证券管理体制模式探讨，本文主要内容关键词为：管理体制论文,模式论文,证券论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1996年以来，作为中国资本市场核心部分的证券市场取得了长足发展。目前，在上海和深圳两地证交所上市的公司已超过800家， 总共筹集资金超过1500亿元。证券市场对于国民经济的积极作用已日益明显。越来越多的人士已经认识到证券市场必将在下个世纪中国的经济发展中起到举足轻重的作用。但是，就我国目前的证券市场实际情况看，由于社会信用观念淡薄，市场交易水平不高，以及市场经济基础和制度不健全，信息不通畅，导致市场交易风险加大和交易成本昂贵。这几年股市的暴涨暴跌和投机盛行，就充分地说明了这一点。由于目前我国证券市场的规模还比较小，所以股市上的波动还不至于对国民经济产生大的影响，但是从近几年在世界范围内连续爆发的金融危机来看，证券市场上的危机往往成为诱发金融危机的导火线，严重的甚至最终导致政治动乱和社会危机。这些教训值得我们深刻反思。所以，如何在我国证券市场发展的初级阶段，就建立健全规范、有效的市场运行和管理机制，最大限度地降低市场风险，以充分发挥证券市场在经济发展中的积极作用，就成为当前紧迫的研究课题。
所谓证券管理体制也就是指对证券市场管理所建立的一整套组织机构、法律规章及其运转和执行机制的有机系统。发展证券市场首先就是应该加强制度建设。本文试图从这个角度，在介绍发达国家成熟的证券市场管理体制基础上，针对我国证券市场管理体制中存在的弊端，提出证券市场改革的思路。
一、国际证券市场主要的管理体制模式
1.干预性管理体制。这种模式的特点是立法比较周密、管理相对集中，侧重实质管理（如规定公司股东出资要公平）、有专门的管理机构，这种模式以美国为代表，所以我们又可以称之为美国模式。
从组织机构看，美国成立了三级管理体制。第一级为1934年美国政府成立的联邦证券管理委员会。它是统一管理全国证券活动的最高管理机构，具有一定的立法权和司法权，直属美国总统，拥有很大的权威和影响，是美国证券市场的政策中心、管理中心和信息中心。它对全国证券市场的交易主体和交易行为依法行使的管理和监督的权力不受总统和其他政府部门的干涉，只在其预算、立法等事项上应同有关主管部门协调。该委员会的宗旨是寻求最大的投资者保护和最小的证券市场干预，设法建立一个投资信息系统，一方面促成投资者作出正确的投资选择、引导投资方向；另一方面利用市场投资选择把发行质量低、超过市场资金供给承受能力的证券发行驱逐出整个证券流通领域。组织机构的第二级是美国政府成立的一些私人非盈利机构，如证券投资保护公司，目的在于成员证券公司发生倒闭时，保护各公司的客户不受损失。第三级是在联邦政府监督下，各州有权制订证券立法，各地的证券交易所和证券商协会也有相当的自主权，可以自己制订有关规章，并有相应的机构设置。
从证券交易所看，美国有18个全国性的证券交易所，其中纽约证券交易所是规模最大、也是最具国际影响的一个。纽约证交所批准公司上市除了规定严格的定量指标外，还规定了三条定性指标，即：（1 ）公司对国民经济的影响程度；（2 ）公司在全国工业中的相对地位和稳定性；（3）公司是否在扩大生产，至少需要有维持相对水平的前景。 如果公司股价大幅下跌，证交所有权取消其上市资格。
从立法看，美国这方面的法律主要有1933年《证券法》，要求证券发行的公开性和公正性。1934 年《证券交易法》重在管理交易市场， 1940年《投资公司法》旨在消除许多投资信托方面的弊病。这些法律对于证券发行、流通和投资都有极其严格的规定，从而建立了一套干预性管理体制。
2.“自律性”管理体制。这种模式的特点是立法较松弛，管理以“自律”为主，着重形式管理（如仅要求公司证券发行人对公司实况于发行证券和证券上市时作公开说明），且并无专门的证券管理机构。这种体制主要以英国为代表。我们也可以称之为英国模式。
在英国，证券业的自我管制系统分为两级。一级由“证券交易商协会”，设有立法地位的“收购与合并问题专门小组”和“证券业理事会”三个机构组成。三个机构与政府机构是相对独立的，它们在一定程度上进行非正式合作，并以非立法方式实施其行为准则。另一级是证券交易所，即伦敦证券交易所。英国证券市场的实际管理主要由它来承担。尽管英国证券业实行与其他西方国家（如美国）所不同的自我管理制度，但政府的作用也是不容忽视的。政府的管理主要体现为立法管制，一系列不同的证券法案和与证券业相关的法案既是自我管制的指导，又是自我管制的补充。但是英国至今还没有专门的证券法，而是通过《公司法》等系列法律来规范证券市场的。
3.统管性管理体制。该模式是指由财政部门经管金融市场的活动，主要以日本为代表。
日本大藏省证券局负责制定证券市场管理的系统政策，对市场参与者进行监督和指导，特别是负责有关证券法令的执行和监督。大藏大臣对证券市场的管理负有十分重要的责任，如成立证券公司并进而设立证券交易所都必须经大藏省批准。在立法方面，主要以1948年《证券交易法》为主。日本证券立法虽详细，但对违规行为惩罚不严。由于证券交易的公开性不够，加上对证券管理的约束机制不强，因此，日本常出现证券的内幕交易丑闻。
二、我国目前的证券管理体制及其弊端
我国目前的证券管理体制可以概括为：国务院证券委员会（简称“证券委”）是国家对全国证券市场进行统一宏观管理的主管机构；中国证券监督管理委员会（简称“证监会”）是证券委的监管执行机构；国家计委根据证券委的计划建议进行综合平衡，编制证券计划；中国人民银行负责审批和归口管理证券机构，同时报证券委备案；上海、深圳证券交易所由当地政府归口管理，由证监会实施监督。这种管理体制在实践中至少存在如下弊端：
1.组织机构和职能的分散性
虽然从世界范围来看，没有有效的证据表明一国监管主体的法律特征与其监管的力度、广度和深度之间有本质性的联系，但大多数市场经济国家都对监管的组织体系进行了或多或少的改革，其总的方向是建立统一的监督管理体系，多头管理体制越来越被实践证明不适应资本市场环境的巨大变化。而我国作为对证券市场进行统一管理的主管机构——证券委，却不论是对证券的发行、上市，还是对证券公司、证券交易所都没有绝对的管理权。而被管理的市场主体面对一个政出多门的管理体制，只可能是采取浑水摸鱼、避重就轻的对策。这样一个体制怎么可能达到“各司其职、各负其责、协调配合”的管理效果呢？事实上，对于一个缺乏权威性和影响力的管理机构，由于其责任是难以明确的，社会公众和最高决策层难以对其管理效果进行监督和评价，同时也会提高市场管理成本，降低管理收益。
2.股票发行和上市的“计划性”
计划性原则是我国证券发行与交易中的基本原则之一。在股票的发行和上市环节主要表现在两方面，一是每年国家都有一个股票发行额度，另一个是计委每年要把上市额度再层层分配到各地区及各部委。国家制定这个计划也是为了调节社会资金的总供求，有效实施各类宏观经济政策。我们不是反对“计划”，市场经济也需要计划，但是如果“计划”仍然是计划经济中的那一套，效果就不一样了。我们在这里可以对股票发行和上市环节的“计划性”进行分析。先谈第一个，关于总量计划。1996年国家的计划额度是55亿元，在股市牛气冲天的情况下，国家没有考虑加快上市速度，仍然按部就班地发行，一副计划经济的面孔，最后不得不靠政策来一声棒喝。1997年国家一口气下了300亿元的额度， 结果整个下半年，股市就在上有上市压力、下面靠着政策和舆论的支撑一步一滑地逐级下盘，大批投资者成为“套牢族”。从某种意义上说，这两年股市的大涨大落，就是这种“计划”的结果。如果说总量控制还是有一定道理，只是操作中缺乏灵活性外，那么额度分配制度就可以说是最具计划经济色彩的政策产物了。额度被人为地分配到各地方政府和部门中去，这本身就缺乏科学性。企业不是在全国范围内以其实力进行公平竞争，而是在条块分割的市场上竞争。竞争的标准也不完全是市场标准，因为决定权在地方政府手中，他们的标准常常是自身利益、地方利益，而不是社会利益、全国利益。地方政府对于手中的配额绝对不肯浪费，即使是手中没有合适企业，也要把自己希望扶持的企业“包装”一翻，推向市场。于是一些连年亏损企业摇身一变也成了上市公司。另外，从企业的角度来讲，本来企业的融资政策取决于企业对投资项目的评估和对融资成本比较，以决定融资数量和方式。然而，一些公司千方百计地挤入上市公司的目的仅在于筹集廉价资本，所以申请的额度是越多越好，上市后募集的资金不是投向主营项目，而是用于兴建豪华宾馆、炒股票或房地产，相反，另外一些真正需要资金的公司，却可能由于额度不够，不能筹集到自己所需要的资金，制约了企业的正常发展。这种市场运行规则与高度市场化的资本市场是多么格格不入。这两种格格不入的东西碰在一起，受损害的只能是资本市场本身。从这个角度就不难理解中国资本市场为什么会出现“拉郎配”，中国证券市场为什么“垃圾股”泛滥、“过度包装”盛行。所以，从一定程度上说，我们的证券市场不是在优化资源配置，而是在浪费大量的宝贵资源。
3.证券交易所定位的模糊性
在证券市场的组成中，证券交易所的地位可以说是举足轻重的。在英国式的管理模式中，证券交易所更是证券管理的主要承担者。国际证券市场，特别是股票市场可以说是由国际主要的证券交易所组成。一家证交所的功能、规模、“辐射力”直接反映该证交所的国际地位及该国证券市场的发育程度。
公司所在地域
公司数每股收益均值(元)
安 徽 5
0.312
江 苏14
0.237
吉 林11
0.230
山 东14
0.190
湖 北11
0.184
甘 肃 3
0.173
广东(除深圳) 29
0.170
河 北 9
0.153
浙 江16
0.149
新 疆 4
0.147
广 西 3
0.141
贵 州 3
0.140
深 圳55
0.134
黑龙江10
0.134
公司所在地域
公司数每股收益均值(元)
西 藏 1
0.131
云 南 5
0.130
辽 宁18
0.129
天 津 5
0.123
上 海
102
0.122
山 西 1
0.104
福 建16
0.102
北 京 7
0.099
河 南 4
0.092
四 川32
0.090
湖 南 5
0.061
江 西 3
0.060
陕 西 9
0.057
海 南11
0.053
数据来源：《金融时报》1996年9月13日
根据证券交易所的辐射程度可以被分为地区性的、全国性的、国际性的三类。我国现已建成的两家证交所中，从上市公司的地区结构来看，其分布主要集中在深圳和上海两个地区（详见上表）。深沪上市公司共157家，占上市公司总数413家的38%。而东北地区（黑、吉、辽）上市公司仅39家，占总数9%，华北地区（京、津、冀、晋、 内蒙）五省市仅29家，占总数6%。另外我国西部， 特别是西北地区上市公司比重更低。目前，两家证交所都是地方政府管辖，而两市本地上市公司1996年中期收益都略低于两市上市公司平均值（深市平均值为0.1384元，沪市为0.1333元），也就是说，两市本地上市公司多并不是因为他们都是绩优公司。所以，我们认为沪、深两市并没有发挥对全国的“辐射”作用，而是更多地在为本地区服务。这与我国经济发展的战略是不相称的。如果我们是想把他们建设成为真正的全国性的证交所，就应该把他们的管理权收归证券委，并且在全国范围内公平选择上市公司。如果还想把他们培育成具有国际影响的证交所，那更是应该彻底改变目前这种管理地方化、选股行政化、“垃圾股”泛滥的局面。
4.市场运行的“单向性”
证券市场对于上市公司的作用就是一种“激励——约束”机制。绩优公司通过资本营运获得更多的资源配置，推动企业发展壮大，而绩劣公司通过资源的流出而最终被逐出市场。一个成熟的市场必须有一套完整的上市公司“进入——退出”机制，这样才能保证资本市场的效率和股市的投资价值。国际上主要的证券交易所都有权取消股价持续下跌公司的上市资格。而我国法律上最重要的标准是“上市公司连续三年亏损”才会被取消上市资格，这个标准在实践中是很难把握的。一家公司上市后，如果出现连续亏损，公司的地方政府或者是主管部门为了保住这个珍贵的“壳资源”，不惜采用一切手段，包括不良资产的剥离、财政、信贷资金的注入、税收的减免等等。使用这些外部手段往往无助于解决企业由于内部原因而亏损的问题，而且使企业继续无效占用甚至浪费大量的资源。另外，机构大户利用信息和资金优势大炒特炒这些股票，于是形成了“中国特色的亏损概念板块”。可以说，这个问题不解决，中国证券市场的高风险和低效率的状况就不可能最终改变。
5.法规建设中的“矛盾性”
我国目前仍没有完整的《证券法》或《证券交易法》来指导和规范证券市场的发展，对证券市场管理的法规主要由《公司法》及证券委、证监会、中央和地方政府颁布各项法规、条例组成。不但是法出多门，而且相互不乏矛盾之处。另外，对于法律的解释权、司法权也分散在各部门。法规建设的滞后状况也是妨碍证券市场健康发展的重要因素。
三、改革我国证券管理体制的思路
从世界范围来看，发达国家在证券管理体制上的差异，很大程度上是由政府对证券业所持的态度、资本市场体系的结构特征及其法律特点等诸多因素所决定的。然而，这种差异正在逐步缩小。在那些采用干预性管理模式的国家，如美国，为了适应金融环境的迅速变化，提高本国资本市场的效率和本国金融机构的竞争力，正在采取一些灵活变通的方式，改变其长期延续下来的、过于复杂具体的管理体制，以增加资本市场管理的灵活性，而在那些采用“自律性”管理模式的国家，如英国，则正努力把资本市场的监管建立在具体的、完备的法律基础之上，使本国的资本市场监管向规范化方向迈进。这在很大程度上反映了政府力图促进资本市场的效率与秩序的统一，寻求资本市场的发展与稳定、效率与秩序的最佳结合点的意愿。
我国证券市场的发展还处于初级阶段，证券管理体系仍不完善，管理效果仍然是常常陷入“一管就死，一放就乱”的怪圈。我们对证券管理体制的改革应该是基于保护投资者的利益、促进市场的效率与秩序协调发展及提高管理的收益／成本比等原则上，适应世界潮流，建立起管理与自律相结合的动态管理系统。
1.建立集中统一的管理体系。具体地说：①应尽快取消现行的由中央和地方两级主管部门构成的双重管理体系，赋予证监会独立统一的管辖权，地方政府退出管理体系以减少或避免地方主义行为对证券市场的不合理干预。②明确中国人民银行与中国证监会的职能交叉部分，尤其是对证券商审批和管理上，在最大限度内实现管理权的统一。③在证券交易中心和证券交易所建立中国证监会的地区性分支机构。④将现在的地方性监管部门并入到集中统一的全国性管理体系中，接受证监会的单独领导。⑤建立独立的、专一的国家证券管理委员会来全面管理证券市场，在法律上明确证券委和证监会的法律地位和职责，将现在国务院各部委和地方政府管理证券市场的职能全部收归证券委。
2.建立规范的上市公司“进入——退出”机制。①取消上市额度分配制度，建立统一的上市标准，企业直接向证券交易所申请上市。证监会根据经济发展情况确定上市规模，并根据市场的变化有权作相应修改。②深沪两地交易所管理权收归证券委，两地证交所只接受资本规模在一定数量以上、接受了特定评级机构评级、信用等级在一定标准以上的企业的上市申请。同时，建立一批地方性的证券交易所，可以由地方政府和证监会共同管理，主要为本地区服务，接受虽然达不到全国性证交所的上市要求，但仍具备一定实力和发展潜力公司的上市申请。③证券交易所有权取消由于各种原因导致股价持续大幅下跌的上市公司的上市资格。满足一定条件的可以由全国性证交所转移到地方性证交所继续流通，否则直接逐出流通市场。
3.加快法规建设。应尽早出台成熟完善的《证券交易法》，并将司法权集中于证券委，使管理当局对证券市场的管理有法可依，违法必究。
4.完善证券业的自律管理。自律管理应包含两个层次，一是各证券交易所、证券公司健全各自的内部控制机构，并接受证监会的监督，定期对其进行检查，并对社会公众公布检查结果。对于不合要求的应限制其业务的拓展和证券的承销。另一个层次是证券商协会，证券业通过这种同业公会形式对外表达自己的合理利益，对内约束会员的市场行为，制订合理的市场竞争规则，以促进良性的市场竞争，保证证券业的效率。同时，还可以通过提取公共基金的方式，在会员公司发生风险时给予支持，以维持证券业的稳定。