关键词：城镇转型；国土空间；规划应对
引言
城市规划行业多年的预感因国土空间规划的横空出世突然变成了现实。面对变局，整个行业在亢奋的同时夹杂着不安：亢奋，是因为原以为会在过去城市规划伟大成功之下的我们，突然遇到了前所未有的大“风口”；不安，是因为城市规划并没有为这样一种转变做好理论、方法和行动的准备。而过去数十年城市规划攀登上的高度，正是规划难以转型的原因——因为规划必须完成下山，才能开始攀登。现在新的国土空间规划探索大多还是原有的城市规划和土地利用规划的延伸，规划停留在物理空间的管控上。如果把中国的空间规划比作象棋，目前的规划理论还停留在寻找“最优”布局的层次，但真正的城市从来都不是按照“最优”形成的。正像一盘棋开始时那样，无论最初布局怎样对称、合理，博弈开始，一切都会因市场而变。
1国土规划简介
国土规划的战略性表现为时间的长远性、空间的广域性和内容的综合性。国土规划是统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署，是高层次的国土空间布局与资源优化配置方案，是政府国土空间治理的重要手段。对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，是战略性、综合性、基础性规划。国土规划的战略任务，包括明确方向和优化国土空间开发格局，确定区域自然资源的开发规模、布局和步骤，确定人口、生产、城镇的合理布局，合理安排交通、通信、动力和水源等区域性重大基础设施，提出环境治理与保护的目标和对策。一般视国土规划为一个综合系统，国土规划体系由国家和地方的多层次规划及配套的法规、财政、税收、金融、组织等实施保障措施和政策构成。落实战略内容的具体手段有目标与指标体系、空间布局方案等。全国国土规划纲要提出土地、水、矿产资源、海域使用等资源环境政策，产业和投资政策等促进国土空间开发格局优化的配套政策体系，以及健全促进耕地保护和农业发展的财税政策等。
2城镇转型时期的国土空间规划应对
2.1引导形成多中心、组团式、网络化的城镇空间格局
从城市发展理论的演进来看，无论是韦伯的工业区位论还是克里斯塔勒的中心地原则，无论是波特的竞争力钻石模型还是萨森的全球城市理论，所反映的都是城市在相对自由的市场竞争环境下，依托绝对或相对的比较优势，转化、输出本地资源并获取流动资源，从而获得发展动力与活力。在新型全球化的视角下，因交通通达性、信息便捷性和资本集聚性共同作用而呈现出的多中心、组团式、网络化的城市空间演化已成为全球趋势，它将促成国家城镇体系和更广域的尺度、更开放的空间格局的形成。最新批复的雄安新区总体规划以及正在酝酿中的长三角区域一体化国家战略，都提出了突破行政区划的区域空间协作要求。新时代的国土空间规划和治理，应积极顺应这一趋势，在建立新的区域规则、府际关系和区域机构的基础上，通过对劳动力、土地、资本、创新及制度等生产要素的结构性调整，实现最优配置，将“一群群城市”培育成“多中心、组团式、网络化”的“一组组城市群”。
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2.2国土空间开发适宜性评价指标
国土空间开发适宜性评价是分析区域资源环境禀赋条件，研判国土空间开发利用问题和风险，识别生态系统服务功能极重要和生态极敏感空间，明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间。资源环境承载能评价指标由土地资源、水资源、环境、生态和灾害五个单要素评价组成，聚焦生态功能重要性、生态敏感性、农业开发、城镇建设指向的具体指标，划分农业功能与城镇功能指向的承载能力等级。国土空间开发适宜性评价与资源环境承载能力评价之间是一种串联递进的关系，在确定承载能力等级基础上进行国土空间开发适宜性评价，主要包括生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价和城镇开发建设适宜性评价，指标体系包括生态保护等级及斑块集中度、农业承载力等级及地块连片度、城镇承载力等级及地块集中度、综合优势度和重要生态廊道等。
2.3规划实施保障和维护
国土空间规划以生态文明建设为纲，强化生态保护、修复和建设，划定“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条空间管制线。国家层面的“三线”层层传递到地方，必须制定用途管制和维护要求，需要在法制、体制和机制上做好应对保障。法制保障，应尽快制定空间规划法律体系，制定相应的规章制度、技术标准，明确各层级政府的事权分工，强化各层次空间规划的刚性传导。体制保障，推进行政体制改革，实现决策、实施、监督分开，实现一个部门决策，多个部门实施事权满覆盖、不重叠。机制保障，一是建立“规划—实施—监控—评估—维护”的动态弹性管理机制，面对空间发展的不确定性，在牢牢守住“底线管控刚性”的同时，通过对土地利用情况、人口规模、土地利用计划执行情况等相关数据和信息的挖掘与分析，开展年度评价纠偏和中短期计划调整，以增强规划的适应性；二是构建严明的规划行政问责与处罚机制，树立擅自修改规划和违反规划建设就是犯罪的意识；三是完善市场在资源配置中的作用机制，建立全要素的自然资源资产核算体系，通过明晰资源产权及资源市场化配置，实现自然资源的优化配置。
2.4对国土空间优化的需求
新型城镇化，是促推中国经济发展的最强劲引擎和引领社会变革的综合抓手，是经济、政治、社会、生态建设的综合集成平台。新型城镇化的主要任务是推进农业转移人口市民化，涉及产业、就业、创业、农民工去留问题。其次是优化城镇化空间布局和形态，与空间优化性质相同，都涉及到城市群的规划发展、中小城市、小城镇发展等问题；提高城镇综合承载能力与生态文明建设一致，都需要涉及资源环境承载能力；推进城乡一体化发展则需要对城乡发展统一规划与布局；推进体制机制改革创新，最核心的就是土地制度改革，而土地资源、空间资源是经济发展的核心要素，是空间规划的对象，也是国土空间优化的载体。
结语
国土空间开发适宜性评价可以作为优化国土空间保护利用格局、确定主体功能定位的重要依据，为不同主体功能分区相关管控措施制定提供基础。国土空间格局优化应该遵循习总书记强调的生态文明重要理念，保持加强生态文明建设的战略定力，坚持底线思维，以国土空间规划为依据，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础支撑，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。国土空间开发适宜性评价是涉及多学科领域的复杂系统工程，需要不断探索和实践来构建“全域、全要素、全过程、全维度”国土空间管控体系，在此期望国土空间开发适宜性评价能为国土空间规划编制提供基础支撑，也为我们国家的生态文明建设理念实施提供实践支撑。
参考文献
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[3]张杨,刘慧敏,吴康,等.减量视角下北京与上海的城市总规对比[J].西部人居环境学刊,2018,33(3):9-12.
论文作者: 田小林
论文发表刊物:《城镇建设》2019年24期
论文发表时间:2020/1/16
标签：国土论文; 空间论文; 空间规划论文; 城镇论文; 适宜论文; 评价论文; 生态论文; 《城镇建设》2019年24期论文;