我国可再生能源管理体制研究，本文主要内容关键词为：管理体制论文,可再生能源论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、可再生能源的发展及管理体制的变迁
与人类当前面临的能源困境相比，可再生能源开发利用的脚步显得慢了些。这样一来，求助法律手段来促进、规范可再生能源的开发利用就显得尤为重要。其中，法律确立的可再生能源管理体制对这一新型能源的发展规模和应用程度又有着直接的影响。我国可再生能源的开发利用大体经过了三个发展阶段，即小规模零星开发利用阶段、分散开发利用阶段和规模化开发利用阶段。与可再生能源开发利用这三个阶段相联系的管理体制具有不同的特点。
（一）第一阶段（从20世纪50年代到20世纪70年代末的30年）：个别发展与个别管理。
20世纪80年代以前，可再生能源是以服务农村、以农村能源的形式发展起来的。我国早在20世纪50年代就开始了对风能、太阳能、沼气等可再生能源的研发与利用。①但是，从20世纪50年代到20世纪70年代末的30年间，最广泛应用的可再生能源就是小水电，户用沼气也有一定的进展，其他可再生能源尚处于研发阶段，因而也只是在小水电和沼气两个领域存在明确的主管机关。
1949年新中国成立时，全国农村都没有电。在这种情况下，国家在农村主要结合江河治理、兴修水利来开发农村水电，以求解决照明和生活、生产用电的问题。直到20世纪70年代末，我国大部分的县都主要是依靠农村水电供电。②为了加强对小水电的管理，当时的水利工业部于1953年专门设立了小水电的专管机构。1958年国务院机构改革撤销了电力工业部和水利工业部，设立了水利电力部，小水电改由水利电力部管理。1963年，中央批准在水利电力部设立农村电气化发展局管理小水电。1979年国家进行机构改革时又撤销了水利电力部，分别设立水利部和电力工业部，小水电由水利部管理。在这一阶段除了小水电外，沼气也得到较多应用，而沼气的利用管理，则一直由农业部负责。
我国第一台太阳能热水器出现在1958年。20世纪70年代我国兴起开发利用太阳能的热潮，各地研制成功多种热水器样机，并有小规模应用，1979年我国太阳能热水器的产量达到10万平方米。③但是，在这个时期，并没有明确的管理机构来管理太阳能的开发利用。
（二）第二阶段（从20世纪80年代初到20世纪末的20年）：分散开发与分散管理
20世纪80年代，随着能源需求的增加以及环境问题的出现，国家制定了有利于可再生能源开发利用的宏观政策。可再生能源的开发利用已经得到了高度重视，并取得很大进展。到1993年底，全国运行中的小水电站达6万多座，全国97%的乡、92%的村和87%的农户通了电。④截至1998年，全国建成和运营的工业废水、禽畜粪便沼气工程分别有200和540多个，年生产沼气分别达到3.2亿立方米和0.6亿立方米。从20世纪90年代开始，可再生能源的建设范围扩大到风力发电、地热发电、光伏发电等。1990年至1998年，我国风力发电场的建设取得了一定的发展。截至1998年底，全国总共建有19个风力发电场，总装机容量达到22.4万千瓦。到1998年，全国地热供暖面积已达800多万平方米。⑤在太阳能热利用方面，20世纪80年代中期，我国引进加拿大铜铝复合吸热板(SUNSTRIP)制造技术，使我国平板集热器产品质量跨上一个新台阶，我国太阳能热水器产业开始进入以现代化生产手段制造国产优质平板集热器的历史新阶段。在这个阶段，我国自主研发了真空管太阳能热水技术，技术水平居于世界前列，显示我国太阳热水器经过近20年的研发，技术日趋成熟。
随着我国可再生能源技术的发展和可再生能源应用类型的增多，可再生能源管理体制也变得日益复杂起来，管理机构也迅速增多。20世纪80年代以来，我国能源管理机构也几经变迁。⑥1982年国务院进行机构改革，将水利部和电力工业部合并设水利电力部，小水电又由水利电力部负责管理。1988年国务院进行机构改革，又决定成立水利部。1988年7月22日水利部重新组建。根据水利部的“三定方案”，水利部对以防洪、灌溉、供水为主的水力发电（大、中、小型水电站）、农村水电及其供电电网实行归口管理。⑦能源部设置了农村能源及农村电气化司，负责农村能源及农村电气化的归口管理工作。1993年国务院进行机构改革撤销了能源部，又组建了电力工业部和煤炭工业部以及国家经济贸易委员会等。在可再生能源的管理上，水电仍然归水利部管理，风电场的规划、建设、管理和运行的归口管理、监督指导与协调服务则由电力工业部负责。⑧太阳能等其他可再生能源的发展则被作为节约能源与环境保护的手段看待，由国家经济贸易委员会资源节约综合利用司新能源处主管。1998年国务院进行机构改革又撤销了电力工业部，并组建国家经济贸易委员会电力司，原电力工业部的行政管理职能移交国家经济贸易委员会，但国家经济贸易委员会的管理又没有及时到位，小水电仍然由水利系统管理，⑨其他可再生能源则由国家经济贸易委员会管理。⑩此外，国家发展计划委员会、科学技术部等对可再生能源也予以政策扶持。(11)
由此可见，在20世纪90年代期间，可再生能源多头或者多部门管理的格局基本形成，具有管理职责的机构包括国家发展计划委员会交通能源司节能和新能源处、国家经济贸易委员会资源司新能源处、科学技术部工业科技司能源处、农业部环能司能源处、电力工业部农村电气化司新能源发电处、水利部水电及农村电气化司等相关部门。但是，这个阶段可再生能源产业的发展仍然是以服务农村为中心，并在此基础上兼顾生态保护和能源节约。事实上，这一主导思想在立法中也得以体现。例如，1995年《中华人民共和国电力法》第5条规定：“电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采取新技术，减少有害物质排放，防止污染和其他公害。国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”。该法第48条规定：“国家提倡农村开发水能资源，建设中小电站，促进农村电气化。国家鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设，增加农村电力供应”。1997年《中华人民共和国节约能源法》第38条规定：“各级人民政府应当按照因地制宜、多能互补、综合利用、讲求效益的方针，加强农村能源建设，开发利用沼气、太阳能、风能、水能、地热等可再生能源和新能源”。
（三）第三阶段（21世纪以来）：可再生能源产业的全面、规模化发展和统一管理与分散管理相结合的管理体制
进入21世纪以来，我国的可再生能源产业得到了较快的发展。到2007年底，水电装机总量达1.45亿千瓦，年发电量达4 800多亿千瓦时，占全部发电量的16%。2007年新增风电装机容量约340万千瓦，风电装机容量达到600万千瓦；太阳能热水器年生产能力达到2300万平方米，太阳能热水器使用总量超过1.2亿平方米，占总使用量的60%。生物质能开发利用也有较大发展，其中户用沼气池达到2 700多万口，沼气年利用量达到了约110亿立方米。(12)为了推进、规范可再生能源的开发利用，2000年之后，国家出台了一系列有关可再生能源的立法和政策。其中，2005年《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）对可再生能源的开发利用作了较全面的规定。《可再生能源法》颁布实施以来，我国有关可再生能源的政策逐步建立健全。
与可再生能源开发利用的良好势头相对应，可再生能源管理机构在新世纪也发生了变化。在2003年国务院机构改革中，新改组的国家发展和改革委员会成立了能源局。作为国家能源主管部门，原国家经济贸易委员会资源节约综合利用司新能源处的职能划归能源局，能源局下设可再生能源和农村电气化处主管全国可再生能源。(13)在2008年国务院机构改革中，我国的能源管理机构将由新成立的国家能源委员会和国家能源局组成。国家能源委员会被设定为一个高层议事协调机构，负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。国家能源局被设定为一个行业管理机构。按照国家能源局的“三定方案”，(14)国家能源局由国家发展和改革委员会原能源局、原国家能源领导小组办公室、原国防科技工业委员会主管核电工业系统的司（局）及国家发展和改革委员会与能源行业相关的司（局）联合组成。国家能源局负责拟订和组织实施能源行业规划、产业政策和标准，并承担国家能源委员会办公室的工作。有关可再生能源以及煤炭、电力、石油、天然气、核电等所有能源的宏观管理将统一归口到国家能源局。
二、我国可再生能源管理体制的现状与问题
（一）我国可再生能源管理体制及其特点
《可再生能源法》第5条规定：“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作。县级以上地方人民政府能源主管部门对本行政区域内可再生能源的开发利用实施统一管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作”。这一规定确立了我国可再生能源统一管理与分部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合的管理体制。
1.统一管理与分部门管理相结合
所谓统一管理是指由国家能源主管部门对可再生能源实施统一管理。长期以来，我国可再生能源的开发利用实行多头管理、分散管理，导致政出多门、资金分散、重复建设，严重削弱了国家对可再生能源统一规划、统一部署的能力。可再生能源分散管理设置的多重审批程序为项目的开发设置了过多的障碍，限制了开发商和投资商进入市场，影响了可再生能源的开发利用。因此，确立统一的可再生能源管理机构对于利用有限人力、物力、财力、统筹规划、统一部署可再生能源的开发利用具有十分重要的意义。在国家能源局成立之前，我国的国家能源主管部门是国家发展和改革委员会，具体工作由国家发展和改革委员会能源局负责。在国家能源局成立之后，国家能源局就成为可再生能源的主管机关。根据《可再生能源法》的规定，国家能源主管部门的主要职责是：制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，编制全国可再生能源开发利用规划，制定、公布可再生能源产业发展指导目录等。
分部门管理则是指国务院有关部门依据各有关法律对可再生能源的开发利用进行管理。分部门管理体制是考虑到可再生能源管理的复杂性而确立的，如可再生能源具有种类繁多的特点、可再生能源政策也需要与国家的其他政策协调与配合、可再生能源管理在未来的发展中会有新的变化等。实施分部门管理的国务院有关部门包括科技、农业、水利、国土资源、建设、环境保护、林业、海洋、气象等部门，这些部门依据有关法律规定对可再生能源的开发利用进行管理。例如，科技部门依据《中华人民共和国科技进步法》和《可再生能源法》的规定，负有在全国范围内组织科学技术力量对有关可再生能源开发利用进行重大科技项目立项和示范研究及推广的职责；农业部门根据《中华人民共和国农业法》和《可再生能源法》对沼气等农村能源负有管理职责；水利部门（农村水电及电气化发展局）负责审核中央补助投资的农村水电项目，参与大中型水资源开发利用项目的核准和审批。此外，水利部门还负责指导地方农村水电项目的审查、审批和验收工作，组织拟订并实施农村水电设备市场准入制度和农村水电及供电营业区安全文明生产管理办法，承担农村水电设计市场、设备市场、建设市场和电力产品市场的管理职责；国土资源部门根据《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）和《可再生能源法》对地热资源的开发利用负有管理职责；建设部门根据《中华人民共和国建筑法》和《可再生能源法》对太阳能、浅层地热等可再生能源在建筑领域的规模化应用负有管理职责；环境保护部门根据《中华人民共和国环境保护法》和《可再生能源法》对水电、风电、地热等可再生能源的开发利用可能对环境资源造成的影响负有管理职责；林业部门根据《中华人民共和国森林法》和《可再生能源法》对林业生物质能源的开发利用负有管理职责；海洋管理部门根据《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）和《可再生能源法》对潮汐发电等海洋能发电以及未来海上风电等负有管理职责；气象部门根据《中华人民共和国气象法》和《可再生能源法》对太阳能、风能等气候资源评价负有一定职责。事实上，除了这些专业或者行业管理部门外，国务院财政、税务、价格、金融、标准化、质检、教育等部门虽然不对可再生能源的开发利用负直接管理职责，但对有关可再生能源的财政税收优惠、价格、贷款优惠、技术与产品标准、质量标准、课程教育等都负有相应管理职责。
2.中央管理与地方管理相结合
这是能源管理的综合性与地方性的体现。所谓中央管理包括两层意思：一是指国务院和国务院能源主管部门对可再生能源的管理负有统一的业务领导或指导；二是指中央级的能源管理部门主要进行全局性、长期性、间接性的宏观管理。所谓地方分级管理包括省级、市级、县级的管理，其中省级部门主要进行宏观环境管理，包括确定各行政区域可再生能源开发利用的中长期目标、编制本行政区域可再生能源开发利用规划等；市级管理既有宏观管理又有微观管理；县级管理部门主要进行执行性的、直接性的微观管理。由于开发利用可再生能源是一个关系国家经济和能源安全、全球气候变化以及我国履行《气候变化框架公约》的全局性问题，因而需要加强中央政府对可再生能源管理的统一领导和宏观调控。但是，可再生能源的开发利用又取决于可再生能源的资源条件和气候条件，具有较强的地域性，因而必须考虑不同地区的资源条件和气候条件以及当地的经济发展水平，这又需要县级以上地方人民政府从本地可再生能源的资源条件、气候条件、经济条件等实际情况出发，实行地方分级管理。二者的结合，既有利于发挥中央统一领导、宏观调控的作用，又有利于调动地方各级人民政府的积极性，实行有效的微观管理。
（二）我国可再生能源管理体制存在的问题
虽然我国建立了可再生能源管理体制，但现有的管理体制还不是很完善，仍然存在一些问题，主要表现为以下几个方面：
1.可再生能源的管理与可再生能源资源的管理相分离
根据《可再生能源法》第5条的规定，可再生能源由能源主管部门进行统一管理。但是，根据《中华人民共和国水法》的规定，水资源是由水利部门管理的；根据《矿产资源法》的规定，地热资源是由国土资源部门管理的；根据《海洋环境保护法》的规定，海洋资源是由海洋行政主管部门负责的。此外，风力资源、太阳资源、生物质资源亦分别由气象部门、农业与林业部门管理。这种能源管理与能源资源管理相分离的体制，在操作层面就会形成这样一种情况：要开发利用一个有关可再生能源的项目，既要得到资源管理部门的前置性审批，又需要得到能源部门的审批。这种“双重审批”甚至“多重审批”的体制实际上大大增加了可再生能源进入的“门槛”，对可再生能源的开发利用构成严重障碍。
2.管理职责分散
《可再生能源法》第5条规定，全国可再生能源的开发利用由能源主管部门统一管理，但事实上可再生能源的管理职责是十分分散的。这种分散不仅体现在分部门管理体制上，即使是同一部门中，管理的职责也不够集中。例如，国家发展和改革委员会内部的多个司局如能源局、经济运行局、价格司、工业司、高技术产业司等都分别担负有关可再生能源管理职责，从而使可再生能源的规划、项目审批、能源调配、价格和产业发展的职能相分离。例如，能源局具体负责研究提出可再生能源发展战略、规划、政策，规划能源勘探开发、生产建设和市场供应的布局，审核可再生能源重大项目以及对外合作等；经济运行局则负责组织协调可再生能源电力等运行保障要素；价格司负责可再生能源电力价格的制定。这种将本来属于一个整体的管理分割为不同部门在不同阶段的管理，极易造成管理部门之间的相互扯皮。同时，《可再生能源法》所规定的分部门管理涉及国务院众多部门的管理职责。管理职责的分散影响决策的权威与效率。2008年国务院机构改革成立了国家能源局后，有关可再生能源管理体制有一定程度的完善，但依然没有从根本上解决问题。
3.重审批、轻管理
《可再生能源法》对可再生能源的主管部门与管理体制进行了明确规定，而且对建设可再生能源并网发电项目的审批进行了规定。(15)但是，关于电力监管委员会对可再生能源的监管，该法则没有太多涉及，这实际上是将电力监管委员会对可再生能源市场的监管分离出去了。根据《电力监管条例》第13-20条的规定，电力监管委员会作为电力市场的监管者，拥有颁发和管理电力业务许可证的权力、对发电企业在各电力市场中所占份额的比例实施监管的权力、对发电厂并网、电网互联以及发电厂与电网协调运行中执行有关规章、规则的情况实施监管的权力、对电力企业、电力调度交易机构执行电力市场运行规则的情况以及企业公平开放电网的情况实施监管的权力、对供电企业按照国家规定的电能质量和供电服务质量标准向用户提供供电服务的情况实施监管的权力、对电力安全监督管理的权力以及对电价实施监管的权力。可再生能源的开发利用虽然不能等同于可再生能源发电，但目前可再生能源规模化应用的领域实际上主要就是利用可再生能源发电。因此，电力监管部门应该对可再生能源企业的发电、上网并网、电价等具有监管的职权。但是，《可再生能源法》并没有明确规定能源管理机构与电力监管机构在可再生能源开发利用中管理职责的合理配置与划分，而只是在第13条中简单地规定“建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案”，对取得许可、项目建成后，是否需要申请电力业务许可没有作出规定。虽然《可再生能源法》第27条、第29条对电力监管部门对电力企业的现场检查和对电网企业未全额收购可再生能源电量的处罚权作出了规定，但并没有对电力监管机构的法律责任作出规定。
4.重经济性管理、轻社会性管理
目前对可再生能源产业的管理主要集中在经济领域，特别是对可再生能源项目准入的管理，而对涉及公共安全、环境与资源保护等社会性管理重视不够。《可再生能源法》虽然对建设可再生能源并网发电项目的审批、可再生能源发电项目的上网电价管理、电力监管机构对电力企业的检查监督等经济性管理作出了原则性的规定，但对于可再生能源造成的资源与环境问题的社会性管理并未涉及。因此，非常有必要在《可再生能源法》中对可再生能源的社会性管理作出专门规定。
5.城市可再生能源管理与农村可再生能源管理相分离
我国可再生能源的发展历程表明，可再生能源与农村能源的建设之间具有十分密切的关系，在一定意义上可以认为可再生能源的发展就是为了服务农村、解决农村地区的用能问题的。但是，近年来，由于气候变化对能源的发展提出新的要求，其中发展低污染或者清洁的可再生能源成为应对气候变化问题的一个重要途径，因而发展可再生能源的意义就超越了农村可再生能源的发展，对农业的关注度开始下降。结果，在可再生能源的发展与管理上也出现了明显的“二元结构”。例如，《可再生能源法》第18条规定：“县级以上地方人民政府管理能源工作的部门会同有关部门，根据当地经济社会发展、生态保护和卫生综合治理需要等实际情况，制定农村地区可再生能源发展规划，因地制宜地推广应用沼气等生物质资源转化、户用太阳能、小型风能、小型水能等技术”。此规定虽然没有明确县级以上地方人民政府主管农村能源的部门，但从各省级立法机关颁布的地方性法规来看，(16)大多数地方立法都将农村能源的主管部门划归农业行政主管部门。这种“二元结构”造成了我国农村特别是中西部地区农村能源应用条件较差、能源基础设施落后、能源供给能力不足、服务体系不健全、清洁高效能源较低，使得农村能源成了制约农村生产、生活条件改善的重要因素。
三、可再生能源管理体制的健全
（一）进一步健全可再生能源管理体制的背景
健全可再生能源管理体制是可再生能源发展的现实要求，有着鲜明的时代背景。
1.人类应付气候变化进入关键时期
1992年联合国在巴西召开了环境与发展大会并通过了《气候变化框架公约》，大会之所以要缔结该公约是因为各国都已经认识到地球气候的变化及其不利影响，人类活动已大幅增加大气中温室气体的浓度。但是，由于当时人类对气候变化的认识还具有较大的科学上的不确定性，以及各国在承担减排义务上的分歧，因此，在《气候变化框架公约》中并没有提出具体的减排目标和措施。经过五年之后，到1997年《京都议定书》签订时，国际社会对气候变化问题有了更加深刻的认识，明确提出了限制温室气体排放的要求，并认为限制温室气体排放的最好措施是“提高能源效率”和“增加使用可再生能源”。(17)一方面由于《京都议定书》具体规定了发达国家的温室气体减排目标与时间表，因此《京都议定书》签订后，承担减排义务的发达国家便通过立法促进可再生能源的开发利用；另一方面，由于《京都议定书》规定发达国家可以通过“清洁发展机制”与发展中国家进行合作实现减排目标，从而使包括中国在内的发展中国家的可再生能源的发展进入了一个新的历史时期。当前国际社会正在进行2012年后各国承担的减排义务的谈判，无论我国最终是否承担法定减排义务，作为一个温室气体的排放大国，我国都会积极发展新能源和可再生能源，以期减少温室气体的排放。
2.建设社会主义新农村的需要
2006年3月第十届全国人民代表大会批准通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出了“建设社会主义新农村……积极发展农村沼气、秸秆发电、小水电、太阳能、风能等可再生能源”的要求。目前，农村是我国经济和社会发展最薄弱的地区，能源基础设施落后，全国农村还有约1150万人没有电力供应，许多农村生活能源仍主要依靠秸秆、薪柴等生物质低效直接燃烧的传统利用方式提供。(18)加快农村可再生能源开发利用，一方面可以利用当地资源，因地制宜地解决偏远地区电力供应和农村居民生活用能问题；另一方面，可以将农村地区的生物质资源转换为商品化能源，使可再生能源成为农村的一个特色产业，有效延长农业产业链，提高农业效益，增加农民收入，改善农村环境，促进农村地区经济和社会的可持续发展。
3.促进能源结构改善、经济持续发展的需要
充足、安全、清洁的能源供应是经济发展和社会进步的基本保障。我国人口众多，人均能源消费水平低，能源需求增长压力大，能源供应与经济发展的矛盾十分突出。2002年以来，煤、电、油、运供求关系明显趋紧，全国出现大面积的拉闸限电。煤炭供应紧张，石油价格不断翻新，煤荒、油荒、电荒等已成为当前制约经济发展的重要因素。从根本上解决我国的能源问题，除大力提高能源利用效率、节约利用能源外，加快开发利用可再生能源则是一项重要的战略选择。
4.防治空气污染、保护环境的需要
联合国环境规划署新近发表的报告显示我国已经超过美国成为全球第一大温室气体排放国。(19)由于我国的能源主要依赖煤炭，因此空气污染情况日益严重。在世界10大污染最严重的城市中，我国占了5个；在世界20个污染最严重的城市中，我国占了16个。我国1/3的国土遭受酸雨影响，1/3的农村人口生活在受严重污染的空气中，空气污染造成的损失相当于国内生产总值的3%-8%。(20)尽管未来短期内难以改变我国以煤炭为主的能源结构，但是，促进可再生能源和新能源的开发利用已经成为发展替代能源、有效防治空气污染的必由之路。
在这种大背景下，可再生能源的管理体制也应与之相适应，总的战略与对策应该是鼓励开发利用而不是限制。
（二）进一步健全可再生能源管理体制
随着可再生能源的开发利用在国家经济生活甚至政治生活中地位的提升，可再生能源管理体制健全的观念应当转变。应加强对可再生能源的宏观规划，放松对可再生能源的经济性管理，加强可再生能源的社会性管理，如在有关公共安全、资源和环境保护方面实行严格管理。具体而言，可以从以下几个方面来健全可再生能源的管理体制：
1.加强国家能源局作为可再生能源行业主管部门的综合统一管理能力
根据2008年3月11日国务委员兼国务院秘书长华建敏在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于国务院机构改革方案的说明》，新成立的国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。(21)因而，发展新能源将成为国家能源局的重要任务。国家能源局对可再生能源的统一管理不仅应当整合目前分散在各个部门的管理职能，而且还应当对可再生能源资源与可再生能源的管理进行整合，融合分散在同一部门不同司、局对可再生能源的管理职能。由国家能源局负责可再生能源资源的勘查、开发利用规划的拟订以及产业政策的制定等行业管理工作，为可再生能源的发展提供基础性条件。
2.加强社会性管理在可再生能源管理中的作用
目前我国对包括可再生能源在内的所有能源的管理是分阶段进行的，从资源的确认、投资审批、生产加工到销售服务，分别由不同的部门对不同环节的不同问题进行管理，管理机关和环节多重设置。这种管理模式对于不可再生能源是否合适，属于另一个问题，不过由于不可再生能源的消费对环境有比较大的负面效应，因而加强或者设置较多的管理环节可能是必要的。但这种模式对可再生能源显然是很不合适的。因为可再生能源与不可再生能源不同，它既是可再生的，又是清洁安全的，所以各国的态度是鼓励开发而不是限制开发，是放松管制而不是加强管制。对于可再生能源，应当放松对投资设立审批环节的管理，尽可能降低开发利用的门槛；应当加强社会性管理在可再生能源开发利用中的作用，《可再生能源法》应对此作出明确的规定。
3.按照“政监分离”的模式，恰当处理可再生能源主管部门与监管部门之间的关系
目前，包括可再生能源在内的整个能源领域，都存在监管机构的监管不到位或者忽视监管的问题。其原因在于我国尚未完全摆脱能源领域存在的决策权、审批权和监督权“三位一体”的惯有模式，“政监”没有分离或者没有完全分离。这既不符合国家关于行政体制改革的方向，也容易造成市场的低效与无能，甚至损害消费者和全社会的利益。可再生能源产业作为能源领域的新兴产业，按照“政监分离”的模式，恰当处理主管部门与监管部门的关系，特别是赋予电力监管机构明确的职责和权限，并对监管机构的法律责任作出明确的规定，对于可再生能源行业的健康发展具有非常重要的意义。
4.建立“城乡一体”的可再生能源管理体制
2008年，国务院虽然明确了由国家能源局负责可再生能源的发展，并且对国家发展和改革委员会内部涉及可再生能源的机构进行了整合，但是，对农村可再生能源以及农业行政主管部门、水利行政主管部门负责的农村小水电职能如何进行整合却没有作出明确的规定。笔者认为，为了加强可再生能源在农村的推广运用，必须建立“城乡一体”的可再生能源管理体制，以加强农村可再生能源的技术和产品标准体系、功能规范或检测认证，加强农村可再生能源和产业服务体系的建设，促进农村居民用能基础条件的改善，保障农村能源的安全。
四、结论
我国可再生能源管理体制是一个重要但被忽略了的问题。当前，可再生能源的开发利用已经进入一个前所未有的好时期，因此，需要加强对可再生能源管理体制的研究并对其加以健全。体制是法律得以执行的载体，它在日常管理活动中发挥着直接的作用，如果我们能够根据可再生能源的特点，根据现实中开发利用可再生能源的迫切需要，对可再生能源管理体制加以健全，那么对于可再生能源的大规模发展和健康发展将具有十分重要的意义。
注释：
①参见中国能源研究会：《中国能源政策研究报告》，1982年，第221页。
②参见李其道：《〈可再生能源促进法〉与农村水电》，http://www.hwcc.com.cn/newsdisplay/newsdisplay.asp?Id=191722。
③参见《太阳能热水器发展历程》，http://blog.china.abibana.com/blog/guojia/artical/bo-i3340021.html。
④参见《新能源和可再生能源发展纲要》，http://www.chinavalue.net/wiki/showcontent.aspx?TitleID=661698&cid=49188。
⑤参见《2000-2015年新能源和可再生能源产业发展规划要点》，http://www.ziyuman.com.cn/kj/shownews.asp?nid=117。
⑥1988年，国家根据经济体制改革的要求，撤销了煤炭部、电力部、石油部、化工部以及核工业部，成立了能源部。1993年，能源部因没能按当初的设想发挥应有的作用而被撤销，重组煤炭部、电力部。1998年，根据打破行业界限的需要，全国人民代表大会作出决定，撤销各行业管理部门。作为行业管理重点领域的能源各部门均在被撤销之列，我国的能源管理体制发生了根本性变化。2003年，国家对能源管理体制又一次进行了调整，将能源宏观管理职能归口国家发展和改革委员会能源局。2005年，国务院成立国家能源领导小组，作为国家能源工作的高层次议事协调机构。2008年，国务院又成立了国家能源委员会和国家能源局。
⑦参见《关于〈地方中小水电建设与管理暂行办法〉的通知》，http://www.shp.com/cn/news/1989/10/20/174003650.html。
⑧参见《风力发电场并网运行管理规定（试行）》第3条。
⑨到现在为止，小水电到底归谁管理，仍存在许多疑问。参见姚峰：《水利部上陈国务院小水电该由谁管？》，《21世纪经济报道》2004年1月22日。
⑩参见刘海荣、肖凌志：《云南中小水电发展呼唤管理“主官”》，《云南电力报》2007年10月16日。
(11)参见《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》，http://www.chinavalue.net/wiki/showcontent.aspx?titleid=61697。
(12)参见《张晓强副主任2008年华盛顿国际可再生能源大会开幕式上的讲话》，http://zhangxiaoqiang.hdrc.gov.cn/zyjh/t20080314_197579.htm。
(13)在地方，应当由国家发展和改革委员会能源局行使的水电、沼气的管理权并没有归口到国家发展和改革委员会。因为地方机构改革与中央并不同步，加之水利部门多年管理产生的地方利益、部门利益，使得管理体制一直不能完全理顺，少数地方中小水电管理仍然由水利部门负责，沼气仍然由农业部门负责，但上级对口部门却是国家发展和改革委员会能源局，职能重叠、交叉使综合管理很难到位，管理效率也一直无法提升。中小水电管理牵涉能源、水利、计划、国土资源、环保、电力、物价等部门或企业，正是这种多头管理，致使管理流于形式，出现了管理上“政企不分”的现象。就拿云南省目前小水电项目的审批权来讲，有的是在水利系统，有的是在国家发展和改革委员会，而有些技术改造项目又是国家经济贸易委员会在批。有些水电项目之所以没拿到批文都敢建设，就是因为审批部门太多，执法不到位。参见刘海荣、肖凌志：《云南中小水电发展呼唤管理“主官”》，《云南电力报》2007年10月16日。
(14)“三定方案”是指“定职能、定机构、定编制”。国家能源局的“三定方案”于2008年6月25日在国务院常务会议上审议并通过。
(15)参见程回洲：《〈可再生能源法〉与水能资源管理》，《中国水利》2006年第2期。
(16)《中华人民共和国可再生能源法》颁布实施后，湖南省推出全国第一个农村可再生能源地方性立法。目前全国已经有许多省、自治区和直辖市颁布了各行政区域的《农村可再生能源条例》。
(17)参见《京都议定书》第2条。
(18)参见《可再生能源发展中长期规划》，http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2007tongzhi/w020070904607346044110.pdf。
(19)参见《中国超越美国成为全球第一大温室气体排放国》，http://bbs.dach.cn/bbs/viewthread.php?tid=677463。
(20)参见《国际研究报告：中国将成为最大空气污染源》，http://bbs.tiexue.net/post_1603395_1.html。
(21)参见华建敏：《关于国务院机构改革方案的说明———2008年3月11日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上》，《理论参考》2008年第5期。
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