公共政策的电视对话：协商民主的视角，本文主要内容关键词为：公共政策论文,视角论文,民主论文,电视论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从PX事件到新医改方案，无论是地方性政策还是全国性政策，大众媒介越来越频繁地参与公共政策过程的各个环节，影响着公共政策的过程和结果。然而，审视参与政策过程的媒介类型就会发现，电视处于失位的状态。是电视的特性不适合参与政策过程，抑或是电视观念的偏差？这是值得探讨的问题。
大众媒介参与公共政策过程是以表达意见信息为主，而同时空对话正是电视所独具的媒介优势，其构建的实时交流的谈话场能进行公共政策意见的同场协商、筛选和达成共识。无论是对政策问题的讨论和政策议程的呼唤，还是对政策制定程序的评价与期待，以及政策内容的意见和建议，都可以在交流和协商中达成共识，构建政策民意。
探讨公共政策的电视对话问题，有关为何对话、谁来对话、对话什么、怎样对话等问题，是其核心。
一、电视对话：公共政策权威性的民意协商过程
公共政策事关公共利益，民意表达及其影响政策过程的程序正义具有更突出的意义。然而，自由主义的意见表达因其杂乱而难以有序地影响公共政策，协商并达成共识就成为汇集、筛选众意以形成民意的有效过程。协商民主理论认为，公民与官员就共同相关的政策问题进行直接面对面的对话和讨论，是政治民主最基本的要素之一。
1、政策权威性的民意内涵
按照美国政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）对公共政策本质的阐述，“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”。[1]这里的“价值”相当于广义的利益，既包括物质利益，也包括权力、荣誉、地位等精神利益。而“全社会的价值”可理解为公共利益，任何公共政策都是对公共利益进行分配。公共政策的权威性体现在三个方面：一是公共性。虽然政策制定的过程是各方利益博弈的过程，但政府的任务是服务和增进公共利益。公共政策，无论是鼓励性还是限制性政策，都是以谋求和增进公共利益为出发点和归宿的，这是公共政策的灵魂。二是合法性。公共政策是公共权力机关的政治行为，由政府为代表的公共权力机关制定政策，为政策提供了合法性基础。三是认同性。只有当公共政策得到广泛的理解和支持，即政策拥有广泛的民意基础，才具权威性。这就需要建立完善的利益表达机制，促使政府制定政策时充分考虑各方利益，进行利益综合平衡。
2、众意的交流、沟通与筛选
卢梭在《社会契约论》里将人们的意见区分为“公意”和“众意”：公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。但是，除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外，则剩下的总和仍然是公意。[2]也就是说，公意是所有私意中共同的、重叠的或交叉的部分。问题在于，怎样才能找到众意中的公共部分？唯有交流和沟通。虽然每个群体的代言人所表达的政策诉求都有其私利，但政策的公意性要求每个群体和个人都不能囿于自己的立场，必须站在社会公众的立场思考问题和表达意见。当然，即使人们尽量以公意的面目表达政策诉求，也难免带有一定的私利痕迹。正因为这样，交流的过程必然是争辩的过程。阐述意见也意味着说服他人、争取理解和支持，每个参与交流者尽量理解他人政策诉求的合理性，也会指出其诉求的非公意性。这样，众意就在交流和沟通中进行筛选，过滤掉那些带有明显的私利性的内容，进而在公意性的内容上尽可能多地达成共识。这就是公共政策的民意基础。
3、电视对话场的协商示范
与报纸搭建的公众意见交流平台不同，电视对话场的特色和优势在于交流者处于同一时空，易于营造还原日常交流情形的谈话场，真正实现有交流和论辩的对话。报纸的言论平台虽然也可以预先发布论题，可以根据来稿设置“正方VS反方”的论辩形式，但由于发言者不处于同一时空，不了解他人的观点及其论据，难以有针对性地表达赞同或反对意见，因而其交流的同步性和深度就打了折扣。电视对话场的形成，使得参与对话者不仅能表达自己的观点，也能适时地插入他人的发言，对他人的观点表达自己的看法。双方或多方你来我往的同步交流与论辩，每个人都会从他人的发言中得到启发，包括看问题的角度、依据、深度等，就会使认识问题的视角更丰富，分析更具深度，固执己见越来越少，共识也来越多，从而有效地实现民主协商。
电视对话对生活中谈话情境的还原，是一种有策划、有组织的还原。它还原的是同步交流和论辩的过程和环节，但组织一定数量、价值取向各异的人在同一现场进行交流，即是对人们在不同场合的谈话和论辩情境的高度浓缩。它的突出价值在于对节目受众的示范，引导政策制定者创造条件组织公共政策对话，引导公众积极参与公共政策的交流和协商。
二、主体选择：多元利益主体间的话语权分配
公共政策的电视对话节目是一个交流与协商的平台，也是利益博弈的平台，谁来参与对话，事关利益主体的话语权，也关系到交流与协商的质量。
1、政策主体都是利益主体
多数学者眼中的政策主体主要指制定政策的政府，而政策所要处理的社会问题和作用的社会成员都被界定为政策客体。这种解释把公众视为只能被动接受政策结果的对象，不能对政策制定发挥任何作用。随着民主政治的发展，公民越来越频繁、深入地影响公共政策进程，其政策主体地位日渐突出。因此，政府及其社会成员共同构成公共政策的主体。
虽然公共政策以服务和增进公共利益为出发点，但任何政策都是对公共利益的分配，本身就意味着不同群体的利益会出现“得到”或“失去”、多或少的差异，因此公共政策过程实则是不同利益主体相互博弈的过程。参与这场博弈的不只是各利益群体，还有政府部门。政府的自利性不仅表现在追求部门的物质利益，也表现在政绩、工作便利性的追求等，还表现在政府工作人员个体的自利性。
2、对话者选择与话语权分配
谁来参与对话，这不是一档电视节目是否好看的问题，而是这档节目尊重和分配了谁的话语权的问题。这是电视节目的政治文化理念问题。
公共政策要做到对公共利益作权威性分配，必须兼听各群体的利益诉求。完善的利益表达机制是其前提，有效的表达才能获得被关注的机会。媒体是公众表达政策诉求的重要通道。参与政策对话节目意味着有了借助媒体公开表达利益诉求的机会，而且在对话与交流中能进一步阐释其诉求。这种阐释对于说服他人非常重要。因此，政策对话节目的参与者应是一些主要的利益群体的代表，还有一些对政策拥有决定权的政府官员、对相关政策有充分研究的学者。由于对话节目不可能穷尽所有的利益群体代表，因此，节目主持人就应事先搜集其他群体的利益诉求，在对话中替他们表达，不至于有些群体的声音无处表达。任何政策都不能无视某一群体的声音。
3、利益相关者博弈的平台
所有关于政策的协商对话说到底是利益相关者博弈的平台。每个参与对话的人都寄望于自己的主张得到更多的支持，以便能更多地影响到公共政策的制定，能在利益分配的政策中争取到更多的份额。同样，有关政策的电视对话节目中，电视所搭建的平台也是利益相关者博弈的平台，只不过此时的博弈变成了公开面对观众进行讨论的平台。每个发言者就政策问题发表意见时所持立场、依据、对他人观点的反驳都在电视观众的视线之内，因此，利益主体在博弈的过程中既充分表达所在群体的利益诉求，也尽可能站在公共利益的立场，将群体利益置于公共利益的框架中去审视和阐释，才能获得更多的理解和支持。
三、话题预设：引导政策主体充分有序的参与
电视对话是一类诉诸理性的表达意见的节目，虽然其间观点的阐释和交流、论辩也具有一定的观赏性，但它更注重民主政治文化的传播和公民参与对公共政策的影响。因此，电视对话必须研究有关政策话题的对话时机、提前预告对话选题，以使讨论协商更为有效。
1、传媒议程、公众议程与政策议程的互动
罗杰斯和迪林通过对议程设置理论的梳理发现，研究政策议程设置的政治学家们讨论的中心问题是“一项公众议程是如何列上政策议程的”，而不是“大众传媒如何把一项议程列上公众议程。”[3]他们提出了一个颇具影响的议程设置模式：传媒议程→公众议程→政策议程。[4]按照他们的总结，（1）公众议程一旦被传媒议程所设置或所反映，就影响了精英中决策制定者的政策议程；（2）传媒议程似乎对精英决策制定者的政治议程，有时对政策实施具有直接的、有时是很强的影响；（3）对一些问题，政策议程似乎对传媒议程具有直接的、有时是很强的影响。[5]传媒议程、公众议程与政策议程呈互动关系，传媒可以反映公众的焦点话题和意见，可以反映政策内容及制定程序的问题，也可以发现、搜集和反映社会问题，引导公众讨论，收集政策民意，进而推动政策议程。这里的政策议程既可以是制定某项政策，也可以是针对不合理、不完善的政策进行调整。
对于公共政策的电视对话节目，要实现对公众议程的引导，理应通过多种方式预告对话节目的选题、播出时间，以便人们有充足的时间准备参与对话，如自荐参与电视现场政策对话或通过网络留言参与对话，或者有目的地选择收看。只有当公众关注传媒议程才可能受其影响和引导，这是引导政策主体有序参与政策过程的前提。
2、政策对话渗透于公共政策的各个环节
关于公共政策的讨论并非限于政策过程的某一个阶段或环节，而是贯穿其全过程。按照戴维·伊斯顿的政治系统理论，公共政策过程包括政策输入、政策转化和政策输出三个环节。政策输入指的是社会问题进入政策议程的阶段，其触发机制包括：大众传媒对政策问题强烈反应、政策问题已经相当广泛地成为共识、受政策问题影响的利益群体产生诉求、政治精英和专家学者产生预测性发动等[6]。这些触发机制有些是通过新闻报道予以传播，有些则通过媒体讨论获得意见扩散。比如媒体发现并“唤醒”社会问题，在报道的同时组织公众讨论，在讨论和对话中利益群体表达诉求、政治精英和专家学者对政策问题进行分析预测，进而推动政策问题进入政策议程。政策转化是公共政策的制定过程，对于以对公共利益进行权威性分配为本质的公共政策而言，公开化、规范化的程序正义具有更突出的价值。民主是规定多数人参与政治活动的制度，它不仅把多数人参与政治活动作为制度目标，也必须规定多数人如何有序地参与政治活动。政策过程的程序正义必须遵循这样一些原则，即多方参与、平等对待、信息公开等。当政策制定的程序出现问题如决策过程不公开，犹如置于一个封闭的黑箱，或重大决策听证程序不规范等，电视对话传达的是公众对决策程序的意见，也是对决策程序的监督。政策输出是指政策内容向社会宣达、执行等整个过程。这一过程包括公布和告知政策内容、执行政策、评估政策、向政策制定系统反馈政策执行情况和公众意见等环节。在这一阶段，电视对话的空间主要在于对政策内容的合理性、政策执行情况、政策效果等进行评价，形成较为一致的看法，向政策制定系统反馈，为新一轮的政策调整和制定提供信息保障。
3、意见和建议贯穿对话的始终
贯穿于公共政策过程的电话对话，承担着搜集公众意见和建议的重要职责。公众参与政策对话，无论在哪一个环节，都是表达其政策意见和建议，即政策要求和支持。“要求”表现为人们对政策制定和调整的期待、对不合理的现行政策的失望和批评、对政策制定程序不规范问题的指证、对新制定政策内容不妥当之处的议论等，这些都表现为人们对政策问题、内容和程序等方面的希冀及意见；“支持”则表现为人们对政策过程所涉上述问题的赞许或否定的态度，也表现为人们对公共政策科学化、民主化、规范化的建议。无论是提出批评性意见还是建设性意见，都是公民有序参与公共政策过程、行使表达权、监督权的重要内容，公共政策的电视对话理应让这些意见和建议贯穿其全过程。
四、话语均衡：电视对话的原则与效果保障
怎样对话不仅仅是一个具体操作层面的技术问题，它也是如何对待和保障利益主体话语权和电视对话原则的理论问题。既为对话，就必然出现不甚一致的意见和主张。参与对话的主体越多，观点的指向就越丰富。如何让多元的政策主张得到充分表达，事关对话的真实性与有效性问题。公共政策的电视对话作为公众观点的集中展示，理应还原其多元指向的言论特征，让多元主张在交流与交锋中增进共识，减少分歧。这种还原和交流即为对话的真实与有效。
1、宽容与理性对待多元主张
宽容不同意见是实现协商对话的最基本前提。这不仅是指对话参与者，也指对话主持者。异质观点的表达是电视对话节目的典型特征。要让这些观点能在电视对话节目营造的对话场里自由表达，无论是参与者还是主持者都必须对异质意见持宽容的态度。无论是一些囿于某个群众利益而提出的偏私性主张，还是一些存在不科学、缺乏可操作性的观点，抑或是与多数人意见存在明显分歧甚至完全对立的观点，都应以宽容的态度给各种观点以表达的机会。宽容才有协商。
理性对待多元主张同样是协商对话的内涵。公共政策的电视对话不是诉诸情感的表演，而是诉诸理性的分析和交流，因此，即使是不同意见的论辩，也不能演变成偏激的争吵。协商对话是一种心平气和的分析和探讨，每个人理应认真倾听他人的观点，有理有据地分析其得失，然后充分阐述自己的态度和主张。只有这样，双方或多方才可能随着交流的深入而越来越多地取得共识，达到协商的目的。偏激的争吵只能激发矛盾，加大分歧，远离协商目标。
2、保障参与者的话语均衡
协商民主的内涵之一是协商主体完全平等。参与公共政策的电视对话，意味着不同群体的利益博弈。每一位参与者理应完全平等，不应因财富、知识、地位等因素的不同而呈现出表达权的落差。这就涉及利益主体在电视营造的对话场中的话语均衡问题。话语均衡意味着每一位参与者都能在对话中平等地表达利益诉求，平等地在协商的舆论综合中求得份额，这才是平等的博弈机制。在这一过程中，尤其应保障弱势群体的意见表达。因为社会总是为强势群体提供了充分的表达诉求的机会，媒体也是强势群体表达意见的舞台。
要实现电视对话者的话语均衡，一方面在嘉宾座位的安排上不要有主次之分，因为座位的台上台下之分、前排后排之分往往暗示着身份的高低主次之分，因而也暗示着话语表达权的主次之分；另一方面在发言时间、交流方式等程序上统一规则，以免出现强势者充分表达而弱势者只言片语充当点缀的局面。
3、对话引导以搜集民意和民智为最高准则
公共政策的电视对话是有主持人参与的谈话类节目，主持人对于谈话的走向、深度以及交流意见的梳理都发挥着至关重要的作用。因此，主持人对此类节目价值理念的理解和把握直接决定着节目的走向。公共政策的电视对话是一类以搜集民意和民智为主旨的谈话类节目，以传播公民政治文化为己任，目的在于引导全社会对公共政策过程的关注和参与。以此为定位，公共政策的电视对话节目主持人对于对话过程的引导就应从完善公共话语场的规则着手，容纳并鼓励异质性意见，让观众（包括政府）听到不同群体、不同阶层的真实话语，让不同意见进行争辩、论证，为政策制定和完善提供民意和民智支持。引导并不在于对不同意见的控制，而在于营造一种言论氛围，让真实的意见尽可能得到充分的表达。控制则主要针对那些违法的言论。唯其如此，才能搜集真实民意和民智。