。三是制度创新的动力不够。一项好的制度——对全体成员都有利的、帕累托改进性质的制度，其构思、创立、宣传、执行等过程都是需要成本的，一些县乡政府出于“维持现状”的惰性、“怕先出头”的保守与“控制支出”的惜财，不愿主动创新。四是制度创新的成本较高。制度创新往往会决定利益关系的变化，意味着一部分人将得到(增加)利益，而另一部分人将失去(减少)利益，后一部分人必然会采取抵制态度，推行制度创新就会消耗大量的人力物力；先行创新的地方政府更是要面对外界对于制度创新的种种不确定反应——赞成、反对、建议和疑虑等，需要花费大量的时间和精力作出回应，高昂的创新成本让一些县乡政府裹足不前。五是县乡政府自身的“理性”抉择。当上级政府强制推行新制度，但制度供给成本较高、难度较大时，地方政府会表面上大张旗鼓宣传动员，而后不了了之。如果改革触及县乡政府机构与官员的既得利益时，更是会遭遇“理性抉择”的阻力。
作为独立存在的“理性经济人”，县乡政府只有在上级政府与下层民众的双重压力下，感觉到“管理模式不变革，生存就会受到威胁”时，才会将自己的报酬递增与经济组织和社会成员报酬递增结合起来，自觉地促使制度良性变迁；而上级政府与民众则应发展激励创新的相容性制度保障，例如政府绩效评估与政府官员选聘的配套改革等，为县乡政府变革提供良好的制度环境，增强其变革的动力。
(三)积极试误，总结改革的经验教训
政府必须在与市场、社会的不断互动中，主动搜寻自身可以介入的空间，因而必是一个积极试误的过程。费斯勒等认为，公共组织与私人组织在目的与体制上有根本的区别——法治，公共组织的存在是为了执行法律，它们存在的每一种因素——结构、职员、预算和目的等，都是法律权威的产品；而法律制度是人类自主创造的最具约束力的制度，它们的产生都是经历了“问题—思考—创意—实验—总结—再试验—再总结—成型—固化”的流程，“试误”是制度创新的必然阶段。我国的政府改革是前所未有的新变革，国家、社会应该允许合理的试误与失误，只有在试误中，发现问题、总结教训、推广经验，才能推进改革的全面理性实践。
约束县乡政府积极试误的障碍有：一是公共事务事关重大、影响面广，县乡政府存在“基本焦虑”[3]；二是政府绩效评估与官员晋升制度与“改革试误”不相容，缺乏体制内的创新激励；三是县乡政府改革的正向收益具有较强的外部性，而试误中的错误结果却是鲜明的内部性，变革成果不能独享，而失误却要独担，缺乏基本利益激励。
(四)积极协作，形成改革的密集网络
与上层、同级、下级的决策者进行利益协调、获取网络性的政治支持，是地方政府进行体制创新成败的关键。某个县乡政府的改革成效要全面显示，是需要其他县乡政府、上级省市政府及下级农村组织的协作配合的。其中，上层政府的利益是一个重要因素，省市政府(包括中央政府)的成本与收益核算的结果决定着制度变迁走向。在区域公共管理中，中央政府处于最高战略层，是影响制度变革的首要因素，在中央政府没有认可或给予相应支持的情况下，各地方政府对于变革都会有一种消极、保守甚至是抵制的态度；同理，省市级政府对于县乡政府的改革支持也是非常重要的。
同级县乡政府之间在现有体制下，面临着“投资环境、制度创新、法规执行、政府效率、官员业绩”等一系列竞争，地方利益与官员私利等因素使得“竞争”超过了“合作”。而面对基层自治，目前县乡政府也要克服许多困难，农村社会民主政治成熟度低，集体行动的逻辑未必符合时代进步的要求，县乡政府必须通过适度的干预，来引导农民、农村的发展，并在基层自治不断成熟的基础上，逐渐转变自身管理模式。
所以，县乡政府管理模式的变革，需要上级支持、同级协作、下级合作，才能完成变革，收获网络型路径的综合效益。如果有个别县乡政府冒险(政治风险、创新失败风险等)进行变革，但没有得到上级、同级、下级的配合，其创新效果可能无法显现，改革收益缩减，甚至在“围剿”下而渐渐消亡，而原本正确的改革举措则被判定为“无效”。
(五)积极学习，推进改革的辐射效应
在现行体制下，相邻政府之间会产生显著的组织学习效应和示范效应，关键在于是消极学习还是积极学习的效应显著。如果某个县乡政府既不想影响当下政绩，又不想承担变革成本，而坐观其他同级政府的行为及上层政府的要求、基层民众的反应，出于“理性”而想“搭便车”，那就会囿于现有的管理模式。类似的学习和模仿如果在各个县乡政府之间弥散，则整个行政管理模式难以变迁。这种消极的学习效应自然不会促进地方政府治理绩效的增加，反而促使低效的行政模式成为一种“流行”模式，得以自我保持和强化。
所以，促进城乡统筹、构建服务型政府必须大力鼓励个别县乡政府率先进行管理模式变革，而后，其他县乡政府都能够积极响应、学习、效仿，在区域内形成“跟随邻里”策略指导下的正向的学习辐射效应，将改革福利做大，将变革成效巩固，形成“以点带面、以个带串”的网络型路径的积极效应。
四、广东县乡政府管理模式变革路径的理论启示
总结广东省县乡政府管理模式变革的路径经验，可以得到以下理论层面的启示：
(一)县乡区域管理的良性模式是网络型综合治理模式，政府仍需在地方公共事务管理中发挥主导作用
现代公共管理的发展潮流强调社会管理的多元化，县乡治理发生在县乡区域之内，却不局限于县乡的地理边界，变革趋向是以分权化为主导的地方政府权力行使与辖区内的农村基层自主管理提升，而变革是否成功依赖于不同层级政府之间，及政府与市场、企业，与公民、社会之间的合作，应采用网络型综合治理的良性模式。
在这个网络中，参与者始终保持复数性(即差异性和平等性共存)，其中，政府仍需发挥主导作用，通过主动与市场、与公民的积极合作来完成行政管理，在政策制定、执行等阶段，以协商和认同代替传统的命令和控制，而市场和社会则应更加主动地参与公共问题解决，政府以各种方式将各个参与主体整合在一起，创造性地实现共同目标。
在传统统治模式下，由于政府系统的运作可以不受成本效益核算的约束、缺乏社会力量的监督，“公共服务效率低下、寻租行为较为普遍、掠夺性制度形成”成为旧官僚体制的重要弊病，市场、公民不得不在这种病态的管理模式下寻求生存，对于政府的认可度与支持度较低。而在治理理念指导下，县乡政府管理模式主动转型，市场、社会也渐渐成熟，政府虽仍然处于主导地位，但市场、公民对于政府的支持程度提高了，公共部门的资源配置效率也提升了。
(二)县乡区域管理的终极目标是增进社会公共福利，政府管理模式变革使政府本身成为共赢受益者
县乡治理是在贴近公民微观生活的地理空间，依托于政府、社会、市场等组成的网络体系，保持区域内政治、社会和经济系统的动态平衡发展，协同完成和实现公共服务提供和社会事务管理的过程。县乡政府的管理功能就是在识别与认同“地区差异”的基础上以公共福利增进为目标，积极适应环境变化，促进地方发展，实现县乡区域善治——实现辖区内包括公共利益和私人利益在内的社会公共福利的最大化。而社会公共福利的最大化，必将惠及县乡区域内的众多利益相关者——县乡政府、政府工作人员、社会团体、企业、群众组织及一般公民，也将惠及县乡治理范围外的利益相关者——中央政府、省市政府以及其他有利益往来的地方政府。
所以，县乡政府通过主动的管理模式变革，在促进地方发展的同时提升了自身的治理能力，既是社会福利创造者，也是合作共赢的受益者。
(三)县乡区域管理的变革障碍是历史积累的综合成因，政府既是问题的成因又必须是问题的解决者
广东县乡政府管理模式变革的障碍是我国现代社会进程发展中的各种复杂历史因素与岭南特殊区域文化因素的复合，未来的改革仍然面临着一系列困境——组织保障困境、制度安排困境、体制相容困境、法律规范困境、价值认同困境等，而政府也正是这些问题与困境的成因之一。从广东30多年“排头兵”经验看来，各级地方政府在辖区治理中均发挥了主导作用，担当了改革的积极推进者与问题的有效解决者。
当前行政改革已经进入深水区，基层自治的推进、市场机制的成熟、公民社会的成长，使得新的地方治理结构中的游戏规则已不再完全由政府来主导，在权力和资源的相互依赖下，政府和其他社会行动者的关系显得更为复杂且呈现动态性；当管理模式变革可能影响县乡政府及其官员的短期利益时，政府与官员就可能成为阻碍变革的因素之一。所以，县乡政府要继续担当问题的解决者，就必须提升组织学习能力，消减可能导致官员们关注短期利益的因素，例如通过选拔培养一批具有改革精神和公共责任感的高素质公务员丰富政府组织的人力资源，以新人员、新思路提升县乡政府的工作视野与水准，增进改革进取精神，承担好“问题解决者”与“制度创新者”的责任。
(四)县乡区域管理的革新突破点是政府管理模式变革，而其变革路径则是基于市场、民众与政府的共同理性抉择
县乡区域治理是中央与省级政府宏观管理与农村微观管理的连结点，在上层“大部制”改革与基层农村自治的合力推进下，县乡政府必须变革管理模式以寻求突破。变革的具体路径选择是在相应的县乡区域环境下，由政府、市场、公民共同作出的理性抉择。
综上所述，广东省县乡政府管理模式的变革是新时期解决“三农”问题、促进城乡统筹的有效途径，是广东行政管理体制改革的基点，是社会主义新民主的制度保证，是构建和谐社会的理性要求，是社会管理效率改进的必然。广东省改革开放30多年的发展成果已经为提高县乡政府公共管理制度绩效、变革县乡政府管理模式打下了坚实的现实基础，实践中初步探索出的路径在未来有很大的拓展空间。通过民众的积极参与、市场的良好运转和政府的理性转型，广东各地的县、乡、村的资源优势必将得以充分发挥，并与大型城市的行政管理体制改革试点结合在一起，实现“互补”及“协同”作用，真正实现全省和谐发展，并为全国政府改革的深化提供有价值的借鉴。
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