论金融监管需要转变的若干思路，本文主要内容关键词为：金融监管论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自经济体制改革以来，我国一直在致力于探索一条既适合于本国国情，又符合国际惯例的金融监管新路子，但令人遗憾的是，时至今日，我国金融监管的现状与未来金融业发展的要求仍然存在着较多的不适应，笔者认为，唯有从多角度对这些不适应的部分作出迅速调整，才会使我国的金融监管水平真正有一个质的飞跃。
1.在金融监管的性质上，应由侧重于行政性监管向侧重于市场性监管过渡。新中国的金融监管是在计划经济大背景下诞生的，一开始就被深深地打上了行政性的烙印。这使得金融监管至少存在着三大不足：一是存在着滞后性。因为在监管带强烈行政色彩的情形下，金融监管当局对复杂的、多变的金融活动缺乏足够的敏感性，不可能收集到行政监管所必需的真实、充分的信息资料，所以，行政监管难以或不可能总是最及时、最有效地对金融风险加以防范与控制。二是存在着主观性。由于行政命令的权威性，其对金融业的影响将是直接的，这就要求监管当局有较高的素质，决策水平必须是完美无缺的或近似完美无缺的，但在市场经济条件下，要做到这一点几乎是不可能的。并且，行政手段作为某一特定领导或组织操作的工具，一旦缺乏法律法规的约束，就不可避免地形成滥用职权、贪污腐败的机制。三是存在着非公平性。行政监管的主观随意性，往往导致各金融主体利益分配的严重扭曲、偏离，从而产生厚此薄彼、苦乐不均的现象。为克服行政性监管所带来的上述缺陷，笔者认为当务之急是要：第一，压缩行政性监管、扩大市场性监管。其总体思路是：凡是市场性监管力所能及的就由市场性监管去完成；只有市场监管力不从心的部分才由行政性监管去完成。第二，转变工作方式。即要从过去的行政衙门工作方式转变为深入金融监管一线进行监管的工作方式。做到“两个结合”：一是点面结合，做到面上的情况基本掌握，重点机构专人看管，对潜在风险预先制定对策，出现问题及时、稳妥地处理。二是现场监管与非现场监管相结合，强化现场监管，确保金融业的安全与稳定。第三，转变工作方法。即要从过去主要运用会议、一般性调查研究、总结和交流经验等工作方法转变为主要运用检查、搜集和分析数据与事实，运用法律、法规等工作方法。在工作中既严格监管，又要热情服务；对各种违规行为，既要认真查处，又要耐心教育。
2.在监管依据上，应由侧重于主观意断向侧重于法律过渡。由于受传统思维的影响，我国金融监管长期带有较强的主观色彩。反观发达的西方国家，其金融监管体制虽各有不同的风格，但在依法监管这一问题上似乎有异曲同工之妙，即便是经济手段和行政手段的运用也必须依法进行。在我国，一切金融监管之所以也应建立在法律的基础之上，是因为：①法律具有强制性。因为法律是以国家强制力作为后盾保证的，它可以使金融监管措施落到实处，做到令行禁止。②法律具有规范性。依法监管的规范性不仅表现在它严格、具体、明确地规定了市场参与各方可以做什么、应当做什么、禁止做什么，而且明确规定了金融活动参与各方行为规则的效力范围和违反法律的法律后果。③法律具有约束性。金融立法与其他法律一样具有国家意志的属性，因而具有普遍约束性，能够得到严格地遵守执行。④法律具有稳定性。法律一旦颁布生效，将在较长的时间内发生效用。⑤法律具有可预测性。法律是以符号信息的形式表达的。由于这些信息的存在，人们有可能预见到国家对自己和他人的行为抱什么态度，也就是说，人们事先可以估计到自己或他人的行为是合法的，还是非法的，会有什么样的后果等。⑥法律具有概括性。即它制约的对象是抽象的、一般的人，而不是具体的、特定的人，这就决定了它在同样情况下，可以反复适用，而不是仅适用一次。
3.在监管模式的选择上，应由侧重于内部监管模式向既重视内部监管模式，也重视外部监管模式过渡。从世界范围来看，金融监管模式无外乎三种类型：一是侧重于外部监管的美国模式。属于此模式的还有加拿大、日本、菲律宾、韩国、台湾等国家或地区。其突出优点是金融监管主体可以站在超然的地位监管金融活动，避免部门本位主义，可协调部门的立场和目标。二是侧重于内部监管的英国模式。可以归于此模式的还有荷兰、新加坡、香港等国家和地区。其特点是，政府除按某些必要的国家立法行事以外，较少干预金融活动，对金融业的日常监管主要由金融行业协会等组织来进行。三是侧重于外部监管与内部监管相结合的德国模式。同属这种模式的国家有意大利、泰国、约旦等。其特点是既强调外部监管，也注意内部监管。我国目前的金融监管较多呈现的是一种外部性监管，之所以形成这种局面，一方面是因为金融业自律监管和自律意识十分薄弱；另一方面是由于金融监管信息存在着严重的不对称性，加强外部监管是一种不得已而为之的选择。但从世界金融监管发展的大趋势来看，有越来越多的国家正在朝着结合型监管模式过渡。因此，未来我国的金融监管在加强外部监管的同时，还需要大力发挥内部监管的作用。
4.在金融监管门路上，应由单一式向多元化过渡。一个完整的金融监管体系应由三部分组成：一是外部监管体系。即由金融主管和执行机构组成的监管体系。二是内部监管体系。即由行业协会和市场参与主体内部监管部门构成的监管体系。三是社会监管体系。即依靠社会机构，如会计师事务所、律师事务所等构成的监管体系。但就我国现时金融监管门路而言，则是十分单一的，真正发挥作用的仅仅是外部监管这一个体系，自我监管体系虽然也十分庞杂，但由于金融主体缺乏自我约束机制，自律性监管和内部监管均形同虚设。至于社会监管更是流于形式。要改变目前这种格局，笔者认为，广开监管部门不失为一种明智选择。它包括：(1)要充实自律性监管体系。因为外部监管虽然重要，但它通常发生在严重违规行为之后，违规行为的危害已经产生。为寻求事先的预防性监管措施，就必须发挥行业自律性组织的作用。通过自律性监管，可以构筑三道防线：第一道防线是金融从业人员自律。即从业人员讲究职业道德和职业操守，自我约束，自觉遵守有关法律法规，这是自律的最高境界。第二道防线是金融机构自律。即金融机构通过健全内部管理制度和机制，以防止本机构职员或机构本身出现违规行为。第三道防线是协会自律。即金融业协会通过制定自律规则或自律公约约束和监督会员行为，防范或惩戒会员违规行为。一旦协会自律失效，亦即协会未能真正发挥行业自律的功能，对金融机构和从业人员的约束就失去了最后一道防线，这就只能靠他律，即金融监管部门的监管来纠正或惩戒违法违规行为。(2)要加强社会监管。具体的思路有：一是要加强舆论监督。通过新闻媒体让社会公众熟悉金融监管、支持金融监管，以博得社会各界对金融监管的支持。二是要聘请金融监察专员。即由金融监管部门向人大、政协、民主党派等职能部门聘请监察专员，以扩大金融社会监管的外延。三是要培育独立公正的社会性监管机构，包括审计师事务所、会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、信用评级机构等，尤其是要强化审计意见在金融监管中的作用。需要指出的是，在中国广开金融监管门路时，还有一个比较棘手的特殊问题，那就是如何调动地方政府监管的积极性。金融监管部门的派出机构一定要在不违背现有法律法规的前提下，保持同地方政府的密切关系，尊重地方政府的意见，起到沟通监管部门与地方政府的桥梁与纽带作用，协调好与地方政府各有关部门的关系。
5.在监管范围上，应由重视各自为政的监管向加强监管合作过渡。我国现有的金融监管有一个重要特色，那就是各自为政，这不仅表现在金融业务的监管由中国人民银行、中国证监会、中国保监会等多个部门分兵把守，而且表现在国内金融监管与国际金融监管之间缺少必要的沟通渠道。考虑到混业经营和金融国际化是一个不可阻挡的潮流，因此，我国金融监管的整体思路至少要作出如下两点相应的调整：一是要着眼于混业经营这一大趋势，迅速构建打破银行、信托、证券、保险等分业界限的综合性监管体系和监管原则。二是要着眼于我国金融业对外开放进程加快这一大背景，尽快拓宽国际金融监管合作的领域和渠道。
6.在监管技术上．应由重视传统方式向重视现代方式过渡。从我国现时的金融业务技术来看，现代化的步伐是令人惊叹的，网上银行、网上证券交易、网上保险等业务均在蓬勃地开展。但就我国金融监管技术而言，网络的概念尚未深入到具体的监管过程之中，其不足之处是显而易见的：一是难以打破金融监管的时空局限性；二是需要付出高昂的监管费用；三是无法扩大金融监管的服务功能和提高金融监管的透明度。要想彻底摆脱这种局面，笔者认为需要将金融监管搬上网络的平台。其优点是：①打破金融监管的时空局限性。因为，从理论上说，金融监管部门只要有一个网址就可以无限扩大自己的监管对象，使任何一个地区性的监管成为全国乃至全球性的监管。②大大节约监管成本。通过网上监管至少可以节约差旅费、宣传费等监管费用。③扩大服务功能和提高透明度。
7.在监管过程上，应由侧重于事后监管向侧重于事前监管过渡。按时间的逻辑顺序，金融监管可以分为事前监管和事后监管，前者是通过制定一系列法律、法规来为各金融活动参与者设定一个行为准则；后者则是当金融活动参与者逾越了法律、法规所许可的准则后，对其进行惩戒。笔者认为，为确保对金融业的有效监管，不仅要有完备的法律体系，更重要的是要制定一系列具体的措施将有关的法律条文落到实处。就目前而言，至少有两项辅助性的工作要做：(1)要界定金融监管的主要内容。从金融监管较为成熟的西方国家来看，它把监管的内容主要放在三个方面：第一，对准入的监管。其重点是考察资本金是否符合规定、金融机构进入金融业的限制程度、申请进入金融业的金融机构所应具备的条件等。第二，对市场运作的监管。它主要包括对资本充足性监管、流动性监管、资产集中度监管、业务限制监管、资本市场并购监管等。第三，对退出的监管。在此问题上，各国一般都持谨慎态度，当监管对象出现一般性不审慎行为时，监管当局往往是要求其采取相应措施限期加以改正；当问题比较严重时，也只是采取诸如限制或停止其原有业务、限制或停止支付红利、禁止其资产的转让与出售、实施强制性接管措施、开展紧急援救、促成有实力的金融机构对其进行兼并、收购等。只有在所有努力都无法奏效时，监管当局才对其采取退出和关闭政策。(2)严厉打击违法行为。金融领域的违法行为虽然在市场经济较为成熟的发达国家也普遍存在，但相对于我国现时的金融业而言，则要收敛得多。之所以存在这样的差距，固然与其金融法律健全、参与者守法意识较强有关，但更重要的是拥有健全的司法体系。对于法律意识和法律观念淡薄、违法违规行为较为猖厥的中国金融业来说，加大对违法违规行为的查处和打击力度不仅非常必要，而且任务也更艰巨。
8.在监管效果上，应由侧重于短期效果向侧重于长期效果过渡。金融监管效果从长期来看，主要是看其能否防止金融危机以及防止由金融危机而引发的经济乃至政治危机；从短期来看主要是看其能否实现一国所确定的金融监管目标。有人认为，我国的金融相对西方国家要安全得多，出现类似于西方国家1929年那样的金融、经济、政治危机的可能性几乎没有，因此，评估金融监管效果好坏只要看其是否实现了短期监管目标就可以了。应该承认，事关我国金融稳定的若干重要指标，如经济增长率、物价上涨率、贷款规模和货币供应量、外汇储备、内外债规模和结构等目前均处在安全区域，但随着金融的日益深化，特别是金融创新和开放程度的加深，金融出现系统风险和个别风险的概率也会相应提高，因此，评判我国金融监管效果的好坏不能仅拘泥于短期效果，而应更多地去关注金融监管对防范金融危机以及防止由金融危机而引发的经济乃至政治危机贡献的大小。
9.在对监管者的要求上，应由重视数量向重视质量过渡。随着金融市场规模的扩大、创新的不断深入和国际化的日益推进，我国现有金融监管人员的素质已越来越难以适应新的要求。因此，造就一支“精干、内行、务实、忠诚”的高素质监管队伍就应该提到重要的议事日程。①要讲精干。即要乘金融改革之机，打破数年来形成的追求监管人员数量多少的偏向，网罗金融监管的精英。②要讲内行。金融监管是一项专业性很强的工作，不仅需要经济、金融等方面的知识，而且需要会计、法律、外语、计算机等多方面的知识，为使监管人员真正成为行家里手，一是要实行竞争上岗的制度，以吸引那些复合型人才的流入。二是要加强培训，通过走出去，请进来及现场练兵、岗位轮换等多种方式使现有监管人员掌握国内外先进的监管技术、方法和经验。③要讲务实。即要大兴调查研究之风，及时掌握新情况、新问题、新对策，提高监管的预见性。④要讲忠诚。金融是一个充满诱惑力的行业，监管人员如果不能正确地认清自身所肩负的重任，经不起糖衣炮弹的攻击，就很容易被市场违法者所利用。