中国二元户籍制度的宏观分析——新制度经济学的视角，本文主要内容关键词为：中国论文,视角论文,经济学论文,户籍制度论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F091.349 文献标识码：A 文章编号：1003-8477(2003)09-0067-03
一、我国二元户籍制度形成的历史过程和实质
在新中国建立初期，我国政府在法律上对迁徙自由持肯定态度。作为新中国临时宪法的《共同纲领》和1954年我国第一部《宪法》第90条都明文规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”，又由于当时城市经济是“百业待兴”，客观上也需要很多农村劳动力的填补，因此有大量人口从农村流向城市。建国之初，我国居民根据自己生活、工作或其它方面的需要，在全国范围内寻找最适宜自己的地方生活和工作。
到1958年，我国二元户籍制度正式形成，其标志就是1958年我国颁布的《中华人民共和国户口登记条例》。该条例明确规定：农村居民迁往城镇一定要持有城市劳动部门或学校录取证明以及城市户口登记机关的准迁证明。至此，国家通过法令的形式把我国的人口硬性地分为城镇人口和农村人口，并限制劳动力的自由流动。由于当时政策的不稳定和社会形势的风云突变，《中华人民共和国户口登记条例》并没得到很好的贯彻和执行。农村流向城市的人口有增无减，严重影响了国家经济的正常进行。有鉴于此，公安部作出了相应的规定，强制性地阻止农村人口流动。可以说，20世纪60-70年代，中国户籍制度在《中华人民共和国户口登记条例》的基础上进一步强化了农村和城市的界限。而且，1975年修改宪法的时候，正式从宪法文本中取消了有关迁徙自由的规定，以后两次修改所形成的1978年宪法和1982年宪法都没有予以恢复。
结束“文革”和粉碎“四人帮”以后，我国实行的改革开放促进了城乡经济的繁荣，使二元户籍制度的弊端日益暴露了出来。20世纪80年代中期，随着土地承包制度进一步推行，农村剩余劳动力问题凸显出来了；另一方面，一些富裕起来的农民要进城镇投资，农民在城镇落户的问题变得更加迫切。为解决这一问题，1984年10月13日，国务院发布《允许农民进入小城镇落户的决定》，第一次放松了农村人口进入城市的限制。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济的发展，对于迁徙自由的政策限制事实上已被突破。一方面，法律和政策对于自由迁徙特别是农村劳动力进城，在事实上持认可态度。1997年6月，国务院批转了公安部《关于小城镇户籍制度改革的试点方案》。1998年8月，国务院再次批转了公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，这标志着我国户籍制度改革的正式启动。但是，以上的这些改革是在原有的二元户籍制度上的修修补补，并没有触及户籍制度的根本。
乍一看，我国户籍制度似乎是一种社会制度，它通过规定社会成员的关于自由迁徙的权利，发挥着稳定社会的功能。但是，从社会劳动力的角度来看，我国户籍制度不折不扣地是一种经济制度，它是对劳动力这个生产要素的制度安排。通过这种制度安排，充分发挥我国劳动力资源丰富的优势，利用资源禀赋进行社会化大生产。本文试图从制度分析的角度来看看二元户籍制度对我国经济绩效的影响。
二、一种分析的理论框架
按照新制度经济学派的观点，所谓制度是一个社会的游戏规则，是规范人类社会交往的人为限制。制度的作用就是为了消除或降低社会交往中的不确定性，使人们对自己或他人的行为结果形成合理预期，以降低人们的交易成本[1]（第290页）。制度并不能直接地发挥作用，它主要是通过界定清晰的产权结构进而形成有效的激励结构来达到刺激经济发展的目的。“假如要使经济运行起来接近它的技术性生产边界，则需要给予经济代理人适当的激励。激励依赖于产权结构，而国家在决定产权结构过程中起中心作用”[2]（第28页）。所谓产权，费希尔认为：“产权是享有财富的收益并且同时承担与这一收益相关的成本的自由或者所获得的许可……产权不是有形的东西，而是抽象的社会关系。产权不是物品”[2]（第28页）。产权的定义规定了产权与人权的一体性，把产权与人权割裂开来是错误的；产权是个体之间的关系，而不是人与物之间的关系；产权是一组权利束，它具体包括所有权、使用权、收益权、处分权和转让权（注：在本文中，收益权不是对付出的相等回报，而是对剩余的部分索取权。收益权在农村劳动者和城镇劳动者中的分配是不同的，笔者的观点认为城镇劳动者拥有部分的收益权。）。
从一个特定的历史时期来看，一个社会的某个制度具有一定的稳定性。但是，制度并非一成不变，而是时时处于一种微调的变动中，当这种微调积累到一定程度，就会发生这个制度的根本变革。那么一个制度变迁的动力机制是怎样的呢？也就是为什么会发生制度变迁呢？新制度学派在新古典经济人假设和有限理性假设的基础上，考察了制度变迁的原因和方式，以及制度、制度变迁对经济绩效的影响。按照他们的观点，社会是由一系列规定着生产、交换和分配的基础的政治、经济和法律制度组成的制度网络，这个制度网络又构成了一个社会的制度环境（注：参阅L·E·戴维斯和D·C·诺斯合著的《制度变迁与美国经济增长》第二章。）。制度变迁源于制度出现了不均衡的状态，这种不均衡可能是由另外一个制度的变化引起的，也可能是由于社会环境的变化而内生的制度不均衡。这时，因为制度中的行动团体或个体是有限理性的经济人，在对成本与收益核算以后，若一项新制度的收益大于制度变迁的成本，制度变迁就可能发生。“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”[3]（第274页）。
劳动力是一种生产要素，对这种生产要素的产权安排就形成了我国的二元户籍制度。从产权这个特定的角度来讲，劳动力产权应该是属于劳动者本人的。所有权是产权中普通的一类，所有权和由所有权派生的收益权都应该属于劳动者。收益权不仅仅是付出多少就得到多少，而应该包括一定量的剩余索取权。在我国劳动力产权的安排中，所有权最终意义上属于人（劳动者）。由于户籍制度的存在，劳动力的使用权和收益权分别属于人民公社和单位两个主体，劳动者（特别是农村劳动者）只能得到维持自己劳动力再生产的回报。从这点来看，户籍制度使劳动力生产要素的所有权和收益权不统一，也就是说，劳动力生产要素的产权结构是不合理的。而且，“因为涉及到人，对劳动力市场的研究就成了经济学一个独立的分支：劳动者与他们自身的人力资本不能分开。我们有理由认为，逃避责任问题、道德风险问题等等各种投机行为都会出现在所有市场上……以上这些问题在劳动力市场上更加突出”[1]（第181页）。这样的一种制度安排对中国建国以来的经济绩效有哪些影响呢？
三、二元户籍制度下农民和城镇居民的经济分析
（一）二元户籍制度结构中的农民。
1958年，我国二元户籍制度正式确立，主要是从社会管理的角度来说的。从生产的角度来看，1958年中国农村从初级生产合作社、高级生产合作社发展到人民公社，配合这一制度安排才最终确立了户籍制度的经济学意义。从农村劳动者群体来讲，户籍制度把他们的人身限制在某个特定的人民公社中，他们的生产活动通过人民公社的直接延伸物——生产大队和小队——来安排。生产单位通过“工分”的记录来考核每一个劳动者的劳动成果，劳动者也依照“工分”的多少从集体中领取能维持劳动力再生产、赡养长辈和抚养后代的生活资料。除了一点点“自留地”可以自由支配以外（自留地也因为政策的变动而处于一种收收放放的调整中），劳动者个体对农村的生产资源不拥有所有权（从根本的意义上讲，这些集体所有的生产资源还是属于各劳动者的）；即使是对劳动力这个生产要素来说，劳动者也没有一点点的剩余索取权，劳动力的使用权和收益权都是属于集体的。那么在农村的生产劳动中，激励是很小的，或者根本没有建立有效的激励机制。农村公社在大队和小队都寻找了相应的代理人来组织、安排和监督农业生产，所以；在大集体的劳动生活中，人们上工的时间、休息的时间和劳动的具体内容都是安排好的，劳动者个人没有一点支配权。由于户籍制度的存在，农村劳动力也不可能通过向城市迁移来躲避这种安排。可见，农民没有对劳动力的剩余索取权，也不能够自由迁移，他们按照“工分”从集体中分到的一点生活资料的代价是巨大的。所以，在这一制度安排中，农民的成本支出是大于他们的收益的。
（二）二元户籍制度结构中的城镇居民。
在城镇，国家是通过单位制度而使户籍制度有了实质的经济意义。国家在城镇负责安排就业，拥有城镇户口的居民被编织进各种各样的单位之中，单位是户籍制度的必要衍生物和现实功能载体。像在农村一样，国家控制着一切资源，不仅包括生产资源也包括各种社会资源，如晋升、机会等，并通过单位组织的渠道，向职工及居民分配其必需的生活资源。对于城镇居民来说，单位是他的衣食父母，是生活福利基本的甚至是唯一的来源。单位提供工资收入，而且诸如住房、副食品补贴、退休金、救济金、医疗保障等等都来自于单位。单位作为“小福利国家”，向单位人提供了最基本的生活福利保障。一个人一进入单位，单位就有代表国家对其生老病死、“吃喝拉撒”负责的无限义务。这足以让城镇人维持着比乡村农民高得多的生活水准。这种较好的福利安排实质是城镇劳动力对自己劳动成果的部分剩余索取，在一定程度上使他们保持着较高的劳动积极性。同时，稳定的收入和较好的社会福利对城镇劳动力的再生产也起了很大的促进作用。这是从城镇居民的收益角度讲的。
二元户籍制度不利于城市居民的地方有：其一，从有限理性的假设出发，国家也只拥有有限理性，国家安排工作，并不能很好地把每个人安排在最能发挥他的作用的工作岗位上。在二元户籍制度下，劳动力不能自由流动到能发挥自己才能的地方。这往往不能做到“人尽其才，物尽其用”，不能对人和物进行有效率的匹配本身就是对社会资源的一种浪费。其二，稳定的工作和良好的社会福利也使城镇劳动者端着“铁饭碗”，养成了“等靠要”这种缺乏竞争、不思进取的懒惰思想。创新的积极性没有了，没有创新就没有经济持续发展的可能。综合的结果就是城镇在户籍制度安排下所得到的收益只是暂时的，从长远来看，户籍制度限制了城镇居民进一步发展的可用资源范围和空间，他们付出的成本是很可观的。
四、社会整体的经济分析：二元户籍制度中的国家
在建国之初，稳定是国家压倒一切的首要目标，无论经济发展和社会转型，都是以稳定作为前提的。而且，新中国建立在“一穷二白”的基础上，经济处于崩溃的边缘，对于后发现代化国家来说，经济发展的任务特别艰巨。这要求国家创新制度、组织生产。二元户籍制度把我国的劳动力按两个体系分别安置在不同的工作岗位上，这首先解决了我国人口众多、人地比例高产生的就业问题，在工业化水平低、生产技术水平不高的特定历史条件下，最大限度地使用了我国的人力资源，达到了一种“帕累托最优”状态。二元户籍制度把我国的经济分成两个部分，用农业来支持国家的工业建设，用农业的积累资金建立起对国民经济有重大支撑作用的重工业体系。从经济发展来说，这不失为户籍制度的一大成功之处。
然而，随着经济的进一步发展、科学技术的进步和生产力水平的提高，二元户籍制度的弊端也一一暴露出来。户籍制度在计划经济条件下掩盖了我国劳动力过剩和失业现象。当经济绩效下滑时，这些问题便暴露出来，增加了经济改革的难度，甚至劳动力过剩和失业本身都成为改革的关键和瓶颈。其次，二元户籍制度在农村限制了劳动力的发展，在城镇减低了劳动者的风险意识，这些都降低了我国劳动力的技术水平，使我国的劳动力缺乏竞争意识和竞争力，延缓了经济转轨和产业结构升级的速度，这对我国经济的制约作用是致命的。再次，在农村，农民在没有激励机制又不能逃避的情况下，他们只能通过时间上的消极怠工来反抗，逃避责任问题和道德风险问题等各种投机行为就会大大增加，这无疑增加了政府的看管、监督成本。这样，用户籍制度把劳动者束缚在土地上，通过有组织的生产安排增加的经济绩效，正好抵消了对劳动力的监督成本和劳动者在生产中的资源浪费所带来的经济损失。在城镇，这一情况同样存在着。最后，户籍制度限制了我国劳动力的自由流动，使劳动力市场的形成非常困难，从而阻滞了整个市场体系的建设。概括来看，我国社会的劳动力产权结构使劳动力已经达到了生产的可能性边界。国家在这一制度中付出的成本是巨大的，收益呈下降趋势，这种成本与收益的高比例使国家有动力进行劳动力生产要素产权的重新界定。所以，制度创新成为历史的必然。
五、我国二元户籍制度变迁的内生性和外生性
以上的分析表明，二元户籍制度导致了我国劳动力产权的残缺和产权结构的无效，户籍制度和劳动力产权制度都处于一种不均衡的状态，这种不均衡的状态是通过社会三个主体“成本大于收益”表现出来的。因为成本大于收益，当对未来新制度的预期收益不是很差的情况下，他们就有动力来进行制度创新，制度变迁就成为可能。研究表明，“制度变迁对于一个经济体制来讲既是内生的也是外生的”[2]（第4页）。
对于户籍制度来说，它的演变首先是追于我国经济发展的压力。它的存在对我国的经济发展产生了很大的阻碍作用，具体表现在以下几方面：首先，为了支持建国后我国工业化体系的建立，国家采取了“以农补工”的政策取向，在农村，压缩农村居民的消费资料，通过工农产品价格上的“剪刀差”来支持国家的工业化，走的是一条重工业先行的发展策略。农村居民和国家都遭受了直接的经济损失，即使对于受益颇多的城镇居民来说，他们在经济发展缓慢当中也间接地受到了伤害。其次，二元户籍制度把农民仅仅束缚在农村的土地上，把城镇的劳动力紧紧束缚在城市的生产组织“单位”里，对劳动力这种生产要素的制度安排限制了劳动力的自由流动，在市场化改革的过程中其弊端日益暴露。这种制度安排对我国经济发展的影响，在不同的历史阶段是不同的。再次，二元户籍制度给城乡居民的素质提高带来了程度不同的负面影响。
所以，“通行的制度结构与环境协调较差”，“追求效用的个体会自然而然地形成改变游戏规则的压力，以便把这些新事物包括在内”[2]（第5页）。追求个体效用的最大化是我国户籍制度改革的最根本动力。从这个角度来说，我国户籍制度变迁是一种内生型的制度变迁。
另外，从我国的国情来看，在我国现代化的进程中，国家的力量起着主导的作用，在户籍制度的变迁中也莫不如此。因为在变迁过程中有一个“搭便车”现象的存在。城乡居民联合行动的交易成本是很高的，在我国基本上是不可行的。好在政府知道了人们的意愿，并且在这一制度变迁中政府的利益和城乡居民的利益基本一致。这样，政府可以在体察民情以后，采取比较直接的措施对户籍制度进行大刀阔斧的改革。
当然，我国二元户籍制度改革的阻力也是客观存在的。首先，这阻力来源于城镇居民。因为他们不想在放开户籍管理以后，大量涌入城镇的农民影响到他们的生活和休闲娱乐，即使现在，他们对大量的农民工也颇有微词。其次，改革的阻力也来源于制度的“路径依赖”（注：路径依赖最早用在新技术的采用上，当一种技术由于偶然的原因被选定时，随后的技术选择就被锁定在一定的开发路径上，而这条路径未必是最佳路径。制度变迁的路径依赖基于两个原因：制度的收益递增和网络外部性；经济和社会中存在着显著的交易成本。这是诺斯在《制度、制度变迁和经济绩效》中表达的思想。）。因为在建国之初，户籍制度在管理社会和资源分配中的确发挥了不可替代的作用，它给政府和国民提供了一个稳定的预期，预期加强了社会各方对这个制度持续下去的信心。而且，一旦这个制度确定下来，在以后的实施中，它的成本是很低的，国家可以很容易地实施它，而不必花很大的精力，同时，政府本身也认为户籍制度是一个有效的制度。而如果废除了现行的户籍制度，在国家还没有设计出另一套更好的管理方法之前，户籍制度的变迁就更加依赖于国家精英阶层的主观认知模式了。
综上所述，户籍制度对我国劳动力的产权安排已经达到了它的生产可能性边界，城乡劳动力和国家在这一制度安排中的成本支出巨大而收益日渐下降，它对我国经济发展也产生了阻力，改革户籍制度成为必然。即使存在着较大的阻力，这一制度变迁的过程迟早会完成，现实中政府的种种改革迹象也预示了这样一个过程的开始。
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