论作为公共品的秩序，本文主要内容关键词为：秩序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人类是有序存在的，秩序使人类能集体应对风险。不论是通过强制实施的，还是通过合作生产的，秩序都是人类正常的生产生活所必需的。秩序覆盖着一个共同体或社会的全体成员，减少或免除了他们生存和发展面临的风险。对于他们来说，秩序既约束着其行为，也塑造着他们的行为预期以及彼此间相对稳定的关系。不同类型的秩序是通过不同的制度集合构建出来的。而在现代社会中，国家、市场和公民社会是实现和维持秩序的最基本制度集合，它们之间的相互作用形成了治理的不同形态，并在特定的历史文化、社会经济等环境下呈现出来。秩序是有边界的，不同的生活生产单位产生了不同范围的秩序。不同边界的秩序以及不同制度集合支持的秩序交织在一起，形成了复合多样的秩序形态。
一、秩序是一种公共品
按照《现代汉语词典》的解释，秩序就是“有条理、不混乱的情况”。在《英汉大词典》中，作为名词形式，" order" 的含义被归纳为31种，概括起来有三个基本含义：(1)顺序；(2)命令；(3)常规或法则。简要地说，秩序表示的是一种在服从或遵从基础上形成的稳定状态或情势。秩序并不是具象的，而是由具象的制度、规则、安排等形成的一系列关系的总和。对于一个共同体或社会来说，秩序是总体意义上的，并非局部意义上的。尽管局部也可以实现秩序，但如果不能扩展为整个共同体或社会共享的秩序，也只能说这个共同体或社会是混乱无序的。
秩序的特征和功能决定了它属于公共品范畴。“公共品”具有两个基本特点：使用时的非竞争性和非排他性。秩序属于无形的公共品，是社会所有成员共享的。虽然主导集团是秩序的最大受益者，但是其他个人或团体也能分享到秩序带来的稳定。
但秩序与其他公共品还是存在着差别的。首先，秩序是在其他诸多公共品提供的前提下形成的综合性的公共品，覆盖了整个社会，并且保障了其他公共品的提供。其次，尽管与其他公共品一样，提供者都是公共权力机构，但秩序的最终支持来自公共权力所垄断的暴力工具。因此，秩序是直接关系到主导集团地位的公共品。失去了秩序也就意味着主导地位的丧失。再次，尽管公共权力机构是秩序的最终提供者，但社会的其他成员(包括组织和个人)也参与了秩序的供应。它们所起的作用有三种：服从秩序、认同秩序、通过维护局部或组织内部的秩序来支持社会整体秩序。
在一个共同体或社会中，秩序并不是一种随意达成的状态，而是通过一系列制度安排形成的特定状态或情势。滕尼斯划分了两类秩序。一类是共同体的秩序，它立足于“意志的协调一致，基本上是建立在和睦的基础之上，并通过习俗和宗教产生和改良”。另一类是社会的秩序，它是“以聚合在一起的、联合的选择意志即惯例为基础的，通过政治的立法获得其安全，通过公众舆论而得到其思想的和有意识的解释，即获得自我辩护”[1]。
秩序是在分工和交往的发展过程中形成的，并随着它们的变化而调整和变动。对于一个共同体或社会来说，秩序的起源方式可能是多样的，甚至是偶然的。我们可以尝试着用合作(契约)/强制和内部演生/外部赋予这两个标准将秩序起源的方式分为四种：内部合作演生、内部强制形成、外部合作赋予和外部强制赋予。共同体或社会的规模、所处环境等因素促成了这四种秩序起源方式的形成。
秩序起源后，必须要维持一定的时期才能发挥功能并进行再生产。秩序维持的基本条件有：(1)暴力手段是垄断的而不是分散的，防止了共同体或社会内部冲突的无限扩大；(2)建立了有效的惩罚和激励机制，能对行为者行为产生必要的约束和引导；(3)具有对弱者的最低限度的保护机制，可以把各种关系控制在可承受的范围内；(4)能发展起调节或协调内部关系的中介物，使行为者之间能够正常地、便利地交往，并形成相对稳定的预期。
秩序在形成过程中被赋予了价值或意义，承载着特定群体的目的或所有群体达成的共识。用布尔(Bull)的话说，“社会生活的秩序并非个人或群体之间达成的任何一种情势(pattern)，而是一种能带来特定结果的格局、一种能实现社会生活中某些目标或价值的安排”[2] (P3-4)。因此，秩序是具有价值意义和目标取向的，是共同体或社会内部关系以及共同体或社会与周围环境的关系的集中反映。亚里士多德在《政治学》一书中说：“一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业——所有人类的每一种作为，在他们自己看来，其本意总是在求取某一善果”[3]。中国古代的老子对“善”的推崇，孔子对“仁”的诠释，都是对秩序赋予的最高价值。在现代社会，秩序实现的价值可以被归纳为：生命的安全、遵守承诺和保护财产[2] (P4)，或者是生命、真理和财产。因此，社会生活的秩序是指：“一种能维持社会生活达到这样一些基本的、首要的或普遍目标的人类活动模式”[2] (P4)。当然，这种目标赋予秩序终极性的价值要求，是理想的秩序功能。
秩序的结构体现的是共同体或社会中行为者之间的关系状态。在现代社会，行为者可以划分为三个领域：国家、公民社会和市场。这三个领域分别有自己的结构特征。尽管等级和层次是它们的共同特征，但国家是典型的等级结构，公民社会是典型的水平结构，市场则介于二者之间。社会秩序的总体结构并非三个领域结构的简单相加，而是各个领域中的行为者(组织、个人)之间互动的结果。秩序的结构特征可以从六组维度加以描述，其中有四组维度是并列的。
第一，在层次关系上，简单/复杂维度与垂直/水平维度。秩序的层次与共同体或社会的规模和分工水平成正比。层次少的秩序结构相对简单，反之则结构复杂。此外，结构的复杂还在于多种层次的交叉与重叠。现代社会秩序的复杂性在于其分工的发达，以及各个领域之间的边界动态性清晰。通常情况下，不同层次的秩序多呈垂直关系，高层次的秩序在权威性上要高于低层次的秩序，后者要服从前者的目标和要求。通过强制力量维持的秩序必然是垂直结构的。而在同一个层次上，也存在着不同的秩序，这些秩序的关系是水平的。然而，更重要的是垂直结构的水平化，它有助于缓解上下级层次之间的紧张关系以及僵化，增加秩序内部关系的均衡。
第二，在方向上，自上而下/自下而上维度与中心/边缘维度。这两种维度表示的是秩序起源点与秩序扩展的关系。自上而下的秩序是从社会上层开始的，然后施加到整个社会；自下而上的秩序则是在下层的某个部分出现了新的秩序，然后或者不断发展取代旧的整体秩序，或者被权威接受逐渐发展成社会整体秩序。前者的形态是革命，后者则是改良。中心/边缘维度的重点在于现有的秩序是从中心扩展开的，还是从边缘发展起来的，对秩序结构的描绘是水平方向的。而自上而下/自下而上维度所描绘的则是垂直方向的。二者的结合构成了秩序的立体结构。
第三，在行为者关系上，一元化/多元化维度。秩序中存在着多种类型的行为者，但它们之间的关系并非自然的多元化。如果它们没有独立的利益基础和诉求，那么众多的行为者之间的关系必然是一元化的。因此，多元化不仅是行为者数量意义上的，更是行为者主体意义上的，一元化/多元化维度在秩序结构上直接体现为秩序是一个中心的还是多个中心的。在民族国家这个基本的政治—经济单位中，秩序必然是一个中心的，是以民族国家为中心的。但随着社会自组织能力的增强，多中心趋势也在出现。而在区域、国际乃至全球层次上，秩序的结构应该是多中心的。值得指出的是，多中心结构也可以呈现不同的排列组合。一个中心主导下的多中心、几个中心联合主导下的多中心，或者多中心并列。这些排列组合各有自己存在的条件。但到目前为止，一个中心主导下的多中心似乎是比较稳定的秩序。
第四，在结构维持方式上，强制/合作维度。强制与合作是秩序结构维持的基本方式，也是秩序产生的基本路径。强制型的秩序结构或者是内部力量利用强力维持的，或者是从外部施加的。强制型的秩序结构通常是不均衡的，各行为体的关系屈服于某种控制了权力的团体，并且呈现出自下而上的垂直服从。合作型秩序中，各行为者之间的关系是平等的。一方面，个体之间是平等的，他们拥有自己完整的权利义务，并且受到规则的保护；另一方面，他们所结成的团体或组织平等地参与到秩序的构建中。合作型的秩序结构是均衡的，并且更加稳定。
现实中的秩序并非按照上述六组维度以两分法的形式划分，而是混合存在的，只不过在特定条件下某些维度的特征更加明显而已。现代秩序结构的首要特征是：多元而复杂。垂直/水平、强制/合作、中心/边缘、自上而下/自下而上等维度是现代秩序的次级特征。各个社会的历史文化传统、社会经济条件、阶级阶层关系等诸多条件决定了它们在次级特征上的不同。
二、秩序的功能与边界
在一般意义上，对于一个共同体或社会来说，秩序实现的基本价值或功能是提供安全保障。它包括三个层次的含义：
第一，秩序确保了共同体或社会本身的存在。这是秩序的底限功能。共同体或社会要存在，就应该保持内部的稳定和外部的安全。所谓稳定，指的是要把共同体或社会内部的矛盾控制在一定的范围内，避免冲突扩大到导致整个共同体或社会的灭亡；所谓安全，既指联合共同体或社会成员采取集体行动，避免或减少自然的伤害，也指能调动共同体或社会的内部资源来应对外部的挑战或攻击，防止外部力量将自己消灭。
第二，秩序保证了共同体或社会内部基本关系的再生产。换句话说，它维持了现有的权力结构，并保障了权力的运行。在这个意义上，秩序本质上是共同体或社会所有成员对某个主导集团控制下或某些集团联合控制下的秩序的承认。这种承认可以是强制实现的，也可以是自愿的；可以是通过服从规则或法律实现的，也可以是通过认同理念或价值完成的。而主导集团也积极主动地维持现有秩序，通过不同方式来证明自己主导地位的合法性。在古代社会，主导集团会把自己控制的秩序论证为“上帝”的指令或“天命”，近代则用国家或理性的名义来维护统治。在现代，社会秩序被全面论证为公共秩序，并且作为意识形态的核心概念渗透到社会的基本理念之中。当然，主导集团要维持内部基本关系的再生产，不能只依靠武力或强制的手段，还必须承担必要的社会职责，顾及社会其他集团的利益。更重要的是，只有它才能够有效地利用权力动员社会资源来维持社会内部关系的平衡。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。[4]
第三，秩序保障了共同体或社会内部福利的分享以及成员个体的发展。这是秩序的理想目标，也是现代秩序所追求的目标。而每一个个体的全面发展则是理想社会秩序的最高价值。马克思和恩格斯所设想的未来社会“将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[5]。罗尔斯在构建正义理论的时候，提出了“秩序井然的社会”模型，它是“众多社会统一体组成的一个社会统一体”(a social union of social unions)[6] (P320)。社群、社团只是社会的组成部分，也就是众多社会统一体的成员。之所以诸多社会统一体组成了一个统一体，原因在于社会本质的三个方面：首先，不同的人类天赋之间的互补性；其次，在我们任何人的一生中，我们可能成为什么以及完成的事业远远超过了我们的能力，因此我们不仅在实现福利的物质手段上，而且在实现这种可能性的过程中都依靠其他人的通力合作；再次，我们具有有效地理解正义的能力，这属于正义原则范围，而这些原则包括对互惠的适度理解。“当这些原则在社会制度中得以实现并且被所有公民所遵从，而且这是公认的事实的时候，许多社会统一体的行动就被协调起来，并且结合成一个社会统一体”[6] (P322)。这些原则必须有三个特点：一是必须被公认与作为自由和平等的人的公民概念有联系；二是必须包括适宜作为自由和平等的人的公民的互惠概念；三是对于个人的善的概念，如果它们属于某种广泛的范围，并且符合正义的原则，那么，社会统一体的更全面的善将扩大并且维持个人的善。
秩序是有边界的，这种边界也是共同体或社会的边界，其功能的发挥是限定在一定的共同体或社会中的。秩序的边界可以分为组织层次、共同体层次、国家层次、区域/国际层次和全球层次。在这五种边界中，并不存在一种可以无限扩展或适用的秩序。到目前为止，最成熟、最有普遍意义的并具有社会总体性的秩序是国家层次的秩序，是通过民族国家这个现代制度综合体建构起来的。组织层次和共同体层次上的秩序尽管比民族国家秩序有更漫长的历史，但却是零碎的、分散的、特殊的。而区域/国际层次以及全球层次上的秩序正处于形成过程中，并且是在民族国家秩序的支持下发展着的，受到了后者的制约。在这个意义上，民族国家是秩序这种特殊公共品的首要提供者，并且是秩序边界扩展的支持者，也是主要障碍，它依靠法律支持的边界把秩序限定在一定的范围。要在更大范围内实现秩序，必须发挥好民族国家这个行为体的关键作用。
边界是可以改变的，既可以缩小，也能够扩展。秩序是多层次组成的，存在着中心—边缘结构，一旦中心秩序无法有效地控制边缘秩序，那么秩序的边界必然缩小。此外，当秩序内部大范围的交往被破坏时，相互信任减弱，整体秩序会被众多次级秩序所取代。秩序边界的扩展有两种形式：一是自然扩展，是随着人类交往的扩大进行的。由于共同体或社会规模的扩大和复杂化，原来的秩序就无法维持，必须进行调整，建立新的秩序边界，使秩序适应更大的范围。二是强制扩展。秩序的主导者为了扩大自己的利益，总是希望把自己主导的秩序扩展到更大的范围。这样的扩展虽然依靠着不同手段，但强制是其核心。
三、秩序的扩展与信任
暴力是实现秩序和扩展秩序最直接的手段，但也是最后才能施用的手段。暴力手段的最大作用不在于行使，而在于其在垄断的情况下形成的威胁之势。暴力会产生秩序，也能扩展秩序的边界，但是仅仅依靠暴力直接维持的秩序难以长期存在并且持续扩展。秩序一旦被建立起来，就应该以“公共”的名义积极寻求社会各种行为者的承认和支持，并通过制度、规则、理念、意识形态等诸多因素的建立和设计来实现社会承认与支持的制度化与复合化，从而使秩序的存在与维持具有充分的“正当性”与“合法性”。随着秩序作为公共秩序被社会行为者认同，它会演变成行为者之间达成的共识，即使是最低限度的共识。这种共识是：现存秩序可以存在一定时期，每个行为者由此可以对自己的利益建立起稳定的预期。这样，在秩序的边界内，就形成一种相对稳定的信任状态。信任是行为者对其他行为者行为不会伤害到自己利益的判断[7]，也是行为者之间的承认和认同。从另一个角度说，秩序也是一种信任，是由理性的行为者在共识的基础上形成的一种稳定的关系复合体。
通过强制力推动的秩序扩展，虽然可以在短时间内把某一种秩序扩大到更大范围的群体和更广阔的地理空间上，并且迫使行为体接受，但很难长期维持，因为非自愿的服从虽然可以获得暂时的安全，但不能成就对秩序的认同。因此，要使强制扩展的秩序长期维持，首先必须依靠新的行为者对秩序的认同和信任，但从强制服从转化为自愿信任是一个非常艰巨而漫长的过程。
秩序的自然扩展过程也是信任扩展与构建的过程。这个过程涉及三种类型信任的构建：(1)对新的“外来者”的信任。秩序边界的扩大，必然把新的行为者纳入秩序的范围之内。对于已经相互熟悉的老的行为者来说，他们必须了解这些“外来者”，以消除对他们的敌意和怀疑。而信任的建立就是对他们的接纳。对这些“外来者”来说，他们对旧的行为者的信任也是对秩序的认同。(2)对交往中介的信任。秩序空间的扩大必然造成行为者交往的中介化，因为他们无法依靠传统的面对面的方式来相互联系和交流。货币、信用体系、专家系统以及各种相关组织的出现克服了交往的空间障碍，但却使行为者的信任关系间接化了，他们必须通过对这些中介物的信任而实现对远在异地的行为伙伴的信任。(3)对总体秩序的信任。对总体秩序的信任克服了特殊信任的局限，使信任成为普遍信任，从而跨越了各种次级秩序的限制。在高度复杂化的社会中，行为者生活和行为范围的有限决定了他们不可能直接全面地接触到总体秩序。而总体秩序也由于内部结构的复杂而抽象化和符号化，凌驾于其他次级秩序之上。这样，行为者对总体秩序的接受与服从实际上依靠他们对其价值优先性的认同或默认。对总体秩序的信任具有了意识形态或理念的意义，并成为总体秩序合法性的重要支柱。
在这三类信任中，行为者之间的信任是最根本的，因为他们的交往与互动构成了整个秩序运行的基础，而且对组织、制度、中介、秩序以及各种关系的认识和信任也是通过行为者之间的交往完成的。每个行为者在秩序中被赋予了不同的身份。除了他们的个人身份外，还承担着诸多社会身份，而这些社会身份是通过他们的个人行为实现的。因此，他们之间能否形成信任，直接关系到行为者对构成秩序的诸多要素以及秩序本身的信任。
对于一个庞大而复杂的秩序来说，对交往中介的信任与对总体秩序的信任同样重要。它们的存在便利了整个秩序内部的交往，降低了交易成本，提高了集体行动达成的可能，减少了“搭便车”现象，从而维持了庞大秩序的正常运行，使秩序边界的扩展成为可能。尽管信任对于秩序的扩展与维持具有有效的支持作用，但是应该避免两种误解：(1)认为对制度及秩序的信任高于或者可以替代对行为者，尤其是个人的信任。事实上，制度是不完全的和模棱两可的，是可争议的。制度从来不具有无所不在的性质，规则永远不可能规范所有的偶然情况和不测事件。而秩序的生存能力取决于卷入制度中的人们的支持意向和理解，其可信度是通过执行者体现出来的。换句话说，个人对制度的信任是通过个人对实现制度功能的个人的信任实现的。对秩序的信任也是如此，因为秩序不过是各种关系的制度化体现。没有个人之间建立起来的信任，就无法使个人信任和服从秩序。(2)夸大了信任维持秩序存在和扩展的作用。毫无疑问，任何复杂的秩序都必须有一定数量的信任，而且构建起一个普遍信任的体系也并非不可想像。但是信任并非秩序存在和扩展的惟一支持。人们服从秩序可能是迫于强制，在秩序之下的合作可能是偶然达成的，这样信任最好被理解为合作的结果而非合作的前提。对于秩序扩展来说，信任的积累并非秩序扩展的开始，而是扩展过程的结果。更重要的是，一定层次或区域内的信任由于其特殊性，也会成为秩序扩展的障碍或制约，因为行为者无法对新的“外来者”在短时间内就建立起信任。秩序的存在为信任的建立提供了稳定的活动空间，并降低了信任各方的风险。因此，我们在强调信任之于秩序的意义的同时，必须看到信任和秩序是相伴扩展的，由于相互支持而增强。但是对于秩序的建立来说，把希望完全寄托在信任上，必然是误导性的。
四、风险、治理与秩序
道格拉斯认为，在古代文明中，诸多避免风险的行为目的是在充满矛盾的经验以及道德困惑中创造出一种秩序[8]。在任何社会中都是如此。风险的客观存在与主观判断共同决定了采取什么样的治理形式来实现一种理想的秩序，以规避和降低风险。这里所说的治理是广义的，指的是为了调整、保护或增加相关利益方的利益而建立的一套制度安排。这个定义或许过于中性，那么我们不妨使用一个福柯式的定义：治理指的是在一个国家、组织或地方，控制、规范、塑造、掌握他者或对其施用权威所采用的各种战略、策略、过程、程序或计划[9]。这个定义尽管带有一定的权术论色彩，但一针见血地指出了治理是一个权力施用过程，调整的是治理者与被治理者这对关系，被治理者也并不是被动的，他们通过自己的策略和行动影响着治理者。治理存在于社会、政治、经济等诸多领域，具有多种覆盖半径，调整着不同单位中的关系。
各种治理形式交织在一起，既相互补充增强，也在某些时候、某些情况下产生冲突，它们共同构成整个社会的治理形态。一个社会的治理形态不仅是结构意义上的，而且是能力意义上的。[10] 换言之，治理不仅要构建一种能协调各方关系的结构框架，还要使这个结构运行起来，实现结构预设的秩序目标。
从风险的角度来说，治理所要达到的秩序目标可以具体化为三个：选择风险、分担风险以及规避和降低风险。选择风险是治理首先要解决的问题，因为这样可以使外部风险“内在化”，减少环境的复杂性。在不同的文化和社会结构中，所选择的、被认为应该规避的风险是不同的。一个典型的例子是不同民族有不同的禁忌。禁忌就是各个民族对自身所面临的风险的判断和理解。道格拉斯认为，风险选择和社会文化组织的联系是通过“确定责备对象和摆脱责备的过程”实现的。另一个例子是人们对吸烟的态度。尽管诸多实验已经证明吸烟有害健康，但各国的烟民数量依然在增加，香烟成了各国政府的重要财政来源。禁烟只是民间行为。道格拉斯和维尔达沃斯基认为风险选择和社会组织是交织在一起的，因此“改变选择风险和认识风险要依靠社会组织的改变”[11]。
在三个具体目标中，分担风险最为关键，因为风险是客观存在的，只有解决了由哪些社会群体来共同承担风险，分担哪些风险以及多少风险，才能在治理过程中划分清楚各个利益相关者的权利与职责，并建立相应有效的激励与惩罚机制，使相关各方在应对风险中找到自己的位置，然后才能把如何预防和规避、降低风险提到日程上，并使各方承担起相应的责任。风险的分担过程也是一个沟通和说服的过程。只有说服各方承担起相应的责任，才能使治理运行起来。就一个社会来说，不同的文化传统和社会结构会导致风险分担方式的不同。集体主义的文化强调个人要服从组织的需要来承担风险，而个人主义的文化则侧重于个人对自己行为负责。社会阶层多元而均衡的社会可能比单一而不平衡的社会更强调风险的共担。对于一个组织来说，情况也基本类似。
规避或预防风险是在风险发生之前，而风险一旦发生，所采取的措施就只能是尽可能地降低风险了。毫无疑问，能否有效地规避和降低风险以及能够在多大程度上达到这个目标，是检验一种治理形式绩效的重要标准，但这并不是说治理要消除所有的风险。因为风险是伴随着人们的选择和决策而存在的，治理不过是一套实现特定选择和决策的制度安排，它的功能不是消除风险，而是辨别和应对风险。同时，任何一种治理形式自身也在产生着风险，因为它也是一种选择。
这三个目标贯穿在治理过程的始终，并因治理形式的绩效差异而具有不同的实现程度。更重要的是，三个目标的不同实现形式及其组合产生了不同的现实秩序形态。秩序的基本功能是为行为者提供稳定的预期，以降低治理的成本，把冲突控制在一定的范围内。但现实秩序总是与理想秩序有差距的。差距的大小决定了个人、团体以及组织对风险的判断和理解是依据理想秩序所凝聚的理念还是现实秩序所提供的物质参照。如果两种秩序相距过大，必然是治理失效所致，不仅会导致个人和组织风险认知的混乱，还会增大治理本身内在的风险，从而可能颠覆现有的风险—治理—秩序的关系，引发更多风险的涌现或新的治理形式和秩序的出现。
秩序的维持有赖于治理所依靠的手段及其绩效。武力强制、惩罚、说服以及内化为个人和组织思维与行动的“规训”等都是治理所依靠的手段。在更多的情况下，它们是以多种组合形式出现的，并且施用的程度也因情况不同而各异。
国家、市场和公民社会是现代治理的三大基本机制，共同维持和塑造着现代社会秩序。而国家则是现代公共领域治理的核心。这是因为：
第一，国家治理具有权威性和整合作用。国家作为一套制度组合，依靠对暴力的合法垄断，对一定地域中的人口进行权威性管理，成为人类活动所依托的基本政治—经济—社会单位。尽管市场和公民社会已经扩展到全球范围，跨越了国家的边界，但其核心部分依然扎根在民族国家之中，遵守着国家设定的制度边界、空间边界、人口边界乃至时间边界。国家的权威性还来自其顺应社会分工建立起来的组织严密、门类齐全的官僚科层体制。国家治理的权威性确保了它成为整个社会最具有凝聚力的认同对象，保障了国家的意志和命令能够被治理对象所遵守，使社会整合在一起，不至于被更小的治理单位，比如阶级、阶层、企业、家族、种族等所分解。
第二，国家实行的治理具有强制性和规范性。它通过制订一系列法律规定，并附以财政、税收、警察、监狱、法庭、道德、意识形态、教育等刚性和柔性的惩罚训诫机制，使国家管制了社会活动与个人生活的各个领域和角落，塑造了社会个体和组织按照既定的规则来调整自己的思想和行为的习惯，既减少了越轨行为，也强化了国家动员资源与集体行动的能力。集体行动能力的提高，使一个社会可以把资源集中起来建设大型公共工程和各种社会改造项目，典型的是大型水电站的修建和福利国家体制的建立，有效地减少了来自自然的威胁，缓和了社会的内部矛盾，避免了其他社会的攻击。更重要的是，由于国家设定的规范具有强制性，所以保证了国家治理所实现的秩序的稳定性，减少了行为者预期的不确定性。
第三，国家实行的治理具有强大的渗透力。它倡导的理念、设定的规则是其他两个公共治理机制以及私人领域的思维与行动参照，后者把这些理念和规则加以内化。国家治理的渗透是通过两个渠道实现的。一是作为“最高协调者”推动社会分工的深入，使个人和团体在社会分工中找到自己的位置，在相互交往中按照规则履行自己的职责，由此形成了对个人进行调节的机制。这种机制不仅包括个人有意识的自我控制，还包括一种“自动的、盲目工作的自我监控机制”。二是通过集中和传播信息，用抽象的知识系统替代地方性和个人化的认知系统，为社会提供普遍意义上的理念引导和标识系统，从而使国家与每一个人紧密联系在一起。福柯认为，国家在发展的过程中，经历了一个“治理化”的过程，从而形成了“治理的理性”(或简称为治理性，governmental rationality，两个词合起来就成为了governmentality)[12]。所谓治理性，强调的是国家权力运行并非简单地使用暴力，而是通过与知识、技术的结合对社会进行控制和塑造。[13] 国家通过统计系统对人口、经济等管理对象进行详细分类，利用科学提供的各种方法和建立的各类指标对它们进行定量化管理。国家利用其权威地位把自然科学和社会科学与国家权力的运用有机地结合起来，掌握了精神指导权，并借助印刷技术和信息技术，利用学校、研究所、媒体等制度，传播着国家所倡导的理念，使对每个个人的控制与引导具有了合理性，从而深入、精致而全面地实现对整个社会的治理。
第四，国家治理具有延展性。尽管单个国家的治理是有固定的地域和人口对象的，但是国家之间的交往使得单个国家的治理经验和机制能够被其他国家所学习和效仿。现代国家治理的延展是以欧洲为中心的，逐步被其他大陆上的社会所接受，但是其他社会对现代国家治理机制的接受是一个缓慢而复杂的过程。纯粹的模仿不能解决这个过程中的问题，因为制度和信仰必须扎根于本国的土地。新兴民族国家中取得成功的例子与旧的政治单位有密切的关系，在持续存在的政治体系中，世世代代生活在一起的经历使人们可以达成认同。政治单位与文化区域大致吻合，而且有能力把借鉴国外的形式与本国的制度和政治习惯结合在一起。
国家治理机制通过与日益壮大的市场机制、新兴的公民社会机制的不断互动，形成了一个结构紧密、环节众多、相互间能进行“反思性监控”的现代治理形态。民族—国家的监控强度达到了以前任何社会秩序类型都无法比肩的程度。国家不再简单地使用暴力，而是通过控制信息的生产、通讯和交通以及对“越轨”的监管来实现对日益复杂的社会的治理。这种治理不仅能应对人口规模的扩大、人口流动的加快以及需要监督和管理的群体的数量，而且顺应了生产结构的复杂化、交易费用的增长以及对利润提高的更高要求。
在现代社会，国家、市场和公民社会构成了预防、分散和减少风险的基本治理框架，它们相互支撑、制衡并弥补了彼此的缺陷，为整个社会提供了稳定的秩序，使个人、团体等行为者能够对自己的各种行为作出有依据的判断。一套运行良好的现代治理机制应该具有三个基本特征：首先，三种治理机制保持平衡的关系。尽管国家是现代治理形态的核心，但不是惟一的治理机制，不能挤占市场和公民社会的位置，取代它们的功能，而应该利用其权威地位提供有利于后者健康发展的制度环境。市场和公民社会的发展也不应该妨碍或削弱国家必要权威的行使，否则会造成整个社会秩序的丧失。平衡关系保证了整个社会应对风险的责任不至于完全落在某个机制身上，也避免了该机制不堪重负生成全社会性的制度风险。其次，三种治理机制能够相互渗透，构成分布均衡的网络，使治理的触角延伸到社会生活的各个角落。在现代社会，随着交往和相互依存关系的加深，三种治理机制实际上已经渗透到对方的领域，并且应对风险的有效措施也被相互借鉴和学习。它们的相互渗透推动了现代治理形态的变革，网络结构逐渐替代块状结构，使治理变得更富有弹性，与社会的变化更加贴近。再次，三种治理机制要能连续生产出社会行为者对机制本身以及机制彼此之间的信任。对国家来说，其信任来自合法性的稳定和有序的调整。市场的信任来自维持交易链并把投机保持在制度框架中。公民社会的信任则来自社会排斥现象的减少和社会团结的维系。现代治理日益依靠符号、知识等抽象系统，以克服时间与空间的限制。同时，它也更具有本土性，按照本土的情况调整采用的措施和方法，以提高治理的有效性。信任的生产不仅能使抽象系统得到更多社会行为者的认同，减少突发事件造成的不必要恐慌，而且能从本土知识中汲取有用的资源，弥补抽象系统的缺陷，使之更贴近各种具体的行为者，了解它们对风险的态度和偏好。
五、风险社会、复合治理与秩序的重建
风险社会的到来带来了公共的扩展与私人领域的再造双重结果，以正在形成的全球层次上的“公私”分野冲击着、替代着以地域为基础的民族国家内部的“公私”划分，从而推动了现有制度建构和理念支撑的变革。公共的扩展与私人领域的再造是通过风险的全球化与风险的个人化体现出来，同步进行，相互推动的。全球化的风险推动了全球共同体的形成，而个人化风险在突出个人决策与行动的更大范围影响和更持久广泛后果的同时，也指明个人应该意识到自己的风险主体地位，承担起预防、分担和应对的责任。个人风险意识的强化无疑是扩展了的公共的根本支柱。
在风险社会中，扩展了的公共在一般意义上指的不是某个共同体、某个民族甚至某个地区的共同利益，而是全球范围内人类的共存与发展。因此，在风险社会中，全球的“共同”替代了具体群体或区域的“公共”，而且只有在全球层次和人类整体利益意义上，才能谈论“公共”的有效性。具体而言，公共的扩展体现在三个方面：首先，风险种类的增加以及后果严重性的提高，使得任何一个社会行为者的决策和行动都具有了更大的“外部性”，涉及和影响到更多的人、更大的范围。因此，风险作为决策和行动的副产品，其公共性提高了。其次，应对风险所形成的秩序正在成为全球公共品。风险社会中的秩序要为每个行为者提供稳定的行为预期，合理地分配风险与责任，更重要的是能为全球范围的行动以及目标提供有效的激励。这种秩序的核心是承认个体的尊严和能动性，因此也是世界主义的。它认为“人类的福祉不是由地理方位或文化区域决定的，国家、种族或性别的区别不应成为那些满足人类基本需求的权利和义务的限制，所有人都应受到平等对待和尊重”[14]。作为一种公共品，全球风险秩序也面临着“搭便车”等问题，但是由于风险一旦成为现实，必然会产生严重而深远的影响，因此风险秩序的破坏也产生了“飞去来器”效应。从这个意义上说，风险社会的秩序作为公共品，它不仅具有空间的覆盖性，而且具有代际的延展性，必须打破地理边界和时间边界。因此，有学者认为，国际社会的目标已经从寻求共存目标转向建立体现共同责任、改革政府组织、赋予个人和团体以权利和责任的规章制度，并力图确立某些全球利益的观念。[15] 再次，风险社会也是一种公共空间。它既是具体的也是抽象的。所谓具体，是指它是由不同层次、不同范围、不同类别的空间组成的。而“抽象”则是指它包含了人类及其生存的环境。因此，风险社会作为一个公共空间的维持，不仅是人类本身的存续，更是它与环境良性关系的保持。风险社会也不同于公民社会，它并不排斥民族国家及其制度建构，而是把它们作为空间的必要组成部分和主要能动者。但作为一种交往的场所，它又与公民社会类似，因为它是开放的，交往是平等的、自由的。
随着公共的扩展，任何单个治理机制都无法应对全球化时代的风险，因此需要建立起新的治理机制。这就是复合治理提出的根据。复合治理贯彻了治理的基本精神，即谋求各个治理主体之间的合作互补关系，但又与目前流行的区域治理、全球治理理念不同，后两者依然是地域意义上的，没有摆脱民族国家的阴影，只不过是把地域范围扩大了而已。复合治理有五个基本特征：(1)它由多个治理主体组成。包括国家组织、非政府组织、企业、家庭、个人等在内的所有社会组织和行为者都是治理的参与者，不能被排斥在治理过程之外，更不能被剥夺享受治理结果的权利。(2)它是多维度的。这既体现为地理意义上的纵向多层次，从村庄、部落到国家、区域，乃至全球范围，也表现为治理领域横向的多样性，人类活动的任何领域都需要治理。(3)它也是一种合作互补关系。只有合作，国家、市场以及公民社会这三大现代治理机制才能有效地发挥作用，并弥补相互的缺陷。而且，这种合作不仅是民族国家内部的，还是国际性和全球性的。(4)个人是复合治理最基本的单位。尽管复合治理需要制度安排，并且通过它来规范行为者，但要使治理可持续地运转，必须提高个人的自觉性和能动性。只有他们具有了风险意识，把制度安排贯彻到行动中，才能最大限度地规避风险。(5)复合治理的目标是就地及时解决问题。风险的空间扩张性和时间延展性，使得风险的应对必须从时时处处入手，避免风险的扩散，由可能性风险转化成后果严重的风险。
就中国而言，所面对的风险环境不同于大部分国家，带有明显的复合特征。这体现在两个方面：一是尽管随着现代化的快速推进，现代意义的风险大量出现，但是由于农业生产方式在许多地方依然占主导地位，所以传统风险依然存在。二是尽管技术风险、制度风险成为风险结构中的主要类型，但由于中国在进行现代化建设的同时，也进行着制度改革和制度转轨，所以制度风险中既有过程风险也有结构性风险。特别需要注意的是，中国本身的结构、所处的历史阶段以及所从事的现代化和融入世界的事业为这些风险的放大提供了条件。具体来说，这些条件包括：人口规模大，密度高，一旦风险发生会威胁到更多生命；人口的文化水平低，科学素质差，面对风险更容易被误导并采取非理性行为；包括人口、物质、信息、资本等在内的要素流动突然加速，会对现有制度产生压力，并推动风险的传播；社会信任结构正处于变革之中，一方面，以传统共同体为单位的信任正在被现代化所破坏，另一方面，更大范围的社会信任还没有形成，人们很容易出现过度信任他人或怀疑他人的极端情况，这不利于共同体感的建构；市场、公民社会这些现代治理机制正在形成之中，还存有诸多缺陷，容易直接产生或诱发新的风险；虽然国家在动员资源、整合社会、规范市场方面拥有一定的权威性，但是治理结构不合理，权力过于集中，不利于风险的分散以及责任的分担；快速的现代化大大提高了自然的“人化”程度，使本来就因为人口过多而脆弱的生态环境更容易被破坏。
在这种风险环境下，中国的复合治理应该把重点放在加快现代治理机制的构建上，以有效地应对全球性风险和制度转轨风险。具体来说，首先要提高国家的治理能力。在转轨过程中，如果国家的治理能力被削弱，必然造成整个转轨的失序，成为所有社会风险爆发的导火索。提高国家治理能力不仅要改革国家内部的治理结构，提高国家对市场和公民社会的监管能力，还要调整国家与市场、公民社会的关系，使它们形成合作互补的关系。其次，要积极培育、完善和壮大市场与公民社会，提高它们的自组织能力和自我规范能力，充分发挥它们的治理功能，尤其要使公民社会成为市场过度扩张的有力制约。再次，要提高个人、组织的责任感、风险意识以及风险的识别能力，使它们在行为广度和强度提高的同时，也能提高行为和决策的理性程度。最后，在保护传统共同体精神的同时，扩大社会信任的范围，提高对“陌生人”的认同感，培养大共同体意识。“从根本上说，现代性的整个组织机构一旦脱离了传统就必须依赖具有潜在的不稳定性的信任机制”[16]。即使这种信任机制不稳定，也能为制度的有效运转提供润滑剂，降低运转的成本。只有信任成为一种抽象的原则和信念跨越了地域和血缘的边界时，社会的风险意识才能得到真正的提高。