统筹区域发展问题研究综述，本文主要内容关键词为：区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在党的十六届三中全会提出的“五个统筹”的要求中，统筹区域发展占有十分重要的 地位。它是针对我国当前区域差距持续扩大、区际产业结构趋同日益强化、地区经济发 展与资源短缺矛盾加剧、生态环境遭到严重破坏等问题而提出的。从历史的角度来看， 这是建国以来首次将区域经济协调发展问题提到了前所未有的高度，显示了这一问题的 重要以及新领导集体的高度重视。如何理解和实践统筹区域发展的战略思想，许多学者 都做了深入探讨，现将有关观点做一综述，以期能够将对此问题的研究引向深入。
一、统筹区域发展的内涵
胡乃武、张可云(2004)认为，统筹区域发展就是从全国区域经济发展格局的角度，有 重点、分阶段地全面解决各种区域问题，通过政府宏观调控逐步协调区域关系并促进各 类区域发展。从目前社会经济发展的阶段性特点及其趋势分析，未来中国的区域问题将 不只是表现在个别地区，而是全方位的，因此需要统筹解决各类区域问题，以达到区域 经济协调发展的目的。
黄勤(2004)认为，统筹即是指统一谋划、协调兼顾、共同发展。统筹区域发展，就是 把各种层次的区域纳入到国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划、综合考虑，通过 自然资源的合理利用与保护、生产力布局、城乡布局等手段，促进各种资源要素的空间 流动，优化空间结构，最终实现空间协调发展；分解在不同的空间层次上，就是统筹东 中西三大地带、行政经济区域与跨行政区的经济区域、经济核心区与特殊类型区域、城 市与乡村、城市与城市之间的关系。
胡鞍钢(2004)认为，统筹区域发展的核心理念是“以人为本”。改革的根本目的是促 进所有人的全面发展，提倡的是“共同富裕”。如果把沿海地区优先发展战略称为中国 第一代发展战略，就可以把包括统筹区域发展在内的五大协调发展战略称为中国第二代 发展战略。第二代发展战略强调协调发展、全面发展、可持续发展，倡导共同发展，共 同分享，共同富裕。西部大开发和东北振兴战略的相继实施，标志着中国已经开始了从 第一代发展战略向第二代发展战略的转变，意味着中国政府已经成功提出了一个比较完 整的地区协调发展战略，这不仅符合中国地区差异较大的基本国情，也符合中国不同地 区人民的发展意愿。
王梦奎(2004)认为，统筹区域发展的实质是把握“两个大局”、促进共同发展。江世 银(2003)也认为，统筹区域发展强调的不是“梯度推进”，而是“协调发展”；强调的 不是为开发中西部做准备，等待“梯度推进”的到来，而是“要更加重视支持中西部地 区经济的发展”。当然，钱富新(2004)也明确指出，统筹区域发展绝不是“一平二调” 平均主义的复归，平均主义强调“分配均等”，而统筹发展强调“机会均等”，因此， 统筹区域发展是着力于起点平等的崭新理念。
刘健(2004)认为，统筹区域发展的目标是实现区域经济协调发展。但区域经济协调发 展的提法侧重于强调各区域之间的自发协调，是以各个区域(各省区或各经济区)自身为 主体的“中观运营系统”或“民营系统”；而统筹区域发展则是以中央政府为主导、各 地方政府配合的“宏观运营系统”或“国营系统”。也就是说，统筹区域发展是站在一 个更高的层次，更加强调政府宏观调控的作用和中央政府的统筹功能以及中央政府在区 域协调发展方面的主导地位。显然，统筹区域发展战略是新凯恩斯主义在区域经济发展 上的崭新体现，它已经成为中国政府解决区域问题的主流利器。
二、统筹区域发展的障碍
胡乃武、张可云(2004)认为，现阶段和今后一段时期我国面临的区域问题将越来越多 ，主要表现在以下几个方面：(1)区域差距进一步扩大；(2)以东北地区为主的老工业基 地的老化问题突出；(3)东部一些城市因膨胀问题突出而有可能陷入萧条的泥潭；(4)中 部六省的相对地位可能下滑；(5)第三轮区域经济冲突有可能爆发。在统筹区域发展时 ，必须克服以上障碍才能达到区域经济协调发展的目的。
另外一些学者则认为，区域差距扩大的原因正是统筹区域发展的障碍所在。以下学者 的分析，可以使我们清楚地看到统筹区域发展的复杂性和艰巨性。
王小鲁、樊纲(2004)考察了我国20世纪80年代和90年代地区经济差距的变动趋势，指 出导致区域经济差距的主要因素有以下几个方面：1.物质资本因素。(1)从物质资本的 配置来看：无论是国内固定资产投资还是外商直接投资，其配置都是向东部地区倾斜的 (郭金龙、王宏伟，2004；李国平、范红忠，2004)。(2)从物质资本的流动来看：由于 市场导向的资本流动(基于效率)超过了政府导向的资本流动(着眼于公平)，因此地区间 资本流动的整体趋势也是向东部地区倾斜的。2.劳动力因素。由于我国城市化水平仍然 很低，劳动力的跨地区流动仍然频繁地受到输入地设置的行政性限制甚至歧视。3.人力 资本因素。东西部之间的人力资本存量不仅在教育程度和人才数量方面存在一定差距， 更为突出的是中西部地区科技成果向市场转化的程度太低，在人力资本的产出率方面无 法与东部竞争。4.制度变革(主要是市场化进程)因素。中西部与东部在市场化程度方面 的差距主要表现为非国有经济和要素市场的发育程度差异，除此之外，在产品市场发 育、市场中介组织、政府与市场的关系和法律制度环境等方面也都存在明显差距。5.结 构变动(主要是城市化)因素。模型分析发现，东西部城市化的差距可以解释0.5个百分 点的经济增长率差距(王小鲁，2004)。西部地区城市化和农村工业化水平始终在低水平 徘徊，是上世纪90年代以来区域经济差距急遽扩大的重要原因之一。以上这些因素至今 仍然没有得到根本的改善，从而为统筹区域发展设置了障碍。
陆铭等人(2004)考察了区域经济分割的根源，认为改革以来的财政分权膨胀了地方保 护主义，地方政府的“独立自主”倾向必然导致区域经济的分割或“非一体化”。
Poncet(2002)则通过实证分析证明中国省际之间的市场一体化水平已经低于欧盟国家之 间的一体化水平。其他学者的理论(Young，2000)和实证(Bai et al.,2002；郑毓盛和 李崇高，2003)分析也得出了相近的结论。区域经济分割虽然在短期内有利于落后地区 的自我保护，但从长期来看并不利于落后地区的进一步发展，而且在总体上会造成社会 总产出减少和资源配置效率的损失。因此中央政府都力图破解区域分割，办法之一就是 加大对落后地区的财政转移支付。但目前中国的转移支付是不加区分地给了每个地区， 甚至给发达地区的转移支付更多，那么这样的转移支付不仅不能缩小地区差距，反而会 加大地区间的经济发展差距，更加不利于区域经济的协调发展(马拴友、于红霞，2003 ；Wong and Bhattasali,2003)。
陆文喜、李国平(2004)认为，资本形成差异是区域经济差距的主要原因。改革前我国 资本形成统一依赖于财政投资，因而也就不存在区域间的资本形成差异。改革后，中央 财政能力逐渐弱化，各地区资本形成转而主要依靠国有银行的信贷供给。东部地区非国 有经济占据较大比重，在非国有经济难以融资的单一金融制度供给条件下，不得不通过 大胆创新，在国有金融体制外建立了非国有经济的融资机制。而西部地区的国有经济占 比较高，可以得到更多的国家金融支持，即便得不到所需的全部资金，也缺乏创新的动 力和能力：一方面因为创新成本过高，另一方面因为国有经济效率普遍低下而无法支撑 创新的高昂成本。因而，西部地区始终没能建立起符合本地区特色的资本形成机制，非 国有经济遭到资金瓶颈的严重制约，在20世纪90年代以后国有经济普遍陷入困境的情况 下，与东部地区的差距急剧拉大。目前这一状况依然没有大的改观，这无疑成了制约统 筹区域发展的“瓶颈”因素。
林毅夫、刘培林(2003)认为，当前我国省区市之间发展差距扩大的主要原因在于，新 中国成立以来所推行的重工业优先发展的赶超战略下形成的生产要素存量配置结构，与 许多省区市的要素禀赋结构所决定的比较优势相违背，从而导致大量的赶超企业不得不 选择背离其要素禀赋的产业、产品和技术结构，使得这些企业缺乏自生能力，需要政府 的保护和补贴；而各种各样的保护措施影响了市场的正常运转，制约了这些省区市的资 本积累速度、技术进步速度和生产率的提高。相对于东部省区市而言，中西部省区市的 发展战略更加接近于违背比较优势的战略，其经济增长绩效相对就差，这是导致观察到 的1978年以来逐渐扩大的地区差距的重要原因。现在越来越多的西部领导和经济工作者 认识到过去发展战略的负面作用，然而，中西部地区摆脱赶超战略影响的过程是漫长的 ，路径依赖的制度惯性和羁绊因素必然会以各种方式阻滞统筹区域发展的进程。
段雨澜(2003)认为，我国地区间税负水平的差异也是地区差距扩大的重要因素。1985 —1991年，东部地区税负水平下降了5.01%，中部地区下降了1.92%，但西部地区只下降 了0.2%。1994年我国实行新税制以后，由于地区经济结构不同，统一的税制在不同地区 产生了不同的税负效应。资源产品和基础产业的税负增加，而这些行业多分布在落后的 中西部地区，因此中西部地区税负有所加重。当税负差异作为经济发展的初始条件，再 加上其他经济条件差异，就会导致劳动力、资金、技术、资源由落后地区向发达地区流 动，如此循环积累则会加剧区域经济差距，增大统筹区域发展的难度。
范剑勇等人(2002)认为，地理上的比较优势易于吸引制造业部门的集聚(Fujita and
Hu,2001)，我国地区差距持续扩大就是由于以制造业为核心的非农产业不断向基于地理 优势的东部沿海聚集所致。文玫(2004)认为，中西部引资数量的差距也是因为地理上的 优势差异。刘夏明(2004)认为，自然条件和历史基础虽然使沿海地区站在更高的改革起 点上，但地区发展战略和政策、全球化和经济自由化、要素市场的扭曲等是造成区域经 济发展差距日趋势扩大的主要因素。以上这些状况在短时间内都是不可能改变的，从而 为统筹区域发展带来了较大障碍。
三、统筹区域发展的思路与对策
党的十六届三中全会报告指出：“加强对区域发展的协调和指导，积极推进西部大开 发，有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工 业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化。”这是科学发展观指导下的统筹区 域发展的总体思路。
在这一思路指导下，徐林(2004)提出“破立并举”的政策方针：一方面打破地区行政 分割体制，另一方面加强对区域发展的引导和调控；黄勤(2004)和吴忠泽(2004)则分别 提出通过完善国土规划体系和构建区域创新体系来促进区域统筹协调发展的政策思路。 段雨澜(2003)认为，税负不公是统筹区域发展的障碍因素之一，平抑东中西部地区的税 负差异是解决区域经济差异的有效思路；王小鲁、樊纲(2004)认为，东部地区优惠政策 的国民待遇化是统筹区域发展的政策方向。
何枫等人(2003)分析了非均衡的区域开放对经济效率区域差异的影响。他们认为，开 放程度与效率水平呈正相关关系：从开放程度看(以贸易依存度和外资依存度来衡量)， 东部地区的平均水平要高出中西部地区的五至七倍左右；从效率状态看(以技术效率来 衡量)，东部地区要高出西部地区约25%左右。其研究结论和政策含义是：在东部地区对 外开放水平继续稳步提高的情况下，加速提升中西部地区的对外开放程度，将有利于提 高其经济效率水平并缩小与东部地区的差距，从而达到区域经济协调发展的目的。
郭金龙、王宏伟(2004)认为，在当前资本稀缺和地方利益凸显的情况下，希望通过地 区资本流动的自我调整来达到缩减地区差距、实现经济协调发展的可能性很小。因此， 政府应在协调地区资本流动和经济发展方面采取兼顾均等的财政和金融调节政策。具体 包括：(1)完善财政转移支付制度；(2)国家适当增加向中西部地区的投入，提高中西部 的基础设施服务能力；(3)实行有差别的金融政策，发挥政策性银行的功能，同时完善 中西部的非银行金融机构体系；(4)培育中西部金融市场；(5)积极引导外商投资向中西 部地区扩展。江世银(2003)也指出，实施适度区域差别的金融政策是各国为控制区域经 济发展差距过大而普遍采用的政策措施，对于我国来说，实行金融政策区域化，赋予区 域中央银行一定的地方金融政策制定权和调控权，为本区域经济发展提供金融保障，将 是区域金融调控的较好选择。
刘福垣(2003)指出，我国目前区域同构、重复建设和市场分割的现状，一方面造成市 场狭小、需求严重不足；另一方面加剧了诸侯经济、藩镇割据的局面，影响了中央的政 令统一。因此，当务之急是统一国内市场，消除割裂状态。为此，他提出了如下政策思 路：(1)下大力气解决行政区划和经济区划的矛盾，加速对内开放的步伐，扫除一切产 品和要素流通的障碍；(2)加速人口城市化进程，扩大以城市生活方式消费的人口；(3) 降低服务业就业门槛，广开第三产业的就业门路；(4)千方百计减少脱离社会生产却享 受社会保障的人口，把部分社会保障资金和扶贫资金转化为劳动密集型产业的用工补助 基金，鼓励企业尽量多用人；(5)动员人与自然矛盾较大地区的贫困人口在国家帮助下 一步到位迁到城市居住。
朱文晖、张玉斌(2003)认为，打破现行行政区划的成本非常高且后果难料，完全可以 换一种思路来寻求解决问题的途径。国际经验和中国珠江、长江三角洲的实践表明，经 济一体化的前提并非要求行政一体化。新世纪初期上海市与长江三角洲腹地城市之间的 良性互动，近一两年来广州、深圳和香港之间的紧密联动，都是市场力量突破行政区划 进而主导区域分工的典型事例。区域经济发展的实践表明，随着市场体制的逐步完善和 经济发展水平的不断提高，区域博弈理性化程度会逐步提高，区域竞争会逐步由无序走 向有序、由恶性走向良性，“双赢”或“多赢”会逐渐成为区域竞争的主题。这种良性 的区域间博弈与磨合，必然会推动区域竞争走向区域竞合。长江三角洲的实践即说明了 这一点。苏锡常主动将自己划入上海经济圈；浙江省要求嘉兴行政上属于浙江、经济上 属于上海，尽快融入上海圈。这些都表明，在市场经济条件下，地区发展是一个动态的 自我矫正过程(Golley,2002)，充分发挥市场力量有助于地方政府在地方利益的驱动下 主动打破行政区划、谋求经济整合，从而在客观上有利于中央政府对区域经济的统筹协 调发展(魏后凯，2004)。
胡乃武、张可云(2004)指出，统筹区域发展需要统揽全局的新思路和与之相符的措施 。未来统筹区域发展的思路应该是：在区域发展战略的指导下，不断完善区域管理制度 ，依据合理的区域政策统筹解决各类区域问题，将落后病、衰退病的治疗和膨胀病、萧 条病的防治结合起来，形成相互合作、相互支持、共同发展的区域经济新格局。为此， 需要采取一系列相应措施：(1)在中央政府与各级地方政府中设立区域管理机构；(2)明 确标准经济区与问题区域的划分；(3)要求各级地方政府制定本地区发展战略及相应的 区域政策；(4)促进东部及东北地区的传统产业转移，进一步完善中西部地区的起飞条 件；(5)促进企业主导型合作，协调企业跨区域行为。
胡鞍钢(2004)认为，统筹区域发展战略是科学发展观指导下的新型战略思维，依据这 一思维落实如下政策将有助于缩小地区差距：(1)中央政府的政治支持至关重要；(2)建 立统一开放、竞争有序的国内市场是促进地区协调发展的重要举措；(3)城镇化是缩小 城乡差距和区域差距的良方；(4)实现全国基本公共服务均等化；(5)大力开发人力资源 是增加国民财富的主要途径，也是缩小地区发展差距的优先战略；(6)实施知识发展战 略。
王小鲁、樊纲(2004)指出，在缩小地区差距的漫长过程中，迫切需要改善中西部地区 投资的软硬件环境，以加快推进中西部地区发展的步伐。具体的政策措施有：(1)推进 银行业改革，发展区域性金融机构，改善中小企业融资环境，提高其资本使用效率和就 业水平；(2)进一步消除劳动力区际流动的障碍，充分发挥劳动力流动的潜力和效用；( 3)改革科研体制，促进科技成果市场化、产业化；(4)进一步转变政府职能，鼓励非国 有企业发展，促进要素市场发育，改善法律制度环境；(5)在市场导向的基础上推进城 市化发展。
李国平、范红忠(2004)认为，由于资本逐利性，市场条件下的资本和基于其上的生产 将会在今后一段时期继续聚集于东部地区，而东部地区仍然还有很大的接受人口流动的 潜力与空间。在此情况下，排除体制障碍，促进西部贫困人口向东部尤其是东部核心区 域的自由流动，将会降低生产与人口分布的不一致性，减轻地区经济差异，从而有利于 统筹区域发展的顺利实施。
陆铭等人(2004)认为中央财政的弱化是导致地区差距扩大的重要原因。但他们并不主 张仅仅通过财政集权来解决问题，而是强调要更加重视财政支出的方向。一是从资金的 投入区域来看，要使中央财政转移更加倾斜于落后地区；二是从资金的投入方向来看， 大量的实证研究表明，基础设施的投资和教育的发展有利于缩小中国地区间的经济发展 差距(Démurger,2001;Démurger,et al.,2002)，因此中央财政转移和地方的财政支出都应投资于基础设施和教育，而不应直接用于生产性投资。
李卫宁、粟岚(2004)认为，当前西部地区最大的问题仍然是经济发展问题，发展仍然 是第一要务。因此，虽然从全国来看，当前已经进入了统筹区域发展的新阶段，但是从 西部地区自身来说，实施非均衡发展战略仍然是加快推动西部地区发展必须优先考虑的 战略选择，也是当前西部地区从实际出发，贯彻十六届三中全会关于统筹区域发展要求 的最佳战略选择。
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